Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000747/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:05141/2016
Demandante: Jose Ángel, Carlos Jesús y Marí Trini
Procurador:MARÍA ESTHER CENTOIRA PARRONDO
Letrado:EMILIO MANUEL JORDÁN CASES
Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. LOURDES SANZ CALVO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
Madrid, a veintiocho de septiembre de dos mil dieciocho.
Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo número 747/2016interpuesto por la Procuradora Sra. Centoira Parrondo en nombre y representación de Dª Marí Trini, D. Jose Ángel y D. Carlos Jesús,frente a la desestimación por silencio de la solicitud de prórroga de la concesión de ocupación de la parcela NUM000 de la ZMT de la Playa del Saleret, Torrevieja (Alicante), presentada el 30 de diciembre de 2014, ampliado en la demanda al informe propuesta de la Jefa del Servicio Provincial de Costas de Alicante de Demarcación de 9 de enero de 2017, con entrada en el Registro Central del Ministerio de Medio Ambiente el 25 de enero de 2017 ; ha sido parte en autos, la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.- Interpuesto el recurso Contencioso-administrativo ante esta Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido emplazar a la actora para que formalizara la demanda, lo que así se hizo en escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho qué consideró oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia que:
-1. Anule y deje sin efecto la propuesta de resolución del expediente signada por la Jefa del Servicio Provincial el 17 de enero de 2017, con entrada en el Registro Central del Ministerio de Medio Ambiente el 25 de enero de 2017 y ordene la retroacción de actuaciones a la fase de audiencia del expediente que la Administración deberá practicar respecto de los peticionarios de la prórroga.
-2. Reconozca como situación jurídica individualizada el derecho de los Sres. Carlos Jesús Jose Ángel Marí Trini Sala a obtener de la Administración una resolución expresa de su solicitud de prórroga de la concesión y, en consecuencia, se condene a la Administración a dictar resolución expresa del referido expediente de prórroga.
SEGUNDO.-El Abogado del Estado, en el escrito de contestación a la demanda, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos solicitó se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso y, subsidiariamente se desestime.
TERCERO.-Re cibido el recurso a prueba, admitida la documental propuesta y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 18 de septiembre de 2018 en que tuvo lugar.
Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. LOURDES SANZ CALVO.
Fundamentos
PRIMERO.- Para una adecuada resolución del recurso se estima de interés poner de relieve los siguientes hechos:
- Se interpone recurso contencioso administrativo por los Sres. Marí Trini Jose Ángel Carlos Jesús, según escrito de interposición del recurso presentado ante esta Sala el 3 de octubre de 2013, frente la 'desestimación por silencio administrativo de la prórroga de la concesión de ocupación de la parcela NUM000 de la ZMT de la Playa del Saleret en Torrevieja (Alicante), que solicitaron por escrito presentado el 30 de diciembre de 2014 en el Servicio Periférico de Costas de Alicante, del Ministerio de Medio Ambiente'.
- Sin embargo, en la demanda, se aduce -página 2- que ' a día de hoy no cabe impugnar el acuerdo presuntamente desestimatorio por haberse rebasado el plazo de 6 meses que para la impugnación de actos presuntos establece el artículo 46 de la Ley de la Jurisdicción '. Pese a lo cual, se añade, como la Administración no queda exenta de la obligación de resolver de modo expreso la solicitud de prórroga, conforme el art 21.1 de la Ley 39/2015, al cumplimiento de dicho deber ' se endereza el presente recurso, pues conforme a lo establecido en el artículo 25.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción : 'También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración'.
- En consecuencia, se especifica en la demanda -folio 4 in fine y 5- que es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo: a) la inactividad de la Administración ( artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción), al no resolver el expediente de prórroga concesional instado el 30 de octubre de 2014 y, b) la propuesta de resolución del Servicio Periférico de Costas de Alicante de fecha 17 de enero de 2017, de la que ha tenido conocimiento al dictarse el expediente, por tratarse de un acto de trámite, que, al omitir la audiencia de los recurrentes, les causa indefensión.
- Y se solicita en el suplico: 1º) que se anule y deje sin efecto lo propuesta de resolución del expediente de 9 de enero de 2017, con entrada en el Registro Central del Ministerio de Medio Ambiente el 25 de enero de 201717 de enero de 2017, y se ordene la retroacción de las actuaciones a la fase de audiencia del expediente y 2ª) que se reconozca como situación jurídica individualizada el derecho de los recurrentes a obtener una resolución expresa de su solicitud de prórroga y, en consecuencia, condene a la Administración a dictar resolución expresa del referido expediente.
