Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0001072/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:06769/2018
Demandante:UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUÑA (UPC)
Procurador:D. JOSÉ LUIS PINTO-MARABOTTO RUIZ
Letrado:D. ENRIQUE ALCÁNTARA-GARCÍA IRAZOQUI
Demandado:MINISTERIO DE ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a veintitres de septiembre de dos mil veinte.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el presente Recurso tramitado con el número1072/2018, seguido a instancia de Don José Luis Pinto-Marabotto Ruiz, Procurador de los Tribunales y de la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUÑA (UPC), y defendido por el letrado Don Enrique Alcántara-García lrazoqui, contra la Resolución de 17 de julio de 2018 de la Directora de la Agencia Estatal de Investigación, dictada por delegación de la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación, siendo demandada la Administración del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Con fecha 22 de octubre de 2018 el procurador indicado, en nombre y representación de la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUÑA (UPC), presentó escrito interponiendo recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución de 17 de julio de 2018 de la Directora de la Agencia Estatal de Investigación, dictada por delegación de la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación (Resolución de 21 de junio de 2016 de la Presidenta - BOE de 24 de junio-), por la que se acuerda el reintegro parcial de la subvención concedida para la realización del proyecto CTQ2007-68101-C02-D2,'Microscopias de fuerza atómica y de efecto túnel electroquímico en películas auto-organizadas, tipo LB y membranas biomiméticas', ascendiendo la suma a reintegrar a 26.385,28 euros (18.310,29 euros en concepto de defecto de justificación, intereses legales de 8.242,10 , de lo que se restan 167,11 euros devueltos).
SEGUNDO.-Admitido a trámite el escrito se tuvo por interpuesto el recurso, y se acordó su sustanciación de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contenciosa-administrativa, reclamando el expediente de la Administración, del que se dio traslado a la recurrente; Tras la ampliación del expediente, que fue instada en dos ocasiones, evacuó el traslado mediante escrito de demanda en el que tras exponer los hechos y fundamentos que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dictara sentencia por la que se declare la anulabilidad del acto recurrido por los motivos señalados en la demanda, condenando a la Administración demandada a la devolución a la UPC de 26.352,97 euros, más los intereses legales de esta cantidad, además de las costas.
TERCERO.-Dado traslado de la demanda, la Abogacía del Estado presentó escrito en el que se opuso a la demanda en mérito a los hechos y fundamentos que estimó de aplicación al caso, y terminó suplicando que se dictara sentencia de conformidad a derecho.
CUARTO.-La cuantía del recurso se fijó en 26.352,97 euros, se dieron por reproducidos los documentos aportados, tras lo que las partes presentaron escritos de conclusiones reiterando los pedimentos de la demanda y contestación.
QUINTO.-Cumplimentados los trámites, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que se fijó para el día 22 de septiembre de 2020.
Fundamentos
PRIMERO.- Planteamiento de la demanda.-
1.1.-La demandante alega que la subvención cuyo reintegro parcial constituye el objeto de este recurso se concedió al amparo de la Orden ECI/4073/2004, de 30 de Noviembre de 2004, por la que se establecieron las bases reguladoras de la concesión de ayudas para la realización de proyectos de investigación en el marco del Plan Nacional de I+D+i 2004-2007 (BOE de 11/12/2004) y la Resolución de 29 de Septiembre de 2006, de la Secretaria de Estado de Universidades e Investigación, por la que se hacía pública la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos de investigación, en el marco de algunos Programas Nacionales del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007 (publicada en el BOE el 11 de octubre de 2006).
De acuerdo con los términos detallados en la resolución de concesión de la ayuda el proyecto se inició el día 1 de octubre de 2007. Inicialmente finalizaba el 30 de septiembre de 2010; no obstante, a petición de la UPC el Ministerio autorizó una primera prórroga hasta el día 30 de marzo de 2011, y una segunda hasta el 30 de septiembre de 2011. En resumen, la fecha de finalización del proyecto fue el día 30 de septiembre de 2011.
Respecto a la justificación de la anualidad 2008 (que es la que afecta al objeto de este recurso contencioso-administrativo), el día 14 de abril de 2009 la UPC presentó la siguiente documentación justificativa (el Ministerio concedió como fecha máxima para la presentación de la justificación de la anualidad 2008 el día 16 de abril de 2009): Cuenta justificativa (Fichero '06_ 10-2 cuenta justificativa de gastos.pdf'), Hoja resumen de gastos ('Fichero 06_ 10-1 hoja resumen de gastos.pdf), Informe científico-técnico de seguimiento (Fichero '07_ 10-3 informe científico-técnico de seguimiento.pdf).
El día 14 de julio de 2014 la UPC recibió notificación de requerimiento de subsanación de los defectos de justificación, y la fecha del documento es de 7 de julio de 2014 (páginas 5 a 12 del primer expediente remitido por la Agencia Estatal de Investigación en noviembre de 2018). La UPC aportó alegaciones y documentación a este acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro. Entre las alegaciones aportadas también argumentó que había prescrito el reintegro de los gastos de las anualidades 2007, 2008 y 2009, puesto que habían pasado más de cuatro años desde la fecha de justificación de dichas anualidades.
El día 5 de abril de 2018 la Directora General de la Agencia Estatal de Investigación (por delegación de la Presidenta) dictó un Acuerdo de inicio de Procedimiento de Reintegro de la ayuda, notificado a la UPC el 20 de abril de 2018 (páginas 28 a 34 del primer expediente remitido por la Agencia Estatal de Investigación), manteniéndose la retirada del gasto propuesta, porque se consideró que la UPC no había aportado como se le requirió, en aplicación del art. 31.3 de la Ley General de Subvenciones, la solicitud de un mínimo de tres ofertas de diferentes proveedores y memoria justificativa. No obstante, la resolución de reintegro no hace referencia a la certificación y documentación aportada por el investigador principal, que acreditaba la exclusividad de la compra debido a que se trataba de un equipo accesorio que debía acoplarse a uno principal de la misma marca.
Entiende que se ha producido la prescripción del derecho a liquidar la ayuda toda vez que desde la fecha de la presentación de la justificación de la anualidad 2008 (abril de 2009) hasta la fecha de una primera actuación de la Administración tendente a reconocer o liquidar el reintegro (requerimiento de subsanación notificado a la UPC el 14 de julio de 2014) se sobrepasó el plazo de 4 años ( artículo 39 LGS),y por lo tanto en esa fecha ya había prescrito el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de los gastos de la anualidad 2008.
Por lo que respecta a la cuestión de fondo, alega que la factura no validada no tomó en consideración las normas legales que permitían una sola oferta en caso de exclusividad, como era el caso, en aplicación del artículo 31 de la LGS.
1.2.-La Abogacía del Estado, sostiene por el contrario, que el plazo de prescripción ha de computarse desde la finalización del proyecto subvencionado de forma plurianual, de acuerdo con lo establecido en el artículo 39.2 de la LGS y las disposiciones de la Convocatoria. En tal caso, la Administración tiene el deber de comprobar con carácter definitivo el cumplimiento de los requisitos de la subvención con posterioridad a la terminación del plazo final de ejecución, con lo que el periodo para reintegrar, basado precisamente en esa labor de comprobación, no puede iniciarse hasta la última justificación.
En consecuencia, y habida cuenta del carácter plurianual de la ayuda que nos ocupa, el plazo de prescripción no puede iniciarse con anterioridad al 1 de marzo de 2011, y habiéndose interrumpido el plazo de prescripción por la notificación del requerimiento de subsanación el 14 de julio de 2014, ha de concluirse que el reintegro no está prescrito.
