Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN PRIMERA
Núm. de Recurso:0000832/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:06267/2018
Demandante: Bárbara
Procurador:ISABEL COVADONGA JULIÁ CORUJO
Letrado:RAMÓN JAVIER VILARIÑO GÓMEZ
Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Madrid, a veintinueve de noviembre de dos mil diecinueve.
Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número 832/18, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Covadonga Juliá Corujo, en nombre y representación de DOÑA Bárbara, contra la resolución de 9 de abril de 2018 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó a la actora la concesión de nacionalidad española por residencia. Ha sido parte LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado. La cuantía del recurso quedó fijada en indeterminada.
Antecedentes
PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 20 de diciembre de 2018 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia 'por la que, estimando la presente demanda de recurso contencioso-administrativo, deje sin efecto la resolución objeto del mismo, declarando haber lugar a la concesión de la nacionalidad española a la recurrente, con los demás pronunciamientos que sean inherentes a tal declaración, e imponiendo las costas a la Administración demandada'.
SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
TERCERO.- Mediante Auto de 13 de mayo de 2019 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las parte, concediéndose diez días a las partes para que la formulación de conclusiones. Una vez presentados los correspondientes escritos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, acordándose el mismo para el 26 de noviembre del presente año, fecha en que tuvo lugar.
SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don Fernando de Mateo Menéndez.
Fundamentos
PRIMERO.- La demandante impugna la resolución de 9 de abril de 2018 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó a la actora la concesión de nacionalidad española por residencia, por no haberse acreditado buena conducta cívica que exige el art. 22.4 del Código Civil, 'ya que según consta de la documentación que obra en el expediente, según informe preceptivo se desprende que el interesado que no acredita dicho requisito debido a motivos de orden público o interés nacional'.
Alega la actora, nacida en Cuba en 1972, en síntesis, lo siguiente: Que tiene residencia legal y continuada en España desde el 23 de marzo de 2012. Que con su marido don Rafael, y la hija de ambos, Maite, solicitaron la nacionalidad española el 14 de mayo de 2014, siéndoles denegada a ella y a su esposo, y en cambio, se concedió a su hija por resolución de 9 de febrero de 2016.
Se argumenta que la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha venido sosteniendo que si la Administración considera que ha de denegar la concesión de la nacionalidad española por razones del orden público o interés nacional basándose en un informe clasificado como 'reservado', debe dar a conocer las razones por la que cree que concurren los motivos de orden público o interés nacional, no siendo suficiente acogerse al círculo de relaciones y a las actividades del peticionario, sino que, con las oportunas reservas para no perjudicar otros intereses, debe concretar en qué consisten éstas y aquéllas, para, de ese modo, facilitar al recurrente la fundamentación del recurso que está legitimado para ejercitar, y permitir al Tribunal ejercer su actividad de control, a la que está sujeta la Administración de conformidad con el mandato constitucional establecido en el art. 106.1 de la Constitución. Por todas, se cita la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª, sec. 6ª, Sentencia de 4 de julio de 2012 -recurso nº. 5.251/2009-.
Se señala que según el Tribunal Europeo de Derecho Humanos, 'el uso de información de carácter confidencial puede ser inevitable cuando se halla en juego la seguridad nacional', aunque añade que 'eso no implica que las autoridades nacionales hayan de quedar libres de controles efectivos por parte de los tribunales nacionales siempre que afirmen estar ante un problema de seguridad nacional o de terrorismo'( Sentencia de 15 de noviembre de 1996, asunto Chahal c. Reino Unido de 15 de noviembre de 1996, párrafo 131), resultando exigible que la Administración, preservando la información material cubierta por la legislación de secretos oficiales, concrete motivadamente una suficiente explicación que permita conocer los hechos o aspectos negativos concurrentes (en este sentido, Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2014, de 24 de febrero, apartado 6).
