Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0000205/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:01757/2017
Demandante:PLANET MEDIA STUDIOS, S.L.,
Procurador:D. RAFAEL ROS FERNÁNDEZ,
Letrado:DѪ. SARA LUCÍA RUIZ GONZÁLEZ
Demandado:MINISTERIO DE ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a veintisiete de septiembre de dos mil dieciocho.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el presente Recurso tramitado con el número205/2017, seguido a instancia de PLANET MEDIA STUDIOS, S.L,mercantil que actúa representada por el procurador Don Rafael Ros Fernández, bajo la dirección técnica de la Letrado Doña Sara Lucía Ruiz González, contra la Resolución del Ministerio de Economía Industria y Competitividad, Agencia Estatal de Investigación, de fecha 20 de enero de 2017, siendo demandada la Administración del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Con fecha 27 de marzo de 2017 fue presentado escrito por el procurador indicado, en nombre y representación de PLANET MEDIA STUDIOS, S.L, interponiendo recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución de la Agencia Estatal de Investigación, de 20 de enero de 2017 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución de 22 de enero de 2016 de la Directora General de Innovación y Competitividad, por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación (procedimiento de reintegro de ayuda referencia IPT 2011 1049 430000, anualidad 2013) en la que se acordaba el reintegro total de la ayuda concedida, por importe de 126.835 euros, de los que 115.710 euros corresponden al principal y 11.125,20 euros a los intereses de demora.
SEGUNDO.-Admitido a trámite el escrito se tuvo por interpuesto el recurso, previa la subsanación de defectos procesales, y se acordó su sustanciación de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contenciosa-administrativa, reclamando el expediente de la Administración, del que se dio traslado a la recurrente; Esta evacuó el traslado mediante escrito de demanda en el que tras exponer los hechos y fundamentos que estimó de aplicación, terminó suplicando que se dictara sentencia por la que se declare no conforme a derecho la resolución impugnada, o subsidiariamente aplique el criterio de proporcionalidad, con condena en costas.
TERCERO.-Da do traslado de la demanda, la Abogacía del Estado presentó escrito en el que se opuso a la demanda en mérito a los hechos y fundamentos que estimó de aplicación al caso, y terminó suplicando que se dictara sentencia de conformidad a derecho.
CUARTO.-A instancia de la parte actora se fijó la cuantía del recurso en 126.835 euros, se dio por reproducida la prueba documental, con el resultado que obra en autos, tras lo cual quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que se fijó para el día 25 de septiembre de 2018.
Fundamentos
PRIMERO.- Hechos.-
1.-Por Orden CIN/1559/2009. de 29 de mayo, (modificada por Orden CIN/1119/2010, de 28 de abril, y por Orden CIN195212011, de 8 de abril) se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas públicas a la ciencia y tecnología en la línea instrumental de Articulación e Internacionalización del Sistema, enmarcada en el Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011.
Al amparo de la citada orden, la Orden CIN/699/2011, de 23 de marzo, aprueba la convocatoria para el año 2011 para la concesión de las ayudas correspondientes al subprograma INNPACTO, dentro de la línea instrumental de Articulación e Internacionalización del Sistema.
2.- Por Resolución de 20 de diciembre de 2011 se concedió a PLANET MEDIA STUDIOS, S.L. (en cuanto entidad representante de la agrupación integrada por un total de nueve entidades participantes) una ayuda plurianual (2011-2013), para la realización del proyecto en cooperación; 'Hogar digital y contenidos audiovisuales adaptados a los usuarios (HAUS)', de referencia IPT-2011-1049-430000. Para la anualidad 2013 de la ayuda IPT-2011-1049-430000. Conforme a la distribución de la ayuda por entidades participantes se concedió a la entidad participante y beneficiaria PLANET MEDIA STUDIOS, S.L., para un presupuesto financiable de 121,800 euros, una ayuda en forma de préstamo por importe de 115.710 euros, a devolver en un plazo de 11 años, con un periodo de carencia de 3 años y a un interés del 0%.
3.- De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y el artículo 22 de la Orden convocatoria, el órgano gestor de la ayuda procedió a la revisión de la justificación económica de la ayuda IPT-2011.1049-430000, anualidad 2013, presentada por este beneficiario, entendiendo que los gastos realizados no resultaban válidamente justificados por lo que con fecha 15 de octubre de 2015 emitió informe económico en el que se establecía que PLANET MEDIA STUDIOS S.L. habla justificado 0,00 euros del préstamo concedido, existiendo un defecto de justificación del total de la ayuda, por importe de 115,710 euros.
