Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000782/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:05402/2016
Demandante: Juan Luis
Procurador:MARÍA CONCEPCIÓN HOYOS MOLINER
Letrado:MARÍA LUISA LAGUNILLA RUILOBA
Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a doce de septiembre de dos mil dieciocho.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 782/16, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Concepción Hoyos Moliner, en nombre y representación de DON Juan Luis, contra la resolución de 27 de julio de 2016 de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dictada por delegación de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se revisan las condiciones de la concesión de ocupación de doscientos setenta y siete mil cien (277.100) metros cuadrados de dominio público marítimo-terrestre. con destino a saneamiento de una marisma en la margen izquierda de la ría del Ras, TM de Miengo (Cantabria), otorgada por Real Orden de 25 de julio de 1896 a don Celso, y transferida por resolución de 25 de junio de 2012 a don Juan Luis. Ha sido parte LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado. La cuantía del recurso quedó fijada en indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO.- Admitido el recurso, y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 6 de noviembre de 2017 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia 'en la que, estimando las pretensiones deducidas por esta parte, se declare nula la citada resolución o se anule, en su caso, la misma, por ser contraria a derecho, o subsidiariamente, se anule la misma en cuanto a la imposición de un plazo y en cuanto a la imposición de un canon, condenando a la Administración a estar y pasar por esta declaración y a anular cualquier resolución posterior que sea consecuencia de la resolución declarada nula o anulable, con imposición de costas a la Administración demandada'.
SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso por ser conforme a derecho la resolución impugnada.
TERCERO.- Mediante Auto de 6 de febrero de 2018 se acordó el recibimiento del recurso a prueba, admitiéndose la prueba documental propuesta por la parte actora. Una vez concluido el período probatorio, se concedieron diez días a las partes para que formularan conclusiones, y, presentados los correspondientes escritos, quedaron las actuaciones pendientes de votación y fallo, que tuvo lugar el día 11 de septiembre del presente año.
SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Fundamentos
PRIMERO.- El demandante impugna la resolución de 27 de julio de 2016 de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dictada por delegación de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se revisan las condiciones de la concesión de ocupación de doscientos setenta y siete mil cien (277.100) metros cuadrados de dominio público marítimo-terrestre. con destino a saneamiento de una marisma en la margen izquierda de la ría del Ras, TM de Miengo (Cantabria), otorgada por Real Orden de 25 de julio de 1896 a don Celso, y transferida por resolución de 25 de junio de 2012 a don Juan Luis.
El actor, alega, en síntesis, lo siguiente:
1º.- Caducidad del expediente al haber trascurrido los tres meses previsto en el art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, desde la incoación, el 12 de junio de 2015, hasta la resolución que pone fin al procedimiento, el 27 de julio de 2016.
2º.- En relación con la propiedad de los terrenos, se alega que si atendemos al título concesional, el mismo no establece que las fincas que hoy son del Sr. Juan Luis sean de titularidad pública sino que le otorga, mediante la concesión, la propiedad de lo que pudiera ser dominio público en la medida en que la finca se inundaba; realizadas las obras de desecación, el Sr. Celso concesionario adquirió los derechos dominicales de la zona de marismas.
3º.- Sólo parte de la finca del hoy demandante se corresponde con el terreno objeto de concesión. Y así, siguiendo los antecedentes registrales y las descripciones obrantes en los mismos se alcanza fácilmente dicha conclusión, estando plenamente acreditado que don Celso era únicamente propietario de la finca registral NUM000, de 59 áreas y 3 centiáreas (5.839 metros cuadrados), y esta finca es mucho más pequeña que la finca propiedad del recurrente, por lo que en todo caso, la concesión estaría referida únicamente a esta media hectárea.
4º.- Improcedencia de exigir un canon, puesto que estamos ante una propiedad privada.
5º.- Subsidiariamente, para el supuesto de que se estimara que procede la imposición de un canon, se aduce la existencia de un error en el cálculo del mismo. En primer lugar, porque la superficie de la finca sobre la que se otorgó la concesión, no es la totalidad de la finca del recurrente, no son 277.100 metros cuadrados, sino apenas 5.930 metros cuadrados y, por tanto, debe considerarse dicha superficie para el cálculo correspondiente. Y en segundo lugar, porque no existe justificación del beneficio estimado, por lo que se genera indefensión a la parte recurrente que no puede contravenir este dato.