Se añade, que quedó acreditado que no ha cometido delito alguno tanto en territorio cubano como en territorio español, por lo que no tiene la menor idea de la razón por la que el CNI desaprueba la concesión de su nacionalidad, y que ha adquirido la residencia de larga duración en España, y que su hija, Maite, ahora es española. Se alude que la Administración, omitiendo esta propuesta preceptiva, impide la necesaria ponderación entre el contenido del oficio del CNI y el contenido de los documentos aportados por la interesada, incumpliéndose el art. 366 del Reglamento de Registro Civil, y se resalta la falta de motivación de la denegación de la nacionalidad.
SEGUNDO.- En primer lugar, abordaremos la cuestión referente a la falta de motivación de la resolución recurrida invocada por la parte actora. Debemos partir que, la exigencia de motivación de los actos administrativos viene impuesta con carácter general por art. 35 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-, anteriormente el art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, responde a una triple necesidad, por cuanto, en primer lugar, expresa la racionalidad de la actuación administrativa al realizar la interpretación de la voluntad de la norma; en segundo lugar, permite que los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica; y, por último, abre las puertas a la fiscalización por los Tribunales de lo contencioso-administrativo de los actos o disposiciones impugnados, con el alcance previsto en el art. 106.1 de la Constitución, satisfaciendo así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el art. 24.1 de la Constitución.
En relación con la motivación de los actos administrativos el Tribunal Supremo ha declarado, como en la Sentencia de 4 de abril de 2012, que "el deber de la Administración de motivar sus actos, como señala el Tribunal Supremo, entre otras, en la Sentencia de 19 de noviembre de 2001 , tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad proclamado en el artículo 103 de la Constitución , así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en el artículo 106 de la misma Constitución , siendo, en el plano legal, el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , el precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita (sic) referencia a los hechos y fundamentos de derecho.
La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2001 , a la finalidad de que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión.
Todo ello sin perjuicio de la lógica discrepancia de quien obtiene una resolución desfavorable a sus intereses, lo que no constituye falta de motivación, porque su derecho no alcanza a la concesión de lo pedido, ya que nadie tiene derecho a que le den la razón, sino a que la decisión que se le brinda ofrezca la explicación necesaria para que el administrado pueda conocer con exactitud y precisión el contenido del acto".
En el presente supuesto, la resolución recurrida especifica la razón por la que deniega al demandante la solicitud de concesión de nacionalidad española (no haber acreditado no haber justificado el recurrente la buena conducta cívica), motivo sobre el que ha podido alegar y probar lo que ha estimado pertinente, al haber tenido conocimiento de los informes del CNI en que se funda la denegación, como se deriva del escrito de conclusiones. Por lo tanto, no se aprecia que concurra la causa de nulidad alegada por la parte actora, al no apreciarse se le haya causado indefensión.
TERCERO.-La recurrente reside legalmente en España desde el febrero de 2012, gozando actualmente de la residencia de larga duración, y se encuentra casada con don Rafael, y tienen una hija nacida en el año 2005, a la que se le ha concedido la nacionalidad española.
Los arts. 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.
En el caso que nos ocupa, el motivo de la denegación de la nacionalidad por residencia al actor, es por no haberse justificado buena conducta cívica por razones de seguridad nacional, al no considerase procedente con los informes que obran en el expediente.
En relación con la buena conducta, el Tribunal Supremo ha dicho, como en la Sentencia de 19 de julio de 2017 -recurso nº. 17/2016-: "... ya hemos declarado --entre otras en sentencia 1445/2016, de 17 de junio , con abundante cita-- que la exigencia de buena conducta cívica que impone el mencionado artículo 22.4º, ciertamente que constituye un concepto jurídico indeterminado que deberá concretarse en cada caso, en el bien entendido que, en primer lugar, es una circunstancia que debe acreditar el mismo solicitante, sin que le sea a éste suficiente con acreditar la ausencia de antecedentes penales, menos aún, como se pretende en el recurso, que dicho antecedentes estén cancelados --incluso esa cancelación no excluye la falta de cumplimiento del requisito, como declara la jurisprudencia de este Tribunal (...)--, entre otras razones porque no es suficiente con la no comisión de infracciones penales o incluso meramente administrativas, ya que lo exigido es que la conducta en la convivencia cotidiana del solicitante de la nacionalidad sea, durante el tiempo de la residencia legal en nuestro País, e incluso antes, lo ha sido conformes a 'las normas de convivencia cívica' ( STC 114/1987 ). Y ello porque la buena conducta cívica 'se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, siendo exigible al sujeto solicitante, a consecuencia del 'plus' que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los 'actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española'".
