Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 6/2019 de 13 de Febrero de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000006/2019

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00220/2019

Apelante:FUNDACION BIODIVERSIDAD

Apelado:GENERALITAT DE CATALUÑA

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA

SENTENCIA EN APELACION

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ

Dª. LOURDES SANZ CALVO

Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA

Madrid, a trece de febrero de dos mil veinte.

Vistos por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en grado de apelación, el recurso número 6/2019, interpuesto por el Abogado del Estado, en nombre y representación de FUNDACIÓN BIODIVERSIDAD, frente a la Sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm 1, en fecha 18 de febrero de 2019, en el procedimiento ordinario 5/2018, ha sido parte apelada la GENERALITAT DE CATALUÑA.

Antecedentes

PRIMERO.-El Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 1 dictó sentencia con fecha de 18 de febrero de 2019, que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña declara la nulidad de la Resolución de 29 de noviembre de 2017 de la Dirección de la Fundación Biodiversidad por la que se aprueba la convocatoria de concesión de ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, para la realización de proyectos en materia de adaptación al cambio climático, por no ser ajustada a Derecho.

SEGUNDO.- Mediante escrito presentado el 20 de marzo de 2019 el Abogado del Estado, en la representación que por su cargo ostenta, ha interpuesto el oportuno recurso de apelación, en el que se solicita se dicte sentencia en la que se revoque la sentencia impugnada, desestimando el recurso en su día interpuesto.

TERCERO.-Concedido traslado a la representación de la Generalitat de Catalunya, presentó escrito oponiéndose a la apelación con fecha de 24 de abril de 2019, en el que solicita se dicte resolución desestimatoria del recurso de apelación interpuesto y confirmatoria de la sentencia apelada porque se ajusta a Derecho , con el resto de pronunciamientos legales oportunos.

CUARTO.- Recibidas en esta Sala las actuaciones, se acordó señalar la audiencia del 21 de enero de 2020 para votación y fallo, en cuya fecha ha tenido lugar el referido acto, habiendo sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. Nieves Buisán García, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-La representación legal de la Administración General del Estado, recurre en apelación la Sentencia dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 en fecha 18 de febrero de 2018, recaída en el procedimiento ordinario núm. 5/2018, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña frente a la Resolución de la Dirección de la Fundación Biodiversidad de 29 de noviembre de 2017 por la que se aprueba la convocatoria de concesión de ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, para la realización de proyectos en materia de adaptación al cambio climático, publicada en el BOE de 15 de diciembre de 2017.

Sentencia cuyo fundamento jurídico cuarto, tras poner de manifiesto el marco normativo y jurisprudencial aplicable al supuesto, recoge a continuación la doctrina de la SAN de esta Sección 1ª de 17 de mayo de 2018 dictada en el Rec. 1817/2015, de la que deduce que dado que en materia de medio ambiente la competencia sobre las bases corresponde al Estado y las competencias de desarrollo normativo y ejecución a la Generalitat de Cataluña y la centralización de las funciones de ejecución solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados, ha de concluirse que en la resolución impugnada no se ofrece justificación suficiente para objetivizar una gestión centralizada de las ayudas, ni para eliminar por completo el margen de actuación de la Generalidad de Cataluña, pues la resolución que aprueba las bases y la que regula la convocatoria contienen una regulación completa y exhaustiva de los requisitos, finalidad, solicitud, evaluación, tramitación y resolución de las ayudas, sin margen alguno al desarrollo de la gestión de las CCAA.

A continuación y en cuanto a la supraterritorialidad, se cita y transcribe parcialmente el contenido de la STC 113/2013, de 9 de mayo (FD 6º), de cuya doctrina concluye que la supraterritorialidad no es título competencial y no se acredita que concurra en este caso el supuesto excepcional por razones de grave y urgente necesidad que justificaría la actuación exclusiva del Estado.

Respecto de los potenciales destinatarios se hace referencia a la doctrina de la STC 38/2012, de 26 de marzo (FD6º) y rebatiendo que el contenido de las referidas ayudas comporta un aspecto económico que solo puede enmarcarse en la planificación de la actividad económica del Estado, competencia exclusiva de éste, se trae a colación la doctrina de las STC 13/1992, en relación con la STC 113/2013, de 9 de mayo (FD 8º), razonando a tal efecto que como el objeto de las subvenciones tiene naturaleza claramente ambiental el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus presupuestos generales, pero dejando margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle su afectación o destino y completar las condiciones de otorgamiento.

SEGUNDO.-El Abogado del Estado sustenta su recurso de apelación, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

Las ayudas a las que se refiere la controversia no infringen el orden de distribución de competencias en la materia y es la sentencia impugnada la que infringe la doctrina constitucional de la STC 13/1992, de 6 de febrero, en la que se fijan las directrices a las que ha de acomodarse la potestad subvencional. A tenor de la doctrina de dicha sentencia y tal y como la propia sentencia impugnada indica, resulta del artículo 149.1.23 de la Constitución que asiste al Estado competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección de Medio Ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección, por lo que procede reconocer al Estado competencia para ejercer la potestad subvencional en los términos del apartado d) del fundamento jurídico 8º de la STC 13/1992.

La sentencia impugnada omite el necesario examen del supuesto concreto por cuanto las ayudas se dirigen a dar cumplimiento al Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático aprobado en 2006 por el Consejo de Ministros y, dentro del marco de éste, al Plan Nacional de Adaptación al Cambio climático (PNACC) Tercer Programa de Trabajo 2014-2020, que se adecua, a su vez, a la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la UE de 16 de abril de 2013.

