Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 107/2011 de 11 de Octubre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a once de octubre de dos mil doce.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante estaSección Tercerade laSala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional y bajo el número107/11,se tramita a instancia deD. Gervasio, representado por la Procuradora Dñª. Elisa Sáez Angulo, y asistido por el Letrado D. José María Escalona Lara, contra Resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 1-6-2010 desestimatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

1.- La parte indicada interpuso en fecha 29/10/2011 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, tenga por presentado en tiempo y forma el presente escrito con los documentos al mismo unidos y sus copias, por devuelto el expediente administrativo entregado en su día y previos los trámites procesales que procedan estime el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de 1/6/2010 dictada por la Dirección General de los Registros y el Notariado y declare conforme a lo dispuesto en el artículo 71. a ) y b) de la Ley de la Jurisdicción '.

2.- De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que habiendo por presentado este escrito, lo admita y tenga por contestada a la demanda; y en mérito a lo expuesto, y previos los trámites legales oportunos, se dicte en su día sentencia por la que se declare la desestimación de este recurso contencioso administrativo y se confirme el acto administrativo recurrido por ser conforme a Derecho' .

3.- Contestada la demanda quedaron los autos conclusos para sentencia. Por providencia de 19 de Septiembre de 2012 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 9 de Octubre de 2012, en que efectivamente se deliberó y votó.

4.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO.

Fundamentos

1.-En el presente recurso se impugna la Resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 1-6-2010 desestimatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia.

La denegación tiene su base en que el recurrente no ha justificado, suficientemente, buena conducta cívica con indicación de tres sentencias condenatorias que avalan tal apreciación.

En la demanda se asume la existencia de las condenas pero se entiende que el hecho de haber sido condenado y haber pagado por ello no puede convertirse en un obstáculo insalvable para la obtención de la nacionalidad española y que ponderando en su conjunto la conducta del recurrente ha de concluirse que no existen elementos para negar la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica ya que tiene trabajo estable y la Magistrado del Registro Civil informó favorablemente. Se alega igualmente la falta de motivación de la resolución recurrida.

2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (Rec. casación núm. 7947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "'...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.'"

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitanteacredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta,lo que elart. 22 del Código Civilexige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987 .

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997 ).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998 .) señala que: "'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite aun estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a eseestándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.'"

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.-En el caso de autos la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 24-8-2006, siendo el recurrente nacional de ECUADOR.

Su residencia legal se remonta al 6-5-2003

No se ha aportado hoja de vida laboral ni declaraciones de impuestos.

El expediente refleja que el devenir del actor en España han existido tres condenas penales por hechos posteriores a la solicitud:

Sentencia de 16-2-2009 dictada por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 1 de Denia por delito de conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas (hechos 14-2-2009).

Sentencia de 15-6-2009 dictada por el Juzgado de Violencia sobre la Mujer nº 1 de Denia por delitos de violencia doméstica, lesiones y maltrato familiar (hechos 14-6-2009).

Sentencia de 11-8-2009 dictada por el Juzgado de Violencia sobre la Mujer nº 1 de Denia por delito de quebrantamiento de condena o medida cautelar (hechos 8-8-2009).

No se han aportado los particulares de interés de las ejecutorias derivadas de tales condenas para determinar el cumplimiento efectivo de las penas impuestas y en su caso el pago de responsabilidades civiles.

Por tanto pese a la carencia de antecedentes penales al momento de solicitar la nacionalidad española no se puede obviar que en fechas posteriores a la solicitud el recurrente se ha visto incurso en una multiplicidad de incidentes con trascendencia judicial penal reflejados en tres sentencias condenatorias. Ante tal cúmulo de hechos, hemos de concluir que: " 'para demostrar buena conducta cívica en estas circunstancias, habría sido precisa una actitud posterior particularmente filantrópica, lo que no ha sido acreditado.'" (Citando a la S. TS de 5-5-2009 Rec. casación 9859/2004). Además no puede darse relevancia positiva compensadora, que en este caso debería concurrir de forma manifiestamente intensa y mantenida en el tiempo, a lo que son meros hechos que redundan en otros requisitos para la obtención de la nacionalidad como es el caso de la situación laboral, que inciden, en especial, en la integración. "'Por otro lado, si bien la existencia de un contrato de trabajo sirve indudablemente para acreditar la integración en la sociedad española, no constituye una prueba clara y concluyente de buena conducta cívica, pues es perfectamente posible tener un trabajo asalariado sin responder a la imagen generalmente aceptada de lo que debe ser un buen ciudadano.'" ( S. TS de 30-6-2009 Rec. Casación 3442/2005).

Como se puede comprobar del tenor literal del art. 22 del Código Civil , la buena conducta cívica, como requisito ha acreditar para la obtención de la nacionalidad por residencia, no solo se puede valorar a la luz del comportamiento mantenido por el solicitante hasta el momento de la solicitud sin que se pueda aceptar el argumento según el cual no se podría valorar su devenir conductual, por muy grave que este sea, si es posterior a tal fecha y aun anterior a la resolución del expediente (el silencio es negativo en este caso). De igual forma no solo se valora la conducta vinculada al tiempo que comprenda la residencia legal en España que le sea exigible sino incluso la trayectoria anterior y en otros países. Prueba de ello es que la norma lo único que determina es la carga positiva del solicitante en la acreditación de su buena conducta cívica, carga que lógicamente ha de asumir ya de inicio al presentar su solicitud en concordancia con el art. 221 del RRC cuando determina que: 'El peticionario probará los hechos a que se refieren los cinco primeros números del artículo anterior', pero que no impide otras aportaciones al respecto y que además no le da al peticionario un cheque en blanco para comportarse asocialmente después de su solicitud pensando que ello no vaya a tener su adecuada ponderación en la resolución de su solicitud de nacionalidad y en la revisión que de la misma haya de hacerse por los Tribunales. De ahí que se prevea que la DGRN recabará los informes oficiales que estime precisos y que estos comprenderán el juicio sobre la conducta ( art. 222 del RRC ).