6º.- De conformidad con la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del Litoral y de Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, lo que la Administración debía de haber realizado es la revisión del deslinde efectuado en relación al terreno del demandante, todo ello con las consecuencias jurídicas que supone la pérdida del carácter demanial, y con ello la prescripción adquisitiva.
SEGUNDO.- En primer lugar, tenemos que resolver las causas de inadmisibilidad suscitadas por el representante legal de la Administración del Estado. Se aduce al respecto la existencia de desviación procesal en relación con la pretensión de que los terrenos en cuestión fuesen privados, y la revisión del deslinde. También se alega, la inadmisión al concurrir cosa juzgada, respecto a la pretensión del derecho de propiedad privada sobre los terrenos objeto de la concesión, al haber sido resuelta por la Sentencia de la Audiencia Provincial de Cantabria de 28 de junio de 2011.
En cuanto a la desviación procesal, el Tribunal Supremo en Sentencia de 17 de enero de 2007 -recurso nº. 6.419/2001-, distingue la desviación procesal de la posibilidad de incorporar a la demanda nuevos motivos o argumentaciones jurídicas, con base en el art. 56.1 de la Ley de la Jurisdicción y en los arts. 1 y 31 de dicha norma. Se declara al respecto que: 'El proceso contencioso-administrativo no permite la desviación, la que se produce cuando se plantean en sede jurisdiccional cuestiones (no motivos) nuevas, respecto de las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse, como en el caso presente, y por tanto, no procede hacer pronunciamiento alguno sobre la cuestión objeto de estudio, por ser una petición o pretensión que no fue objeto de las resoluciones administrativas impugnadas y no alterar la función esencialmente revisoria de la Jurisdicción respecto de la actuación administrativa, sin que a ello se oponga lo preceptuado en los arts. 43,1 y 69,1 de nuestra Ley Jurisdiccional (33.1 y 56.1 de la actualmente vigente), al determinar respectivamente que: 'esta Jurisdicción juzgará dentro del límite de las pretensiones de las partes y de las alegaciones para fundamentar el recurso y la oposición' y que 'en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste', pues si dichos preceptos autorizan nuevas alegaciones o motivos nuevos, en manera alguna permiten pueda alterarse, reformarse ni menos adicionarse a la pretensión o petición, peticiones que no se discutieron en vía administrativa y que ni siquiera se formularon en ella, ya que si la Ley Jurisdiccional permite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante la Administración, de tal suerte que el escrito de demanda, dejando intacta la cuestión suscitada ante dicha vía previa, puede albergar razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo antecedente de la litis, no cabe se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido, pretendido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional, como en el supuesto debatido acaece, al formular con carácter principal una pretensión (cuestión) nueva'.
Así las cosas, cabe apreciar la existencia de desviación procesal respecto a la pretensión de la revisión del deslinde de 31 de marzo de 2009, que incluyó en el dominio público marítimo-terrestre los terrenos procedentes de la concesión en cuestión. En efecto, en las alegaciones presentadas por el recurrente durante la tramitación de la revisión de las condiciones de la concesión, escritos presentados el 9 de octubre de 2015 y el 30 de junio de 2016, no se suscitó en vía administrativa nada sobre la anteriormente reseñada pretensión, por lo que incurre la misma en desviación procesal.
En cambio, sobre la pretensión de la titularidad privada de los terrenos objeto de la concesión, si fue suscitada por el demandante en vía administrativa en el escrito presentado el 9 de octubre de 2015, por lo que no cabe apreciar la desviación procesal sobre dicha pretensión planteada por el Abogado del Estado.
TERCERO.-Sobre la naturaleza de los terrenos objeto de la pretensión, aduce también el representante legal de la Administración del Estado, la causa de inadmisibilidad de cosa juzgada, al haber sido resuelta por la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº. 4 de Santander de fecha 9 de diciembre de 2009, la cual fue confirmada en apelación por la Sentencia firme de la Audiencia Provincial de Cantabria de 28 de junio de 2011.