SEGUNDO.-Ha biendo opuesto el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, por interposición fuera de plazo ex artículo 69.e) de la Ley de la Jurisdicción, se va a examinar en primer lugar el citado motivo, por razones de orden procesal.
Sustenta dicho motivo el defensor de la Administración, en que los interesados solicitaron la prórroga de una concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre el 30 de diciembre de 2014, sin que hasta ahora medie resolución expresa de la misma y el recurso contencioso administrativo se interpone el 3 de octubre de 2016, por lo que en aplicación de los artículos 42, 43 y 46 de la Ley 30/1992, se interpuso fuera de plazo.
El motivo, se adelanta, debe ser desestimado. En este sentido cabe hacer referencia, entre otras muchas, a la STS de 31 de marzo de 2009 (Rec. 380/2005), que señala lo siguiente:
' El Tribunal Constitucional ha contemplado de manera específica la caducidad de la acción en relación con la impugnación en vía contencioso administrativa de las desestimaciones presuntas o por silencio administrativo, elaborando un cuerpo de doctrina, a partir de la sentencia 6/1986, de 21 de enero, ratificada por otras posteriores ( SSTC 204/1987, de 21 de diciembre, 63/1995 , de 3 de abril, 188/2003, de 27 de octubre y 220/2003, de 15 de diciembre), doctrina que se recoge y ordena de manera completa en la sentencia 14/2006, de 16 de enero y que se sintetiza en la sentencia 39/2006, de 13 de febrero de 2006 en los siguientes términos: 'la doctrina indicada parte de que el silencio administrativo es una mera ficción legal para que el administrado pueda, previos los recursos pertinentes, llegar a la vía judicial y superar los efectos de la inactividad de la Administración y parte, asimismo, de que no puede calificarse de razonable una interpretación que prime esa inactividad y coloque a la Administración en mejor situación que si hubiera efectuado una notificación con todos los requisitos legales ( SSTC 6/1986, de 21 de enero ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 180/1991, de 23 de septiembre ; 294/1994, de 7 de noviembre ; 3/2001, de 15 de enero , y 179/2003, de 13 de octubre ), para continuar entendiendo que, ante una desestimación presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, imponiéndole un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración, y concluir, en definitiva, que deducir de este comportamiento pasivo el referido consentimiento con el contenido de un acto administrativo en realidad no producido -recuérdese que el silencio negativo es una mera ficción con la finalidad de abrir la vía jurisdiccional ante el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver expresamente- supone una interpretación absolutamente irrazonable, que choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión ( art. 24.1 CE ) en su vertiente de acceso a la jurisdicción ( SSTC 188/2003, de 27 de octubre ; y 220/2003, de 15 de diciembre ; y las en ellas citadas). Y sabido es que, aun cuando el tema de la caducidad de las acciones constituye en principio un problema de legalidad ordinaria que corresponde resolver a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE , adquiere dimensión constitucional cuando, conforme se sostiene en las Sentencias citadas, la decisión judicial supone la inadmisión de una demanda como consecuencia de un error patente, una fundamentación irrazonable o arbitraria y, consecuentemente, el cercenamiento del derecho fundamental a obtener una resolución de fondo suficientemente motivada que deseche cualquier interpretación rigorista y desproporcionada de los requisitos legalmente establecidos para el ejercicio de la acción ante los Tribunales.'
Y añade el Alto Tribunal: ' Conviene señalar que la indicada sentencia 14/2006 precisa , por referencia a la 220/2003 , que aunque las resoluciones judiciales declararan la caducidad de la acción contencioso administrativa mediante una interpretación razonada de la norma aplicable que no puede calificarse como arbitraria, 'ello no significa que dicha interpretación no suponga una vulneración del derecho fundamental reconocido en el art. 24.1 CE , habida cuenta que, si 'el canon de constitucionalidad aplicable al presente caso no es el de la arbitrariedad, propio del control de las resoluciones judiciales obstativas del acceso al recurso, sino el de la proporcionalidad, que margina aquellas interpretaciones que por su rigorismo, formalismo excesivo o desproporción se conviertan en un obstáculo injustificado del derecho a que un órgano judicial resuelva sobre el fondo de la cuestión a él sometida', 'debemos concluir que la exégesis que aquella incorpora a su fundamentación ha desconocido la obligada observancia del principio pro actione en el acceso a la jurisdicción, así como las exigencias que, con carácter general, se derivan del art. 24.1 CE en relación con el orden de lo contencioso-administrativo, que ya no puede ser concebido como un cauce jurisdiccional para la protección de la sola legalidad objetiva o, si se prefiere, como un proceso al acto, sino, fundamentalmente, como una vía jurisdiccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legítimos de la Administración y de los administrados' ( STC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5 ) ... Y ello porque, como ya hemos tenido oportunidad de afirmar, 'la omisión de un pronunciamiento sobre el fondo, imputable a la Sentencia objeto de esta queja, desvirtúa la finalidad de la institución del silencio administrativo, por cuanto transforma en una posición procesal de ventaja lo que es, en su origen, el incumplimiento de un deber de la Administración, como el de dar respuesta expresa a las solicitudes de los ciudadanos ( art. 94.3 de la aplicable LPA , y art. 42.1 de la vigente Ley 30/1992 ), permitiendo de tal modo que, pese a la persistente negativa o resistencia a tal deber por parte del ente público, éste quede inmune al control jurisdiccional plenario que viene exigido por el art. 106.1 de la Constitución . Se produce, así, la denunciada lesión del derecho del demandante a la tutela judicial efectiva sin indefensión proclamado por el art. 24.1 de la Norma suprema, en su más primaria o genuina manifestación, cual es la del acceso a la jurisdicción, señaladamente para articular la defensa del ciudadano frente a los poderes públicos ( STC 48/1998 , FJ 3 .b), lo que conduce derechamente a la estimación del amparo' ( SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 7 ; y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 7 )'.