Uno de los criterios para a ponderar la conducta, y especialmente para valorar los actos reprochables, viene dado por el alejamiento o cercanía temporal de los mismos en relación con la fecha de presentación de la solicitud, evitando así que hechos previos muy alejados en el tiempo que no respondan a un comportamiento actualizado impidan obtener la nacionalidad española, pero esta forma de razonar no hace sino confirmar que deben ponderarse también y muy especialmente aquellas conductas del solicitante que, de forma simultánea a tramitación de su solicitud, puedan desvelar su irregular comportamiento en nuestra sociedad.

Esta posible valoración negativa con base condenas por hechos posteriores a la solicitud de nacionalidad ha sido confirmada por el TS en sentencias de 14-1-2011 (Recurso Núm.: 4556/2007 ) y 3-10-2011 (Recurso Núm.: 2992/2009 ).

En cuanto al mutante informe del Juez del Registro Civil baste señalar que el mismo no es vinculante:

"'a) El informe del Juez encargado del Registro Civil, que éste debe emitir de acuerdo con lo que disponen losartículos 221y222 del Reglamento del Registro Civil, además de no ser el único que la Dirección competente puede o debe recabar, no tiene carácter vinculante, al no hallarse previsto expresamente así (según el principio que luce en elartículo 83.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y por corresponder la decisión sobre el otorgamiento de la nacionalidad al Ministro de Justicia (artículo 21.2 del Código Civil). En consecuencia, el hecho de que aquel informe sea favorable no acredita por sí mismo la concurrencia del requisito de la buena conducta y la Sala, al separarse de él fundadamente, no ha vulnerado el precepto del Código Civil que exige su concurrencia.'" S. TS de 2-6-1998 (recurso 495/1994 ).

Por último en cuanto a la nulidad del acto recurrido por infringir los arts. 63-2 y 80 de la LRJ-PAC 30/1992 conviene señalar que el acto recurrido esta debidamente motivado, por si y por remisión al expediente que le sirve de base, sin que se haya producido indefensión alguna ya que en la resolución se deja patente que la causa de la denegación es la constatada falta de buena conducta cívica sobre la base de tres condenas penales que se identifican con constancia de su fecha de los hechos a los que responden, motivación no solo suficiente sino sobradamente conocida por la parte actora como lo demuestra la propia formulación de la demanda. No se puede confundir la falta de motivación con la discrepancia que por parte del recurrente se pueda tener con los motivos esgrimidos o con la consideración que se haga por el actor de que los mismos no están suficientemente acreditados, que es lo que subyace argumentalmente en el caso de autos. Conviene tener presente que es al solicitante de la nacionalidad al que la Ley le impone una carga positiva de prueba en cuanto a su buena conducta cívica y suficiente grado de integración ( art. 22-4 del CC ).

En cuanto a la carga de la prueba, añadiremos la S. TS de fecha 30-6-2009 Rec. 3442/2005:"'TERCERO.- El primer motivo de este recurso de casación no puede prosperar. De entrada, hay que destacar que, de conformidad con elart. 22 CC, no es la Administración quien debe destruir una pretendida presunción de buena conducta cívica de que disfrutarían, en principio, todas las personas, sino que es el solicitante quien ha de acreditar positivamente su buena conducta cívica. Ello se desprende inequívocamente del tenor literal del mencionado precepto legal, que dispone que el interesado 'debe justificar' buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española; y se desprende asimismo, según jurisprudencia constante, de la naturaleza misma de la adquisición de la nacionalidad española por residencia, que constituye un medio de acceder a un estatuto jurídico-político que trae consigo la condición de partícipe en la soberanía popular. De aquí que la ley, lejos de conformarse con una simple presunción de bondad, imponga a quienes aspiran a la evidentes ventajas inherentes a dicho estatuto que demuestren ser merecedores del mismo. '"

Por todo ello, ha de considerarse no desvirtuado el único motivo de denegación invocado por la Administración en la resolución impugnada, procediendo desestimar el recurso y, confirmar dicha resolución por ser conforme al ordenamiento jurídico.

4.-De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción anterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, dado lo dispuesto en su Disposición Transitoria Única (' Los procesos que estuvieren en trámite en cualquiera de sus instancias a la entrada en vigor de la presente Ley, continuarán sustanciándose hasta que recaiga sentencia en dicha instancia conforme a la legislación procesal anterior'), no se aprecian circunstancias de mala fe o temeridad que determinen expresa imposición de las costas causadas en este proceso.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMAR

el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal deD. Gervasiocontra la resolución del Ministerio de Justicia, a que las presentes actuaciones se contraen, yconfirmarla resolución impugnada por suconformidada Derecho.

Sin imposición de costas.

La presente sentencia es susceptible de RECURSO DE CASACIÓN ante el Tribunal Supremo y que se preparará ante esta Sala en el plazo de DIEZ DIAS contados desde el siguiente a su notificación.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el depósito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. EDUARDO MENENDEZ REXACH D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª.ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON

PUBLICACION

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; certifico.