Conforme al art. 21.2 del Código Civil, la nacionalidad por residencia puede ser denegada por motivos razonados de orden público o interés nacional. En este sentido, el Tribunal Supremo en la Sentencia de 19 de noviembre de 2012 -recurso nº. 3.918/2010-, que reproduce lo dicho en la Sentencia de 10 de octubre de 2011 -recurso nº. 4.327/2009-, declara al respecto: '... la concesión de la nacionalidad por residencia es un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional'.
Por otra parte, en la Sentencia del Tribunal Supremo de 19 de junio de 1999, se dice lo siguiente: 'El orden público y el interés nacional, como admite el propio Abogado del Estado, son conceptos jurídicos indeterminados, en cuya apreciación resulta excluida, en contra de lo que aquél opina, la discrecionalidad de la Administración, porque, según doctrina jurisprudencial consolidada ( Sentencias de 22 de junio de 1982 , 13 de julio de 1984 , 9 de diciembre de 1986 , 24 de abril , 18 de mayo , 10 de julio y 8 de noviembre de 1993 , 19 de diciembre de 1995 , 2 de enero de 1996 , 14 de abril , 12 de mayo y 21 de diciembre de 1998 y 24 de abril de 1999 ), la inclusión de un concepto indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados. En consecuencia, según hemos expresado en nuestras Sentencias de 26 de julio de 1997 y 5 de junio de 1999 , el reconocimiento de la nacionalidad española por residencia no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos, salvo que por fundadas razones de orden público o interés nacional proceda denegarla, para lo cual la Administración ha de expresar los hechos en los que se basa la denegación a fin de que la Jurisdicción pueda comprobar si efectivamente aquéllos afectan al orden público o al interés nacional, lo que en este caso ha omitido la Administración, y por ello el Tribunal «a quo» ha anulado las decisiones impugnadas y ha declarado el derecho del peticionario a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que le garantiza el artículo 21.2 del Código Civil , al reunir las condiciones establecidas en el artículo 22 del mismo Código , por lo que este único motivo de casación esgrimido debe ser desestimado'.
CUARTO.-El motivo de la denegación de la nacionalidad al recurrente esgrimido por la Administración, se funda en razones de seguridad nacional, en base a los informes del CNI que constan en el expediente, y de los que ha tenido conocimiento la actora, como se demuestra en el escrito de conclusiones, en los que se argumenta sobre los mismos.
En relación con los informes del CNI emitidos en expedientes de nacionalidad, el Tribunal Supremo ha declarado en las Sentencias de 7 de Noviembre del 2011 -recursos números 6295/2009 y 6302/2009-, que: '... no se trata de exigir a la Administración que proporcione detalles exhaustivos sobre las actividades de los Servicios de Inteligencia, sus operaciones en curso o sus fuentes de información; simplemente, se trata de dar un mínimo de datos sobre las razones determinantes de la decisión, que permitan al recurrente articular su defensa frente a las mismas, y a esta Sala conocer dichas razones y verificar que las mismas se ajustan a la legalidad y a la racionalidad que ha de guiar el ejercicio de las potestades administrativas'. En el mismo sentido se pronuncia las Sentencias de dicho Tribunal de 4 de julio de 2012 -recurso nº. 5.251/2009-, y de 11 de diciembre de 2013 -recurso nº. 2.226/2011-.