Finalment e, dicha sentencia añade que 'no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando, como se ha dicho antes, caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione que supone admitir que las notificaciones defectuosas -que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente- puedan surtir efectos 'a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda' (art. 58.3 LPC ), esto es, sin consideración a plazo alguno, y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición - art. 46, apartados 1 y 4, LJCA '-.
Doctrina, que ha sido reiterada por la STS de 17 de abril de 2013 (Rec. 1978/2013) y por la STC de 10 de abril de 2014 (Rec. 2918/2005), sentencia esta última, que expresa ' la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE http://online.elderecho.com/seleccionProducto. do?nref=7baf27&producto_inicial=A&anchor= ART.1 ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE ' ( SSTC 86/1998, de 21 de abril , FJ 5, 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 ; 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6)'.
La aplicación de la citada doctrina al caso de autos conlleva que deba rechazarse la causa de inadmisibilidad opuesta.
TERCERO.-Alega también el Abogado del Estado, que en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo afirma la actora recurrir frente al silencio negativo en relación con su petición de prórroga de la concesión de dominio público marítimo-terrestre y sin embargo, en la demanda cambia de planteamiento y trata de abandonar la razón de impugnación que sustituye por la 'inactividad de la Administración'. Sin embargo, no concurre ninguna actuación que la Administración deba realizar, pues iniciado la tramitación de un expediente a instancia del interesado , pudo acudir al proceso judicial ante el silencio, no concurriendo el supuesto de inactividad del artículo 25.2 de la Ley Jurisdiccional.
Al respecto conviene señalar, que en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo presentado ante esta Sala el 3 de octubre de 2016, se alega que los recurrentes solicitaron el 30 de diciembre de 2014 prórroga de la concesión de ocupación de la parcela NUM000 de la ZMT de la Playa del Saleret en Torrevieja (Alicante), no habiendo resuelto la Administración dicha petición, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la LRJPAC ' debe entenderse desestimada por silencio administrativo'. En consecuencia, se solicita tener por interpuesto recurso contencioso administrativo 'sobre desestimación por silencio administrativo de la prórroga de la concesión' en cuestión.
Sin embargo, en la demanda -página 2- se abandona la vía del silencio negativo y se sustituye por la de la inactividad de la Administración, del artículo 25.2 de la Ley Jurisdiccional.
Y en el suplico de la demanda se solicita, se reconozca como situación jurídica individualizada el derecho de los recurrentes a obtener de la Administración una resolución expresa de su solicitud de prórroga de la concesión y se le condene a dictar resolución expresa.
Así las cosas, cabe recordar que el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional, dispone en su apartado 1) que el recurso contencioso administrativo es admisible en relación '... con los actos expresos y presuntos de la Administración que pongan fin a la vía administrativa...'y en el apartado 2) 'también es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración... en los términos establecidos en esta Ley'.
La inactividad del artículo 25.2, hay que conectarla con el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional, cuyo apartado 1) establece: ' Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración'.
La Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en el citado artículo 29.1 y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos:
' Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo (...)'.
El Tribunal Supremo, se ha pronunciado sobre los requisitos necesarios para que pueda ser acogida la pretensión fundada en la inactividad administrativa que regula el citado precepto y ha declarado, que: 'para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración' (SST de 14 de diciembre de 2007 -Rec. 7081/2004 y 1 de octubre de 2008 -Rec. 1698/2006-, entre otras).