En relación con la cosa juzgada, el Tribunal Supremo en la Sentencia de 26 de septiembre de 2011 declara que: "... debe recordarse que el principio o eficacia de cosa juzgada material, se produce, según la jurisprudencia de esta Sala, cuando la cuestión o asunto suscitado en un proceso ha sido definitivamente enjuiciado y resuelto en otro anterior por la resolución judicial en él recaída. Tal manifestación de la cosa juzgada, que consagra el artículo 222 de la LEC/2000 , atiende de manera especial a la seguridad jurídica, evitando que la discusión jurídica se prolongue indefinidamente mediante la iniciación de nuevos procesos sobre lo que ha sido ya definido o determinado por la Jurisdicción, y, al mismo tiempo, que se produzcan resoluciones o sentencias contradictorias. La cosa juzgada material produce una doble vinculación: de una parte, negativa o excluyente, obligando al órgano judicial a declarar inadmisible el proceso cuando advierte que el objeto de éste coincide o es jurídicamente idéntico a lo resuelto en sentencia firme en un proceso anterior; y, de otra, positiva o prejudicial, por la que, si el segundo proceso es sólo parcialmente idéntico a lo decidido en el primero, la decisión de aquél no podrá, sin embargo, contradecir lo definitivamente resuelto en éste. Dicho en otros términos, el órgano judicial del proceso posterior, en el caso de que formen parte de su 'thema decidendi' cuestiones ya decididas en sentencia firme anterior deberá atenerse al contenido de dicha sentencia, sin contradecir lo dispuesto en ella, sino tomándola como punto de partida.
En su vertiente negativa, la excepción de cosa juzgada tiene su expresa consagración en el artículo 69.d) LJCA , dando lugar a la declaración de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo. Y, en una jurisprudencia que por reiterada excusa la cita concreta de los pronunciamientos de esta Sala que la conforman, se ha configurado dicha causa de inadmisión en torno a la comprobación de la identidad de las pretensiones: de la que fue objeto del proceso decidido por sentencia firme y de la que lo es del nuevo proceso en que se hace valer la causa de inadmisión. Así han de contrastarse los tres elementos: a) identidad subjetiva de las partes y de la calidad en que actúan; b) causa de pedir, causa petendi, o fundamento de la pretensión; y c) petitum o conclusión a la que se llega según los hechos alegados y su encuadramiento en el supuesto abstracto de la norma jurídica invocada. Ello, sin perjuicio de las peculiaridades que en el proceso contencioso-administrativo derivan del objeto de la pretensión y que hace que sea un específico elemento identificador de la cosa juzgada el acto administrativo (la actuación de la Administración) o la disposición objeto de las pretensiones impugnatorias. O, dicho en otros términos, si en el posterior proceso la res de qua agitur es un acto (actuación) o una disposición diferente del que se enjuició en la resolución firme anterior, ya no puede darse el efecto negativo o excluyente de la cosa juzgada, salvo que el acto (actuación) o la disposición objeto del segundo proceso sean meras repeticiones del que se juzgó en el primero".
En el caso que nos ocupa, y en aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta, considera la Sala que concurren los presupuestos para apreciar la existencia de cosa juzgada como causa de inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo, respecto a la naturaleza de los terrenos objeto de la concesión otorgada al actor. En efecto, la calificación jurídica de los terrenos objeto de la concesión de 1896 como dominio público, ha sido resuelta por la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº. 4 de Santander de fecha 9 de diciembre de 2009, confirmada en apelación por la Sentencia firme de la Audiencia Provincial de Cantabria de 28 de junio de 2011. A ello debemos añadir que, por resolución de 25 de junio de 2012 del Jefe de la Demarcación de Costas de Cantabria, dictada por delegación, entre otras cosas, se autorizó al aquí recurrente, la transferencia de los derechos concesionales procedentes de la Real Orden de 25 de julio de 1896, con subrogación del nuevo titular en los derechos y obligaciones derivados del título concesional, que no consta que fuese recurrida.
Por tanto, a tenor de lo expuesto, la pretensión de la calificación privada de los terrenos objeto de la concesión, concurre la causa de inadmisibilidad de la letra d) del art. 69 de la Ley de la Jurisdicción.