Medida de fomento, se añade en la apelación, que no es susceptible de fragmentación territorial, dado que la misma se convoca bajo régimen de concurrencia competitiva y el importe máximo de los fondos asignados a sufragar las líneas de actuación es de 600.000 euros, por lo que en el mejor de los casos es dable pensar que tan solo pueda otorgarse a la ayuda, como mucho, a cuatro o cinco proyectos, dado que el importe máximo a solicitar asciende a 120.000 euros, circunstancias, las indicadas en las que resulta imposible la territorialización de las ayudas.

De lo que se concluye que la plena efectividad de las mismas solo puede alcanzarse a través de la gestión centralizada, y dado que los proyectos deben evaluarse desde la óptica del Plan Nacional de Adaptación al Cambio climático, la división en diecisiete ámbitos de decisión entraña el riesgo de que los objetivos del mencionado Plan sean interpretados de manera heterogénea, propiciando tratamientos desiguales a los potenciales beneficiarios.

TERCERO.-Analizadas las alegaciones y razonamientos del recurso de apelación del Abogado del Estado en relación con la fundamentación de la sentencia impugnada, considera la Sala que la misma, se adelanta ya, ha de ser confirmada en esta sede por cuanto el estudio que en ella se efectúa tanto de la doctrina del Tribunal Constitucional como del Tribunal Supremo y también de la de esta Sala de la Audiencia Nacional, resulta ajustada a Derecho y no ha sido desvirtuada por los motivos invocados en la apelación.

Se trata de definitiva de que el Estado ha incurrido en extralimitación de sus competencias al realizar una regulación agotadora que no deja margen a la gestión y control que compete a las Comunidades Autónomas en materia de Medio Ambiente, y sin que exista justificación de tratarse de un supuesto excepcional para la gestión centralizada. Ello puesto que el objeto de las subvenciones tiene naturaleza claramente ambiental, por lo que el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, pero dejando margen a las referidas Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle su afección o destino, o completar las condiciones de otorgamiento.

Lo anterior de conformidad con la doctrina de nuestra anterior sentencia de 17 de mayo de 2018 (Rec. 1817/2015), citada en la sentencia apelada, y que a su vez sigue la doctrina del Tribunal Supremo de las SSTS de 7 de noviembre de 2017 (Rec. 2813/2015) y de 21 de julio de 2016 (Rec. 215/2014), donde se concluye que : En resumen, el criterio seguido para determinar si una norma reglamentaria puede reservar la gestión de subvenciones financiadas con fondos estatales a la Administración del Estado es el de la naturaleza de la actividad susceptible de ser subvencionada y, en concreto, los títulos competenciales que sobre la misma ostenta el Estado.

Resulta igualmente aplicable la doctrina de la STC 113/2013 , de 9 de mayo , de la que se desprende que, respecto de las repetidas ayudas en materia de Medio Ambiente, de acuerdo con el artículo 149.1.23 CE y artículo 144.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde al Estado la competencia sobre las bases y a la Generalitat de Cataluña el desarrollo normativo y de ejecución.

Así como la doctrina de la STC 13/1992, de 6 de febrero, fundamento jurídico 8º. Para llegar a la conclusión de que las subvenciones reguladas en la disposición impugnada se encuentran en el segundo supuesto (apartado b) de dicho FJ 8º ( y no en el cuarto o d), como sostiene el recurso de apelación), el Tribunal Constitucional analiza y valora previamente si concurren las razones que motivarían situarlas en el cuarto supuesto, es decir, los motivos para justificar la asunción por el Estado de la regulación y gestión centralizada de tales subvenciones, recordando de entrada ( FJ6º) que ' la centralización en el Estado de funciones relacionadas con la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de las ayudas solo puede tener lugar en supuestos excepcionales que aparezcan plenamente justificados'.Llegando a la conclusión de que se encuentran contenidas en el referido apartado b) del fundamento de derecho 8º, razón por la cual la orden allí impugnada 'al centralizar en el Estado la gestión de las ayudas que en ella se establecen, invadió las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña'.

Debiendo igualmente citarse la doctrina de la STC 144/2014, de plena aplicación a la resolución de la convocatoria impugnada en esta Litis.

Doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las sentencias citadas que no ha sido tomada en consideración por el gobierno del Estado en el dictado de la resolución impugnada, pero que sí se aplica, de modo conforme a Derecho, por la sentencia apelada.

La alegación del Abogado del Estado de que la medida de fomento no es susceptible de fragmentación territorial, ha sido igualmente abordada por la sentencia apelada, en sentido asimismo desestimatorio, cuyos razonamientos se dan aquí por reproducidos, y sin que resulte necesario formular ninguna otra consideración adicional.

Debiendo igualmente traerse a colación las recientes sentencias de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo núm. 873, 900, 930, 931 y 950 todas de 2018, en los recursos de casación 1739, 1184, 1175, 1301 y 1303/2016, citadas por la Generalitat de Cataluña en su escrito de oposición a la apelación, en las que asimismo se recoge la doctrina constitucional sobre delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas y en las que se concluye afirmando que el Estado ha incurrido en extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas al no respetar el margen de actuación que corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña en la gestión de subvenciones, lo que comporta la nulidad de pleno derecho de las Ordenes impugnadas.

CUARTO.-De conformidad con el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas a la Administración apelante.

Fallo

Que desestimando el recurso de apelación planteado por el Abogado del Estado frente a la Sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de 18 de febrero de 2019, que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Generalitat de Cataluña declara la nulidad de la Resolución de la Dirección de la Fundación Biodiversidad de 29 de noviembre de 2017 por la que se aprueba la convocatoria de concesión de ayudas, en régimen de concurrencia competitiva, para la realización de proyectos en materia de adaptación al cambio climático, procede confirmar la misma, con expresa imposición de las costas procesales a la parte apelante.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a.

EL LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.