Por su parte, la citada más arriba STC de 17 de abril de 2013 (Rec. 1978/2013) señala como ' la jurisprudencia viene insistiendo en que el silencio administrativo de carácter negativo es 'una ficción legal que responde a la finalidad de que el ciudadano pueda acceder a la vía judicial, superando los efectos de la inactividad de la Administración' ( SSTC 6/1986, de 21 de enero , FJ 3 ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 63/1995, de 3 de abril ; 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6https://www3.poderjudicial.es/search/juez/inde x.jsp ; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5https://www3.poderjudicial.es/search/juez/inde x.jsp ; 14/2006, de 16 de enero ; 39/2006, de 13 de febrero ; 175/2006, de 5 de junio ; 186/2006, de 19 de junio ; 27/2007, de 12 de febrero ; 32/2007, de 12 de febrero ; 40/2007, de 26 d'.
A la vista de lo expuesto en la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional y de la doctrina jurisprudencial citada, considera la Sala que en este caso en que el procedimiento administrativo se inició a instancia de parte, el silencio es negativo y en suma, a la vista de las características del mismo, no puede hablarse de un supuesto de inactividad de la Administración en el sentido de los artículos 25.2 (y 29.1) de la Ley Jurisdiccional, que es en el que sustenta la actora su pretensión en la demanda. A lo que hay que sumar el cambio de la vía de impugnación efectuada en la demanda.
En consecuencia, procede la desestimación del recurso en cuanto a la citada pretensión.
CUARTO.-Po r lo que respecta a la impugnación de la propuesta de resolución de 17 de enero de 2017 dictada en el expediente administrativo a que dio lugar la solicitud de prórroga de la concesión, alega la actora que se trata de un acto del que ha tenido conocimiento cuando se le entregó el expediente administrativo para formalizar demanda y justifica su impugnación en que pese a tratarse de un acto de trámite, al haberse omitido el trámite previo de audiencia al expediente, a que se refieren los artículos 37.5 de la Ley 39/2015 y 152.10 del Real Decreto 876/2014.
El Abogado del Estado señala que no tiene sentido sostener que falta el trámite de audiencia al interesado, cuando la tramitación del expediente no se halla concluida. Además, esgrime que la falta del trámite de audiencia podría conllevar la anulación de la resolución si se hubiera dictado, pero no la del informe de 9 de enero de 2017 (al que el recurrente llama propuesta de resolución, pese a no tener esta posición en el procedimiento administrativo), que no deja de ser un mero acto de trámite.
Pues bien, el informe de 9 de enero de 2017 con entrada en el Registro Central del Ministerio de Medio Ambiente el 25 de enero de 2017, que es el impugnado por la actora, en el que la Jefatura de Costas propone que se acuerde denegar la solicitud de prórroga de la concesión, dado que en el presente caso pudieran apreciarse causas de caducidad, debe ser conceptuado como un mero acto de trámite inimpugnable en la vía contencioso administrativa ex artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción.
Cabe recordar que el Tribunal Supremo desde su Sentencia de 19 de diciembre de 1996, viene considerando las 'propuestas' de resolución como actos de trámite no susceptibles de impugnación, por lo que con independencia de la calificación que pueda merecer el citado informe de 9 de enero 2017, resulta claro que no es impugnable en esta vía contencioso administrativa, ya que se trata de un acto de trámite que se dicta en un procedimiento que está inconcluso y no pone fin a la vía administrativa, ni decide el fondo del asunto, ni genera indefensión per se.
Por tanto, le asiste la razón el Abogado del Estado cuando alega que se trata de un mero acto de trámite, no susceptible de impugnación en esta vía jurisdiccional, procediendo, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo contra dicho acto ex artículo 69.c) de la Ley Jurisdiccional.
QUINTO.-La desestimación de las pretensiones de la actora conlleva la imposición de costas ex artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional.
Vi stos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación
Fallo
1.-Re chazar la causa de inadmisibilidad opuesta por el Abogado del Estado, de interposición fuera de plazo, del recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Centoira Parrondo, en nombre y representación de Dª Marí Trini, D. Jose Ángel y D. Carlos Jesús, a que se refiere este procedimiento
2.-Es timar la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo en relación con el informe propuesta de 9 de enero de 2017, con entrada en el Registro Central del Ministerio de Medio Ambiente el 25 de enero de 2017, por ser un acto de trámite no susceptible de impugnación en esta vía jurisdiccional.
3.- DESESTIMARen cuanto al resto el citado recurso contencioso-administrativo.
4.- Con imposición de costas a la actora.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante el Tribunal Supremo que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.
Madrid a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