Así las cosas, en el informe del CNI de 1 de marzo de 2018 se dice que: '... se participa a esa Dirección General que sin perjuicio de lo que pueda informar el Ministerio del Interior u otros organismos, dentro del ámbito competencial que le resulta propio a este Centro Nacional de Inteligencia, no se considera procedente dicha concesión por razones de seguridad nacional'.
Mientras que en el informe del CNI de 26 de marzo de 2019, aportado por el representante legal de la Administración del Estado con la contestación a la demanda, se dice: 'En todo caso, a los efectos de proporcionar la máxima colaboración posible y en aras, en última instancia, de dar cumplimiento a las misiones legalmente encomendadas a este CNI en relación con la protección y prevención en favor de la seguridad e intereses nacionales, debe advertirse que las razones esenciales que avalan la denegación de la nacionalidad española por razones de seguridad nacional vienen determinadas por el hecho de que la interesada realiza distintas actuaciones en favor de los oficiales de inteligencia (OI) cubanos, de alto nivel, asentados en España (a semejanza de su marido Rafael, sujeto sobre el que el CNI también informó negativamente a los efectos de la concesión de la nacionalidad española y que actualmente está incurso en un contencioso administrativo en el Procedimiento Ordinario 539/2018 seguido ante la Sección 5ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional). En este sentido, hay constancia de su asistencia a reuniones de diferente índole del interés de la Inteligencia cubana, sobre las que mantiene posteriores reuniones con los OI. Posteriormente niega en círculos próximos el haber mantenido estos contactos y actividades. Estas actuaciones en favor de los servicios cubanos cabe situarlas en Madrid desde 2010 hasta la actualidad.'
Pues bien, a tenor de lo expuesto, la Administración ha expresado los hechos atentatorios o que afecten al orden público o interés nacional que se imputan a la recurrente en los que se basa la denegación de la nacionalidad, no habiendo justificado la actora la buena conducta cívica, que exige que la solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles. A la misma conclusión llegó la Sección 5ª de esta Sala en la Sentencia de 16 de octubre de 2019 -recurso nº. 539/2018-, en relación con el esposo de la recurrente, don Rafael.
Finalmente, en cuanto al defecto invocado por la parte recurrente en relación con la tramitación del expediente de nacionalidad, ha habido una propuesta por el Juez Encargado del Registro Civil Único de Madrid, de conformidad con el art. 365 del Reglamento del Registro Civil. Y respecto a que los informes del Ministerio Fiscal y del Encargado del Registro Civil fuesen favorables, y si bien, en relación con éste último informe presenta singular relevancia en función de la inmediación de la que goza, no se constituyen en un determinante absoluto e insuperable, pues no son vinculantes ni siquiera cuando son favorables, y no es el único que la Dirección competente puede o debe recabar, al margen, claro está, de que la decisión sobre el otorgamiento de la nacionalidad corresponda al Ministro de Justicia ( art. 21.2 del Código Civil). En consecuencia, el hecho de que aquellos informes sean favorables no acredita por sí mismo la concurrencia del requisito de la buena conducta, pudiéndose separar fundadamente del mismo tanto el Ministro, como los Tribunales (en análogo sentido, Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de junio de 1998 -recurso nº. 495/1994-, y de esta Sala de 9 de octubre de 2015 -recurso nº. 352/215-).
En consecuencia, en virtud de lo expuesto, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.
QUINTO.-De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 y 3 de la Ley de la Jurisdicción, se hace imposición de costas a la parte recurrente, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de mil quinientos euros.
VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.
Fallo
Que procede desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Covadonga Juliá Corujo, en nombre y representación de DOÑA Bárbara, contra la resolución de 9 de abril de 2018 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó a la actora la concesión de nacionalidad española por residencia, declaramos la citada resolución conforme a derecho; con expresa imposición de las costas procesales a la parte actora en los términos previstos en el último fundamento de derecho.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el art. 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia en Audiencia Pública. Doy fe.
Madrid a
EL LETRADO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA
