Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 158/2010 de 14 de Febrero de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a catorce de febrero de dos mil doce.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido Dª Palmira , representada por la ProcuradoraDª. BEATRIZ DE MERA GONZÁLEZ, contra laADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE EDUCACIÓN),representada y asistida por elABOGADO DEL ESTADO, sobreRECONOCIMIENTO DE TÍTULO (PSICOLOGÍA CLÍNICA).

Ha sido ponente del presente recurso, el Ilmo. Sr. Magistrado de esta Sala y Sección D. JOSE LUIS TERRERO CHACON.

Antecedentes

PRIMERO.-Para un más correcto examen del recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, debemos tener en cuenta los siguientes presupuestos fácticos:

1) Con fecha de registro 29 de abril de 2003, la recurrente solicitó ante el Ministerio de Educación y Ciencia el reconocimiento del título de Psicóloga Especialista en Psicología Clínica, al amparo de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre , por el que se crea y regula el título oficial de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, y de la Orden del Ministerio de la Presidencia 1107/2002, de 10 de mayo, que desarrolla el indicado Real Decreto.

2) Tramitado el correspondiente expediente administrativo, con fecha 11 de enero de 2010 el Director General de Política Universitaria, por delegación del Ministro de Educación, dictó resolución denegando la titulación solicitada por la recurrente.

Según la indicada resolución, apoyada en sendos informes elaborados por la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica, la recurrente no había acreditado actividad profesional como psicólogo dentro del ámbito profesional de la especialidad en Psicología Clínica, derivada del ejercicio colegiado de la misma, durante un período de tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa de la especialidad...dado que, si bien aportaba el certificado del Colegio Oficial de Psicólogos, requisito esencial para que el expediente fuera examinado por la Comisión Nacional, en aplicación de los criterios fijados por la propia Comisión para analizar e informar las solicitudes de acceso al título, incluídos en la parte final del anexo de la resolución, no resultaban computables los períodos de ejercicio profesional desarrollados en:

'13. Centros, servicios y/o unidades de acogida a drogodependientes, a personas en riesgo de exclusión social, colectivos con necesidades específicas (maltrato, inmigración, etc), y otros centros y/o servicios de intervención social y/o comunitaria (viviendas protegidas o tuteladas, centros de reinserción, de educación especial, y similares).'

De lo anterior resultaba que la recurrente no acreditaba 'ejercicio profesional dentro del ámbito de la mencionada especialidad'.

3) Contra la anterior resolución se interpone el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.-Interpuesto el citado recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y repartido a esta Sección, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara su demanda.

En el escrito de demanda se alegan, básicamente, los siguientes argumentos frente a la resolución administrativa recurrida:

1) Valor probatorio de la certificación emitida por el colegio profesional.

La actividad profesional de la recurrente en el ámbito de la psicología clínica se acredita por la certificación del colegio profesional, quedando fuera de la actividad discrecional de la Administración la valoración del tiempo de ejercicio profesional certificado y su correspondencia con las actividades propias de la especialidad en psicología clínica; la Administración no cuenta con habilitación legal que le permita una valoración discrecional en este ámbito; y la norma legal confiere a la certificación emitida la condición jurídica de acto administrativo, al venir expedida por un ente integrante de la Administración Corporativa, como son los colegios profesionales.

Consecuentemente, en los supuestos de acceso a la especialidad vía disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998, la Comisión de la Especialidad sólo debe verificar lo ya acreditado por el propio colegio profesional, quedando fuera de la órbita de aplicación de la norma la denegación de la solicitud de la especialidad; o bien, la denegación de la especialidad debe ser restrictiva, y por consiguiente, escrupulosamente motivada.

2) Falta de motivación de la resolución impugnada causante de indefensión.

Los dos informes de la Comisión de la Especialidad deniegan, con idéntico contenido, la especialidad solicitada por la recurrente, por no considerar probado lo ya cuantificado por el colegio profesional, pero no realizan ningún esfuerzo comparativo de la documentación aportada por la recurrente con el programa de la especialidad, ni con la baremación aplicada al respecto.

3) En el supuesto enjuiciado se ha producido un error manifiesto por parte de la Comisión en la valoración del expediente de la recurrente.

Por lo anteriormente expresado, la demanda concluye con la súplica de que se dicte sentencia en la que, estimando el recurso, se anule, declare contraria a Derecho, revoque y deje sin efecto la resolución recurrida, y se declare procedente la expedición directa del título solicitado; y con carácter subsidiario, se declare nula la resolución recurrida por falta de motivación del informe propuesta de la Comisión Nacional de Psicología Clínica, reconociéndose el derecho de la recurrente a ser evaluada de nuevo por la indicada Comisión a fin de poder obtener una resolución motivada. Todo ello con cuanto en Derecho sea procedente y con imposición de costas a la parte que se oponga.

TERCERO.-Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado con entrega del expediente administrativo para que la contestara; y formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimara el recurso confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con expresa condena en costas a la demandante.

El representante del Estado sostiene en su contestación a la demanda, esencialmente, lo siguiente:

1) La recurrente argumenta en su demanda extensamente los motivos por los que procede otorgarle el título, lo que demuestra que la motivación de la resolución recurrida ha sido suficiente, en la medida en que ha permitido a la recurrente ejercer su derecho de defensa.

2) La Administración no pone en tela de juicio la certificación del Colegio Profesional, pues reconoce la experiencia de la recurrente desde el punto de vista cuantitativo, lo que no significa que dicha experiencia sea adecuada desde el punto de vista cualitativo, siendo dicha experiencia insuficiente en relación con el programa oficial. El hecho de ser licenciado y haber acreditado el tiempo exigido de ejercicio profesional con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998 no garantiza la obtención directa del título de especialista, siendo necesario que dicha experiencia profesional sea suficientemente análoga a la que se corresponde con los contenidos del programa oficial, sin que en el presente caso se haya probado la citada analogía de contenidos, ni la experiencia profesional en cuestión.

3) La Comisión Nacional de Psicología Clínica goza de discrecionalidad técnica, frente a la que no pueden prevalecer las alegaciones subjetivas de la recurrente. La actora no acredita la arbitrariedad del informe de la Comisión Nacional. Es más, no acredita que su formación y experiencia sea equivalente a la exigida con carácter oficial.

CUARTO.-Contestada la demanda, abierto el procedimiento a prueba y practicadas las acordadas con el resultado que obra en autos, las partes presentaron sus escritos de conclusiones, donde reiteraron sus respectivas pretensiones, y las actuaciones quedaron conclusas para sentencia, señalándose para votación y fallo del recurso el día 7 de febrero de 2012, fecha en la que, efectivamente, el recurso se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso administrativo contra la resolución del Director General de Política Universitaria, dictada por delegación del Ministro de Educación, de fecha 11 de enero de 2010, que desestima la solicitud de la recurrente para el reconocimiento del titulo de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, al amparo de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 .

SEGUNDO.-Expresadas las posiciones de las partes en los antecedentes de hecho de la sentencia, procederemos seguidamente al enjuiciamiento y resolución del recurso.

Pero previo al examen de la cuestión de fondo objeto del presente recurso, debemos pronunciarnos sobre la alegación de la recurrente atinente a que la falta de motivación de la resolución recurrida.

Sobre este particular sostiene la recurrente, en síntesis, que la resolución impugnada no se encuentra motivada, causándole indefensión, por cuanto se basa en sendos informes de la Comisión de la Especialidad que deniegan, con idéntico contenido, la especialidad solicitada, no considerando probado lo ya cuantificado por el colegio profesional, y no realizando ningún esfuerzo comparativo de la documentación aportada con el programa de la especialidad, ni con la baremación aplicada al respecto.

Pues bien, para dar respuesta a la referida alegación debemos recordar, que la exigencia de motivación de los actos administrativos viene impuesta con carácter general por el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , y responde a una triple necesidad, por cuanto, en primer lugar, expresa la racionalidad de la actuación administrativa al realizar la interpretación de la voluntad de la norma; en segundo lugar, permite que los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica; y, por último, abre las puertas a la fiscalización por los Tribunales de lo contencioso de los actos o disposiciones impugnados, con el alcance previsto en el artículo 106.1 de la Constitución Española (CE ), satisfaciendo así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el artículo 24.1. CE .

Desde esta triple perspectiva, la motivación de un acto o disposición ha de ponerse en relación con la concreta pretensión deducida en el proceso y con los motivos de impugnación aducidos por la parte, pues únicamente se puede anular el acto por falta de motivación, cuando la ausencia de conocimiento de las razones por las que la Administración ha actuado en la forma que lo ha hecho impiden al recurrente articular los medios de defensa y plantear su pretensión en consecuencia, de modo que sólo cuando el desconocimiento de aquéllas razones han provocado materialmente indefensión, vetada por el artículo 24.2. CE , procede anular el acto impugnado por falta de motivación.

En los mismos términos expresados, la STS de 30 de enero de 2001 pone de manifiesto lo siguiente:

'...elartículo 54.1 de la Ley 30/1992exige que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo una «elemental cortesía», como expresaba ya unaSentencia del Tribunal Constitucional de 17 julio 1981, ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que «justifican» el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque sólo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por elartículo 24.1 de la Constitución. La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en lassentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998y14 de diciembre de 1999'.

En el supuesto enjuiciado, la resolución recurrida desestima la titulación solicitada por la recurrente tomando como referencia sendos informes-propuesta negativos elaborado por la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica, según los cuales la recurrente no acredita actividad profesional como psicólogo dentro del ámbito profesional de la especialidad en Psicología Clínica, derivada del ejercicio colegiado de la misma, durante un período de tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa de la especialid, ya que, si bien aporta el certificado del Colegio Oficial de Psicólogos, requisito esencial para que el expediente sea examinado por la Comisión Nacional, no resultan computables, según los criterios fijados por la propia Comisión, los períodos de ejercicio profesional desarrollados por la recurrente en 'centros, servicios y/o unidades de acogida a drogodependientes, a personas en riesgo de exclusión social, colectivos con necesidades específicas (maltrato, inmigración, etc), y otros centros y/o servicios de intervención social y/o comunitaria (viviendas protegidas o tuteladas, centros de reinserción, de educación especial, y similares)'.

Por lo anteriormente expresado, los informes-propuesta de la Comisión Nacional y la resolución recurrida concluyen que la recurrente no acredtia ejercicio profesional dentro del ámbito de la especialidad.

La expresada motivación, aunque sucinta, explicita las razones por las que la Administración ha denegado la especialidad a la recurrente -la falta de reconocimiento del ejercicio profesional desarrollado en los centros exluidos por acuerdo de la propia Comisión y la insuficiencia de la certificación del Colegio Profesional de Psicólogos para acreditar dicho ejercicio-, por lo que, al margen de que puedan compartirse o no jurídicamente las referidas razones, la motivación de la resolución recurrida ha permitido a la recurrente conocer los argumentos esgrimidos por la Administración para desestimara su solicitud, y atacando dichos argumentos, fundamentar el presente recurso contencioso-administrativo, permitiendo igualmente a esta Sala revisar la legalidad de la actuación administrativa.

No podemos considerar, por tanto, que en el supuesto enjuiciado la resolución recurrida haya incurrido en falta de motivación generadora de indefensión para la recurrente.

TERCERO.-Sentado lo anterior y entrando ya en el fondo de la cuestión debatida en las presentes actuaciones, debemos recordar que el Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre, siguiendo el camino previamente establecido por los Reales Decretos 127/1984, de 11 de enero, y 2708/1982, de 15 de octubre, crea el título oficial de Psicólogo Especialista en la especialidad de Psicología Clínica, necesario para utilizar de modo expreso esta denominación y para ocupar puestos de trabajo en establecimientos o instituciones públicas o privadas que así lo exijan, y ello, como señala su exposición de motivos, con la finalidad de 'consagrar un sistema de formación de especialistas sanitarios que asegure el alto nivel profesional de quienes desarrollan su actividad en el ámbito de la atención sanitaria y, con ello, un elevado índice de calidad de los centros, servicios y profesionales a los que corresponde hacer efectivo el derecho a la protección de la salud que proclama el artículo 43 de la Constitución '.

Pero la propia norma, con el fin de no perjudicar los derechos de aquellos titulados que antes de su entrada en vigor ya habían venido ejerciendo tal especialidad, arbitra un mecanismo transitorio y excepcional para acceder a la obtención del título.

Los requisitos básicos para tener acceso al título por esta vía transitoria y excepcional se contemplan en las disposiciones transitorias segunda, tercera y cuarta del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre , y fueron desarrollados por la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo, con las modificaciones introducidas por el Real Decreto 654/2005, de 6 de junio.

En concreto, la disposición transitoria tercera exige para la obtención del título de Especialista en Psicología Clínica ser Licenciado en Psicología y haber ejercido con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto las actividades profesionales propias de la Especialidad de Psicología Clínica, durante un tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa formativo de la especialidad.

Las disposiciones transitorias del Real Decreto 2490/1998 disponen que las solicitudes que cumplan los requisitos mínimos serán examinadas por la Comisión Nacional de Psicología Clínica, órgano consultivo formado por 11 vocales, todos ellos especialistas en la materia, encargados de emitir una de estas tres propuestas, por lo que se refiere a la disposición transitoria tercera: a) la expedición directa del título, cuando la Comisión, a la vista del historial profesional del interesado, debidamente documentado, estime que su formación es análoga a la exigida por el programa de la especialidad; b) la superación de las pruebas que se determinen por los Ministerios de Educación y Cultura y Consumo, que versarán sobre los contenidos teórico- prácticos del correspondiente programa formativo, cuando la Comisión considere, a la vista del historial profesional del interesado debidamente documentado, que su formación no se adecua a la exigida por el programa de la especialidad; y c) la desestimación de la solicitud, cuando a juicio de la Comisión Nacional, la formación y el ejercicio profesional acreditados, aún siendo superior al plazo que se determina en el apartado segundo de la propia disposición, no revistan la entidad suficiente para acceder al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica (disposición adicional tercera).

Como se desprende de la anterior regulación, el cumplimiento de los requisitos previstos en la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 , y entre ellos, la aportación del certificado del Colegio Profesional para justificar el ejercicio profesional, constituye el mínimo necesario para poder acceder a la titulación por esta vía destinada a obtener la especialidad, pero no conlleva la expedición directa del título. Su obtención se condiciona a la valoración por la Comisión Nacional de la Especialidad del cumplimiento de los presupuestos exigidos, pudiendo la Comisión proponer la denegación, como hemos expresado anteriormente, si el peticionario no cumple con las exigencias establecidas en la tan citada disposición transitoria.

Esta preceptiva intervención de la Comisión Nacional de la Especialidad fue considerada conforme a derecho por sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección de Cuarta, de 7 de octubre de 2002, recurso número 43/1999 , afirmando el Alto Tribunal que el propio Real Decreto 2490/1998 configuraba la Comisión Nacional 'como órgano consultivo del Ministerio de Educación y Cultura y Sanidad y Consumo, con una composición y unas funciones que le hacen especialmente idóneo para su participación en el procedimiento'; y que 'los problemas científicos en orden a la diferenciación de los distintos aspectos de la psicología no dotan de incertidumbre jurídica a la norma, sino al contrario, justifican la necesidad de un asesoramiento cualificado a la hora de valorar el período de actuación profesional que se alegue para la obtención del título de Especialista por la vía transitoria que se arbitra'.

De ahí que la intervención de esta Comisión Nacional se constituye como una pieza esencial del proceso.

CUARTO.-Partiendo del planteamiento general anteriormente expresado, procede ahora el examen de las alegaciones de la recurrente.

La recurrente considera, básicamente, que su actividad profesional en el ámbito de la psicología clínica resulta acreditada por la certificación del colegio profesional, quedando fuera de la actividad discrecional de la Administración la valoración del tiempo de ejercicio profesional certificado y su correspondencia con las actividades propias de la especialidad en psicología clínica, en cuanto la norma legal confiere a la certificación emitida por el colegio profesional la condición jurídica de acto administrativo, al venir expedida por un ente integrante de la Administración Corporativa; y que en el supuesto enjuiciado se ha producido un error manifiesto por parte de la Comisión en la valoración de su expediente.

Para enjuiciar las referidas alegaciones, debemos comenzar advirtiendo, que constan en el expediente administrativo sendos informes de la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica, fechados los días 6 de marzo y 6 de noviembre de 2009, respectivamente, contrarios a la concesión de la especialidad a la recurrente, esencialmente, porque no acredita actividad profesional como psicólogo en el ámbito de la especialidad, no considerándose suficiente, a tales efectos, el certificado del Colegio Oficial de Psicólogos.

En esta misma linea, entre los criterios fijados por la Comisión Nacional para valorar las solicitudes de la especialidad figura expresamente el recogido en la resolución recurrida, según el cual, no puede considerarse ejercicio profesional dentro del ámbito de la Psicología Clínica el prestado en 'centros, servicios y/o unidades de acogida a drogodependientes, a personas en riesgo de exclusión social, colectivos con necesidades específicas (maltrato, inmigración, etc), y otros centros y/o servicios de intervención social y/o comunitaria (viviendas protegidas o tuteladas, centros de reinserción, de educación especial, y similares)'; y ello porque, según el parecer de la Comisión, en dichos centros se llevan a cabo 'tareas profesionales propias de un perfil psicológico de intervención social y/o omunitaria, siendo sus funciones de apoyo, asesoría, educativas, de tutoría y/o de inserción y reinserción social, no incluyendo por tanto programas específicos individualizados de diagnóstico, tratamiento y rehabilitación'. (criterio 13, folio 16 del expediente administrativo).

Pues bien, el parecer de la recurrente, quien no cuestiona expresamente el referido criterio, no puede prevalecer frente al criterio técnico de la Comisión Nacional de la Especialidad, órgano de la Administración que está amparado por la discrecionalidad técnica y cuyas opiniones sólo pueden ser cuestionadas en caso de error manifiesto o arbitrario, debidamente acreditado, circunstancia que no concurre en el supuesto enjuiciado, donde la recurrente se ha limitado a criticar de manera genérica el criterio de la Comisión, no contraviniendo las singulares razones expresadas por el órgano técnico para fundamentar su parecer contrario a la concesión de la especialidad, ni solicitando prueba alguna en sede administrativa o judicial dirigida a desacreditar los referidos informes y a justificar su ejercicio profesional.

Finalmente, la aportación por la solicitante del certificado del Colegio Oficial de Psicólogos no acredita necesariamente que haya ejercido las actividades profesionales propias de la especialidad en Psicología Clínica, como se exige en la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 , pudiendo denegarse el reconocimiento de la especialidad si del resto de la documentación presentada no se acredita suficientemente el referido requisito, como sucede en el supuesto enjuiciado y se expresa en los criterios aplicados por la Comisión a todos los solicitantes de la titulación (criterio 15, folio 17 del expediente administrativo).

QUINTO.-Procede en consecuencia la desestimación del presente recurso, no haciendo expreso pronunciamiento en cuanto a las costas del procedimiento, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , al no apreciar temeridad o mala fe de las partes.

Fallo

PRIMERO.-Desestimar el recurso contencioso-administrativonº 158/2010,interpuesto por Dª Palmira , representada por la ProcuradoraDª. BEATRIZ DE MERA GONZÁLEZ, contra la resolución del Director General de Política Universitaria, dictada por delegación del Ministro de Educación, de fecha 11 de enero de 2010, que no accede a la solicitud para el reconocimiento a la recurrente del Titulo de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, al amparo de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998 , resolución que confirmamos por considerarla ajustada a Derecho.

SEGUNDO.-No hacer expresa condena en cuanto a las costas del procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D. FERNANDO DE MATEO MENENDEZ

Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.