El informe económico señala los siguientes defectos de justificación:
'Tras la verificación económica-administrativa de la documentación justificativa que obra en poder de esta Administración relativa a este beneficiario se han identificado los siguientes errores en la justificación de la ayuda concedida:
Personal:
- Nóminas de los meses correspondientes
- Justificante bancario del pago de las nóminas donde se pueda apreciar nominativamente dicho Pago
- Modelos TC2 de la Seguridad Social de los meses imputados así como los justificantes bancarios de pago correspondientes a dichos meses.
- Convenio colectivo vigente en el ejercicio y/o ejercicios imputados; se documentará con la copla del diario oficial de publicación, y se contrastará su vigencia durante el período de ejecución del proyecto. Si el texto del convenio so presenta en forma de documento interno de la entidad, deberá acompañarse de la referencia a la fecha y diario oficial de publicación.
- Partes horarios originados por cada uno de los trabajadores imputados.
- Contrato laboral vigente durante el periodo subvencionado de cada uno de los trabajadores imputados.
Esto supone una minoración de la ayuda justificada en ésta partida de un 100%.
Costes indirectos:
No se ha podido llevar a cabo la justificación de esta partida por no presentarse los documentos necesarios para ello:
Declaración Jurada donde se certifique el número total de trabajadores de la entidad en el ejercicio imputado,
Declaración Jurada donde se certifique que los importes imputados en la ficha F.V111 se corresponde a las cuentas anuales del ejercicio imputado o, en su defecto, cualquier documento justificativo (cuentas anuales, balances, etc.) que permita la comprobación de la veracidad de los datos imputados.
Declaración Jurada donde se certifique que el número de horas del convenio media de la plantilla de la entidad.
Esto supone una minoración de la ayuda justificada en esta partida de un 100%'.
4.- Consta que al presentar la documentación de justificación, con fecha 21 de agosto de 2014 la Subdirección General de Gestión Económica de Ayudas a la Innovación requirió a PLANET MEDIA STUDIOS SL para que aportara los justificantes de gasto y pago, otorgándole un plazo improrrogable de 10 días hábiles (del 1 de septiembre al 11 de septiembre), para aportar la documentación requerida indicada en el hoja anexa, utilizando la aplicación de justificación telemática.
El día 9 de septiembre presentó escrito declarando la imposibilidad de recopilar la documentación requerida debido a la ausencia por vacaciones de algunos de los empleados participantes en el proyecto, así como la ausencia de los auditores responsables de la generación de la documentación auditada, por lo que solicitaba un plazo adicional.
5.- La Subdirección no contestó a la petición, e inició procedimiento de reintegro el 26 de octubre de 2015 en el que tampoco se aportó la documentación indicada.
Con fecha 22 de enero de 2016, la Directora General de Innovación y Competitividad, por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, dictó Resolución de reintegro total de la ayuda IPT-2011-1049-430000, anualidad 2013, concedida a la beneficiaria PLANET MEDIA STUDIOS S.L. por importe de 126.835 euros, de los que 115.710 euros corresponden al principal y 11.125,20 euros a los intereses de demora.
Con fecha 8 de marzo de 2016 PLANET MEDIA STUDIOS S,L. presentó recurso de reposición contra dicha resolución siendo desestimado en la resolución que ahora se impugna.
SEGUNDO.- Planteamiento de la controversia: Demanda y Contestación.-
2.1.-La parte demandante interpone el presente recurso contencioso-administrativo invocando las siguientes causas de nulidad en apoyo de su pretensión:
1.- No existen motivos legales para la resolución de reintegro, toda vez que tal resolución resulta incongruente con el informe favorable de seguimiento científico-técnico, con la certificación acreditativa de la realización del proyecto; y con el Informe de Auditoría presentado en trámite de justificación el 28 de marzo de 2014, en el que se mantiene que se ha realizado un análisis y una comprobación de la documentación aportada y verificado la correcta calificación de los gastos e inversiones. La documentación ya consta, por tanto, a través del informe de auditoría, pese a la ausencia de documental formal.
2.- Naturaleza jurídica de la subvención: El préstamo no tiene tal consideración y no es aplicable la Ley General de Subvenciones.
3.- La decisión de reintegro vulnera el principio de proporcionalidad, establecido en el artículo 17.3 de la LGS que prevé la posibilidad de un cumplimento parcial.