CUARTO.-Antes de analizar la restantes pretensiones del actor, tenemos que abordar la caducidad del expediente administrativo invocada por aquel, sobre la que el representante legal de la Administración no ha aducido nada al respecto. Según el recurrente el procedimiento ha caducado expediente al haber trascurrido los tres meses previstos en el art. 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, vigente a la sazón -actualmente el art. 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, desde la incoación, el 12 de junio de 2015, hasta la resolución que pone fin al procedimiento, el 27 de julio de 2016
Por resolución de 25 de junio de 2012, se acordó la trasferencia al aquí actor de los derechos concesionales procedentes de la Real Orden de 25 de julio de 1896, así como comunicarle que, previa autorización de la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, se procedería a iniciar expediente de revisión de las condiciones de la concesión para su adaptación a la vigente Ley de Costas.
Mediante resolución de 12 de junio de 2015, notificada el 4 de agosto de 2015, se acordó someter a la aceptación de don Juan Luis, las condiciones y prescripciones por las que se revisa la concesión de ocupación de doscientos setenta y siete mil cien (277.100) metros cuadrados de dominio público marítimo-terrestre, con destino a saneamiento de una marisma en la margen izquierda de la ría del Pas, TM de Miengo (Cantabria), otorgada por Real Orden dé 25 de julio de 1896 a don Celso y transferida por resolución de 25 de junio de 2012 a don Juan Luis.
El 7 de agosto de 2015 se solicitó por el recurrente, una ampliación del plazo para formular alegaciones. Por resolución de 8 de agosto de 2015 se concedió una prórroga de un mes. El 13 de octubre de 2015 se presentaron escrito de alegaciones del recurrente.
Por resolución de 7 de junio de 2016 de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, se acordó someter nuevamente a la aceptación del demandante la revisión de las condiciones de la concesión, presentando alegaciones aquel el 29 de junio de 2016.
Así las cosas, bien tomemos el plazo de tres meses para resolver el procedimiento de la revisión de las condiciones de la concesión aducido por el recurrente, bien el de seis meses establecido en los arts. 152.13 y 162.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, el resultado sería el mismo, ya que cabe apreciar la caducidad de dicho procedimiento, incluyendo la prórroga de un mes concedida para realizar alegaciones, pues "la caducidad se produce 'ope legis' por incumplimiento de los plazos para resolver"( Sentencias del Tribunal Supremo de 21 de enero -recuso nº. 7.172/2003-, y de 2 de julio de 2008 - recurso nº. 4.810/2005-). En efecto, a tenor de lo expuesto, el procedimiento se inició el 12 de junio de 2015, y la resolución por la que concluyó el mismo es de fecha 7 de junio de 2016, notificada en agosto de 2016, es decir, más de un año después. Por otro lado, aunque no nos encontramos ante un procedimiento iniciado a solicitud del actor, no cabe apreciar a tenor de lo relatado paralizaciones imputables al mismo, ni la no cumplimentación por parte de aquel de trámites indispensables para dictar resolución, sin, que finalmente, el otorgamiento de la concesión en cuestión afecte al interés general.
En consecuencia, procede estimar en parte el recurso contencioso-administrativo al haber caducado el procedimiento, sin necesidad de entrar a conocer los restantes motivos de impugnación invocado por la parte actora.
QUINTO.- A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer expresa imposición de las costas procesales.
VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
1º.- Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Concepción Hoyos Moliner, en nombre y representación de DON Juan Luis, contra la resolución de 27 de julio de 2016 de la Directora General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dictada por delegación de la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, por la que se revisan las condiciones de la concesión de ocupación de doscientos setenta y siete mil cien (277.100) metros cuadrados de dominio público marítimo-terrestre. con destino a saneamiento de una marisma en la margen izquierda de la ría del Ras, TM de Miengo (Cantabria), otorgada por Real Orden de 25 de julio de 1896 a don Celso, y transferida por resolución de 25 de junio de 2012 a don Juan Luis, en relación con las pretensiones de la revisión del deslinde de 31 de marzo de 2009, y respecto a la naturaleza privada de los terrenos objeto de la reseñada concesión.
2º.- Estimar en parte el mencionado recurso contencioso-administrativo declarando la nulidad de la resolución de 27 de julio de 2016 por no ser conforme a derecho, acordando en su lugar la caducidad del citado procedimiento y, consiguientemente, el archivo del mismo.
3º.- Sin hacer expresa imposición de las costas procesales.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.
Madrid a
LA LETRADA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