Por lo que respecta al gasto de material no validado, la recurrente adquirió un suministro de un bien de equipo por un importe superior a 12.000 euros, con lo que debía haber solicitado tres ofertas o haber justificado adecuadamente que no existían en el mercado un número suficiente de entidades que lo suministrasen ( artículo 31.3 LGS). Sin embargo, no ha cumplido con ninguna de las dos obligaciones a las que se condicionaba la elegibilidad del gasto. La aportación de un informe explicativo del propio investigador principal destinatario de la ayuda no puede salvar el requisito de la exigencia de las tres ofertas, pues supondría dejar vacía de contenido dicha exigencia, que quedaría a la libertad de cada uno de los beneficiarios.
SEGUNDO.- Normas aplicables al caso: prescripción. Ayudas plurianuales.-
2.1.-El artículo 39 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones (LGS) establece que:
'1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.
2. Este plazo se computará en cada caso:
a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora
b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30
c) En el supuesto de que se hubiesen establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora
2.2.-La ayuda sobre la que versa la controversia se concedió de acuerdo con la Orden ECI/4073/2004, de 30 de Noviembre de 2004, (BOE de 11/12/2004) por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para la realización de proyectos de investigación en el marco del Plan Nacional de I+D+I 2004-2007 y la Resolución de 29 de Septiembre de 2006, de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación por la que se hacía pública la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos de investigación, en el marco de algunos Programas Nacionales del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007 (BOE 11 de octubre), estableciéndose una ayuda de 61.710 euros, con cargo a la aplicación económica: 18.08.463b.750, con un plazo de ejecución del 01/10/2007 al 03/09/2010 (Microscopias de fuerza atómica y de efecto túnel electroquímico en películas auto-organizadas, tipo lb y membranas biomiméticas expediente económico: PIA12007-50).
2.3.-La resolución de concesión estableció las siguientes condiciones a cumplir con cargo al beneficiario de la ayuda:
Pago: El pago de la primera anualidad se tramitará con motivo de la presente Resolución de concesión. El pago de las anualidades siguientes estará condicionado a la presentación de los correspondientes informes de seguimiento (científico-técnicos y económicos) y a la valoración positiva de los mismos. El pago de las anualidades posteriores estará condicionado a las disponibilidades presupuestarias.
Justificación: La justificación del empleo de las ayudas concedidas (esto es, que el gasto ha sido efectivamente realizado, desembolsado y aplicado al fin para el que se concedió la ayuda) se realizará de acuerdo con lo establecido artículo 30 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en el apartado decimoquinto de la Resolución de convocatoria.
Emisión de informes: Hay dos tipos de informes de seguimiento: los científico-técnicos, que dan cuenta del estado de avance del proyecto en relación con sus objetivos y los económicos, que recogen las inversiones y gastos efectivamente realizados y pagados relativos al proyecto. Estos dos documentos se remitirán conjuntamente antes del 31 de marzo de cada añoy contendrán la información relativa al periodo comprendido entre el uno de enero y el treinta y uno de diciembre del año anterior. El informe final se presentará en el plazo de tres meses desde la finalización del periodo de ejecución aprobado para la acción incentivada.
Documentación justificativa: Los documentos acreditativos de que la actuación subvencionada ha sido efectivamente ejecutada, así como los informes reseñados en el apartado Decimoquinto de la Resolución de convocatoria, deberán ser cumplimentados siguiendo las instrucciones de justificación que se encontrarán disponibles en la página web del Ministerio de Educación y Ciencia (www.mec.es), a través de los medios en ella indicados.
2.4.-Dichas disposiciones son fiel trasunto de las establecidas en la resolución de convocatoria. La Resolución de 29 de septiembre de 2006, de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, por la que se hace pública la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos de investigación, en el marco de algunos Programas Nacionales del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecno-lógica 2004-2007 (BOE de 11 de octubre) dispone en el punto decimoquinto la forma en la que debe realizarse el pago y la justificación de las diferentes anualidades:
Decimoquinto. Pago, Justificación. Seguimiento científico-técnico.-Se aplicará lo dispuesto en la orden de bases reguladoras en sus apartados decimoquinto, decimoctavo y decimonoveno.
1. Tanto el importe de la subvención no financiada con FEDER como, en su caso, la parte correspondiente al anticipo reembolsable se librará por anualidades. ....
