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Última revisión
19/10/2017
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 981/2015 de 29 de Septiembre de 2017
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Orden: Administrativo
Fecha: 29 de Septiembre de 2017
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: MENÉNDEZ REXACH, EDUARDO
Núm. Cendoj: 28079230012017100523
Núm. Ecli: ES:AN:2017:3802
Núm. Roj: SAN 3802:2017
Encabezamiento
D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH
Dª. FELISA ATIENZA RODRIGUEZ
Dª. LOURDES SANZ CALVO
D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ
Dª. NIEVES BUISAN GARCÍA
Madrid, a veintinueve de septiembre de dos mil diecisiete.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional han promovido
Antecedentes
Fundamentos
En defensa de su pretensión alegan que la resolución deniega su petición por no haberse efectuado la comunicación dentro del plazo legal, lo que se entiende como renuncia de los herederos a la facultad de subrogación y se basa en los criterios establecidos en la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de febrero de 2009 ; sin embargo, la presunción del artículo 70.2 de la Ley de Costas es una presunción
Fundamentan sus alegaciones en el art. 3 del Código Civil , sobre interpretación de las normas, 440, sobre transmisión de la posesión de los bienes hereditarios y 657, 659, 989, 999 y 1006, que contienen las reglas sobre aceptación de la herencia, usucapión y principios de buena fe y confianza legítima.
No se cuestiona en la demanda ni la fecha de solicitud de transferencia de la concesión a favor de las demandantes (7 de marzo de 2013), ni la fecha de fallecimiento de la madre de ambas, anterior titular de la concesión (18 de enero de 1996); ambas fechas constan en el expediente administrativo y se reflejan en la resolución (Antecedente de Hecho XII).
El artículo 70 de la Ley de Costas , redactado por la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de Costas de 1988, está redactado en los siguientes términos:
Artículo 70. [Inscripción, transmisión de concesiones y constitución de derechos de garantía sobre éstas]
En caso de fallecimiento del concesionario, sus causahabientes, a título de herencia o de legado, podrán subrogarse en los derechos y obligaciones de aquel, siempre que en el plazo de cuatro años comuniquen expresamente a la Administración el fallecimiento y la voluntad de subrogarse. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera hecho la comunicación, la concesión quedará extinguida.
De los términos de este precepto resulta claramente que para la transmisión de la concesión
En el presente caso es claro que no se han cumplido las condiciones de este artículo pues, ocurrido el fallecimiento de la concesionaria anterior en 1996, no se comunicó este hecho por sus herederas, con expresión de la voluntad de subrogación, hasta 2013, como apreció correctamente la resolución impugnada que, por ello, procede confirmar.
Cabe añadir a lo anterior, con carácter general, como ya expresamos en la sentencia de 12 de febrero de 2016 , que toda ocupación del dominio público marítimo-terrestre estatal con obras o instalaciones no desmontables estará sujeta a previa concesión otorgada por la Administración General del Estado, a tenor del art. 64 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas . Concesión que, en este caso, se había otorgado, como ya se ha dicho, inicialmente en 1934 y, posteriormente, en 1987.
Pues bien, este derecho a ocupar el dominio público se extingue por la caducidad ( art. 78.1.h), que puede ser declarada por la Administración en los casos previstos en el art. 79.1 de la expresada Ley , así como en el supuesto de fallecimiento del titular sin que sus causahabientes manifiesten expresamente su intención de subrogarse en el plazo de cuatro años desde el fallecimiento, en que se presume que renuncian a la concesión.
Esta ocupación, mediante concesión, del demanio costero, como cualquier actuación sobre el dominio público marítimo-terrestre, ha de perseguir los fines previstos en el art. 2 de la Ley de Costas de 1988 . Teniendo en cuenta que, a tenor de lo declarado por la exposición de motivos de la mentada Ley, en la utilización del dominio público marítimo-terrestre, se ha de establecer una regulación eficaz de los diferentes usos, que incluye, tanto el uso común natural, libre y gratuito, como el uso especial, objeto de autorización, que abarca los casos de intensidad, peligrosidad, rentabilidad y las instalaciones desmontables y las ocupaciones con obras fijas, objeto de concesión. [...] se impide el privilegio que significaría la ocupación del dominio público por parte de aquellas actividades cuyo emplazamiento en el mismo no sea necesario.