3. El importe de la subvención financiada con FEDER se librará según se vaya justificandola realización de la actividad objeto de la subvención en los términos exigidos por la normativa comunitaria. En aquellos casos en los que el beneficiario hubiera recibido un anticipo reembolsable en los términos expuestos en el apartado decimosegundo, los fondos librados serán destinados a la cancelación parcial o total del anticipo referido, conforme al procedimiento recogido en dicho apartado. ...
5. Para la realización del seguimiento científico-técnico y económico los beneficiarios deberán rendir informes de seguimiento anuales, en los términos y plazos que se establezcan en las «Instrucciones de ejecución y justificación» que figurarán como anexo a la resolución de concesión. Así mismo, los beneficiarios presentarán un informe final dentro del plazo de tres meses desde la fecha de finalización proyecto. El contenido del informe se regulará en las antedichas «Instrucciones de ejecución y justificación». ....
7. Los informes de seguimiento anuales y el informe final incluirán la descripción de los logros y el cumplimiento de los objetivos hasta la fecha,así como la justificación económicacorrespondiente. Junto con el informe final se remitirá asimismo, si procede, fotocopia compulsada del documento acreditativo del reintegro al Tesoro Público de los fondos no utiliza-dos. ....
2.5.-De la resolución de concesión y de las normas de la convocatoria se desprende que la subvención se estructuró en tres anualidades (2007, 2008 y 2009), cada una de las cuales comprendía una suma y unos objetivos a realizar. En concreto, para la anualidad 2008, que es la que constituye el objeto de controversia, se acordó conceder 23.449 euros. Conforme a las disposiciones indicadas la justificación de esta anualidad debía realizarse anualmente, con el fin de cumplir los compromisos asumidos, y poder recibir la siguiente anualidad.
Como quiera que los anexos de la resolución de concesión no establecieron un plazo específico para la justificación, habrá que entender que se aplican las normas generales de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo artículo 30 determina que: '2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.
A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad'.
2.6.-En el expediente consta que la justificación de la anualidad 2008 fue presentada el día 14 de abril de 2009 (doc.2 complemento de expediente II). Entre esta fecha y el requerimiento de subsanación de fecha 14 de julio de 2014 no se realizó actuación alguna (folio 1 y ss Complemento I), por lo que al haber transcurrido un plazo superior a 4 años, el derecho al reintegro de la ayuda había prescrito.
Frente a los argumentos que presenta la Administración acerca del dies a quopara el cómputo del plazo de 4 años, debe resolverse la cuestión controvertida recordando que en el caso de ayudas plurianuales, que se entregan de forma fraccionada y se sujetan a justificaciones anuales, de las que depende la percepción de la anualidad siguiente, cada uno de estos tramos de la ayuda tiene una autonomía propia, de acuerdo con la regulación específica de estas. Tal y como hemos expresado, las subvenciones se concedieron por anualidades, exigiéndose un seguimiento y una justificación científica y económica a la que se subordinó la percepción de la siguiente anualidad. Por lo tanto, cada una de esas percepciones requiere una justificación en plazo, que a su vez determina conforme al artículo 39.2, a) que se inicie el plazo de prescripción para la liquidación de la subvención, tras el cual no cabe llevarla a cabo, por prescripción de la acción.
En otros supuestos semejantes hemos hecho estas mismas consideraciones, recordando a su vez los precedentes de la Sala y la Jurisprudencia que en esta materia ha establecido el Tribunal Supremo. Cabe citar el recurso de casación para unificación de Doctrina 162/2016, en el que el Tribunal Supremo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 1994/2016 de 27 Julio 2016, Rec. 162/2016, ECLI: ES:TS :2016:3918, FD 4º) razona:
'Esta Sala ha señalado los siguientes criterios sobre el inicio del plazo de prescripción, en relación con las distintas obligaciones a que se condiciona la concesión de una subvención, en la sentencia de 30 de julio de 2013 (recurso 213/2012 ), que cita la propia sentencia impugnada:
No es posible admitir la posición de la Administración en relación con un plazo único de prescripción para todas las obligaciones que comenzaría a correr a partir del fin del plazo para la última de ellas y que cualquier actuación, de forma general y absoluta, interrumpe tal plazo de prescripción. Finalizado el plazo de cumplimiento de una concreta obligación, el plazo de comprobación sobre la misma empieza a correr en beneficio de la empresa receptora de la subvención; el criterio contrario carece de justificación, pues cada condición es autónoma y ha sido establecido con distintos requisitos, y es congruente con ello que el plazo de comprobación se corresponda con cada una de las obligaciones estipuladas en la subvención. En consecuencia, habrá que estar al sentido de las actuaciones de comprobación para ver si efectivamente han supuesto una interrupción general de los plazos o si están referidos a una concreta causa de incumplimiento'.
No cabe aceptar con carácter general la tesis que sostiene la Abogacía del Estado, cuando afirma que el plazo de prescripción ha de computarse desde la fecha de finalización del proyecto, que en este supuesto se produjo en 2011; cuando se trata de convocatorias específicas ha de estarse a cada una y al periodo de ejecución y comprobación de datos ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 184/2018 de 8 febrero 2018, Rec. 3311/2015; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 1994/2016 de 27 julio 2016, Rec. 162/2016 y Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 30 julio 2013, Rec. 213/2012), que es cuando cobra todo su vigor la obligación del beneficiario y comienza a desplegar sus efectos el artículo 39.1 a) de la LGS.
Tampoco puede olvidarse que la obligación de realizar unas inversiones determinadas se ha concebido de forma anual en la resolución de concesión de la subvención, de modo que no puede computarse como fecha inicial del plazo de prescripción la prevista en el apartado c) del artículo 39.2 de la Ley General de Subvenciones para los supuestos en que se hubieran establecido condiciones que deban ser cumplidas o mantenidas por el beneficiario durante un período determinado de tiempo, sino que el inicio del plazo de prescripción debe situarse en el momento en que venció el plazo para presentar la justificación de las inversiones comprometidas en esa anualidad, de acuerdo con la regla del apartado a) del artículo 39.1 de la LGS.
En este mismo sentido se ha pronunciado la Sala en sentencias de 30 de diciembre y 29 de mayo de 2019 ( Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 30 diciembre 2019, Rec. 468/2018, y Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 29 mayo 2019, Rec. 462/2018).
Por lo tanto, se ha de estimar el recurso conforme a la tesis del demandante, sin que sea preciso examinar el resto de los motivos esgrimidos en apoyo de la pretensión de nulidad articulada.
TERCERO.- Costas.-
Las costas causadas se imponen a la demandada cuyas pretensiones son íntegramente desestimadas, conforme a la norma general del vencimiento que establece el artículo 139.1 de la LJCA.
Fallo
ESTIMARel recurso contencioso-administrativo promovido por UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUÑA (UPC), frente a la Resolución de 17 de julio de 2018 de la Directora de la Agencia Estatal de Investigación, dictada por delegación de la Presidenta de la Agencia Estatal de Investigación (Resolución de 21 de junio de 2016 de la Presidenta - BOE de 24 de junio-), por la que se acuerda el reintegro parcial de la subvención concedida para la realización del proyecto cuya referencia es CTQ2007-68101-C02-D2,'Microscopias de fuerza atómica y de efecto túnel electroquímico en películas auto-organizadas, tipo LB y membranas biomiméticas', ascendiendo la suma a 26.385,28 euros, por no ser conforme a derecho.
En su lugar se anula dicha resoluciónacordando la devoluciónde las sumas que hubieran sido reintegradas por la UPC con sus intereses legalesdesde la fecha de reintegro hasta su completo pago.
Las costas causadas se imponen a la demandada.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que la misma no es firme y que frente a ella cabe recurso de casación que habrá de interponerse ante esta Sala, previa consignación del preceptivo depósito para recurrir, en el plazo de en el plazo de 30 días, contados desde el siguiente al de la notificación de aquélla, mediante escrito que deberá justificar la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 89.1 de la LJCA.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