Por otro lado, el transcurso del tiempo, por parte de la Administración, para llevar a cabo la declaración de caducidad, no tiene efecto por tratarse de una concesión de ocupación del dominio público en la que la nota esencial es la imprescriptibilidad ( art. 132.1 de la CE ). Este carácter imprescriptible, que se predica del dominio público y que viene constitucionalmente impuesto, significa que los bienes demaniales, en este caso pertenecientes al dominio público marítimo-terrestre, gozan de inmunidad frente al paso del tiempo y, por tanto, impide la consolidación de ocupaciones, como la que ahora se examina, por el mero transcurso del tiempo, lo que desvirtúa las alegaciones de posesión civilísima por parte de los herederos, así como la posibilidad de adquirir por usucapión los derechos derivados de la concesión. En este sentido Sentencias del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1994 y 11 de diciembre de 2000 .
Cabe añadir a lo anterior, como ya dijimos en la sentencia de 21 de Abril de 2015 (recurso 256/2013 ), que: «[...] el régimen de transmisión 'mortis causa' de las concesiones sobre dominio público marítimo terrestre se desarrolla por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencia de 25 de febrero de 2009, rec. 9917/2004 ), en la que, tras indicar que el régimen jurídico de las concesiones de dominio público contenido en la Ley de Costas se impone con independencia de la fecha desde que la Administración conociera el fallecimiento del titular de la concesión, se declara lo siguiente: Téngase en cuenta que la norma contenida en el mentado precepto ( artículo 70 .2 de la Ley de Costas ) además de establecer una prohibición general de transmisión inter vivos, en relación con las transmisiones mortis causa, establece una presunción de renuncia a la subrogación en los derechos y obligaciones del titular cuando se ha dejado transcurrir el plazo de un año desde el fallecimiento.
Este régimen jurídico se completa con lo dispuesto en el artículo 137 del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas , cuya infracción también se aduce, que además establece que la transmisión no será eficaz hasta que no se haya producido el reconocimiento del cumplimiento de las condiciones establecidas en la concesión (apartado 1). Derivando en el apartado 5 alguna consecuencia a destacar como es que no se inscribirá en el Registro de la Propiedad la transmisión de las concesiones o la constitución de derechos reales sobre las mismas, sin que se acompañe certificación del Servicio periférico de Costas acreditativas del cumplimiento de los requisitos exigidos en dicho artículo y de las cláusulas de la concesión.
De modo que se diseña un régimen de transmisión mortis causa mediante el establecimiento de algunas prevenciones, esenciales cuando se trata de proteger el interés público y salvaguardar la seguridad jurídica, mediante la ficción de la renuncia producida por el transcurso del plazo de un año, unida a la falta de reconocimiento de las condiciones en los términos expuestos.
No está de más añadir, en relación con el abono del canon e impuestos que se alega, que el artículo 157.4 del Reglamento General de el Desarrollo y Ejecución de la Ley de Costas dispone que el abono de cánones, tasas y otros tributos tras la extinción de la concesión, en este caso por fallecimiento del titular, no presupone su vigencia[...]».
Esta jurisprudencia declara también que: «[...] el régimen jurídico público de este tipo de concesiones, que permiten la utilización del dominio público marítimo terrestre a un particular, precisa, por evidentes razones de interés público, de una intensa ordenación administrativa. De manera que el otorgamiento de la concesión, el establecimiento de sus derechos y obligaciones concretas en el titulo concesión y el régimen financiero de la misma se establecen -dentro del marco normativo que fija la Ley de Costas y el Reglamento de aplicación- tomando en consideración el tipo de concesión , la finalidad y su titular, sin que los pactos privados ajenos a la relación concesional puedan interferir en el normal desenvolvimiento de la concesión , ni en las relaciones entre el concesionario con la Administración que ni siquiera ha conocido sucesión alguna en la posición del concesionario, y sin que, en definitiva, puedan esgrimirse frente a la citada Administración. Repárese que mediante la utilización del dominio público marítimo-terrestre prevista en la Ley de Costas se pretende una regulación eficaz de los diferentes usos, que incluye, tanto el uso común natural, libre y gratuito, como el uso especial, objeto de autorización, que abarca los casos de intensidad, peligrosidad, rentabilidad y las instalaciones desmontables y las ocupaciones con obras fijas, objeto estas de concesión [...] ».
Pues bien, los hechos del recurso ponen de manifiesto el incumplimiento del plazo de cuatro años, previsto legalmente para que los causahabientes emitieran la declaración de voluntad, unilateral y expresa, y dirigida a la Administración, necesaria para subrogarse en la titularidad de la concesión, incumplimiento que, en la propia demanda, se viene a reconocer al afirmar que la voluntad de subrogación puede manifestarse tácitamente.
Fallo
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así, por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá junto con el expediente administrativo a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.