4.- Abuso de derecho: el reintegro de todos los préstamos concedidos a la entidad recurrente implica un abuso de derecho, que vincula al hecho de cierto procedimiento penal incoado a instancia de una trabajadora contra la recurrente.
5.- Improcedencia de la reclamación por intereses de demora, ya que se trata de un préstamo reembolsable que está sujeto a la aplicación de un interés de amortización por cuotas, de acuerdo con la concesión de ayudas establecida.
2.2.-La Abogacía del Estado se opone al recurso, alegando que de acuerdo con el régimen jurídico que resulta de aplicación al caso, a tenor de la Orden CIN/699/2011 de 23 de marzo, el control de la Administración sobre las ayudas públicas comprende tanto la justificación económica de la inversión realizada como justificación de los gastos , cuyo incumplimiento determina el reintegro de la ayuda más los intereses de demora desde la fecha de pago (artículo 21,22 y 24 de la Orden CIN/699/2011).
De acuerdo con estos preceptos, los errores de justificación establecidos en el informe económico de 15 de octubre de 2015, no subsanados, dan lugar al reintegro de acuerdo con lo establecido en las bases de la convocatoria, ya que la demandante no ha presentado la documentación justificativa de gastos a que se refiere el artículo 21 de la Orden de convocatoria.
Carece de sentido oponer que la resolución administrativa comporta un abuso de derecho y que adolece de proporcionalidad, porque no es sino aplicación de las normas de la convocatoria de ayudas. Es una consecuencia del incumplimiento imputado a la recurrente.
Tampoco puede entenderse que sea improcedente la reclamación de intereses de demora porque el artículo 24 de la Orden de convocatoria establece que en caso de incumplimiento del beneficiario, perderá el derecho a su cobro o, en su caso, procederá el reintegro de la ayuda más los intereses de demora devengados desde el momento de pago. Y en igual sentido se pronuncia el artículo 55 de la Orden CIN/1559/2009 de 29 de mayo, con expresa remisión al artículo 37 de la LGS.
TERCERO.- Régimen jurídico aplicable.-
3.1.-La Orden CIN/699/2011, de 23 de marzo, por la que se aprueba la convocatoria del año 2011, para la concesión de las ayudas correspondientes al subprograma INNPACTO, dentro de la línea instrumental de Articulación e Internacionalización del Sistema, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación, estableció en el artículo 21 el procedimiento de justificación:
1. La justificación se realizará mediante el sistema de cuenta justificativa con aportación de informe de auditor previsto en el artículo 74 del Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. La presentación de la cuenta justificativa deberá hacerse a través de la Carpeta Virtual de Expedientes situada en la sede electrónica del Ministerio de Ciencia e Innovación (https://sede.micinn .gob.es/cve) en la forma establecida en los apartados 3 y 4 del artículo 11 de la presente orden.
2. El beneficiario deberá presentar los siguientes documentos:
· a) Cuenta justificativa que contará con los siguientes elementos:
1.º) Una memoria técnica acreditativa de la realización de la actuación.
2.º) Una memoria económica justificativa del coste de las actividades realizadas, que contendrá:
· 1) Fichas justificativas normalizadas de los gastos y pagos realizados. Los documentos originales acreditativos del gasto y del pago quedarán en poder de los beneficiarios, a disposición de los órganos de comprobación y control, hasta la total prescripción de los derechos de la Administración según lo dispuesto en el artículo 90 del Reglamento (CE) N.º 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 , debiendo indicar el beneficiario el lugar de custodia y depósito de la documentación original.
· Los beneficiarios deberán hacer llegar, junto con la justificación y en el mismo plazo, copias digitalizadas de sus justificantes de gasto y pago, en los que será visible el estampillado o visado por parte del auditor que informa la cuenta justificativa. Esta documentación podrá ser solicitadas en formato CD.
· 2) Indicación de las cantidades inicialmente presupuestadas y las desviaciones acaecidas.
· 3) En el caso de suministro de bienes de equipo y servicios de consultoría y asistencia técnica o prestaciones de análoga naturaleza, cuando el importe subvencionable supere la cuantía establecida en el artículo 31.3. de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre , se presentarán, como mínimo, tres ofertas previas de diferentes proveedores. No será necesaria la presentación de dichas ofertas cuando se justifique que no existen en el mercado otras entidades suministradoras.
· 4) En su caso, acreditación del reintegro de remanentes no aplicados.
· 5) En su caso, justificación de los costes indirectos imputados.
·
· 6) En su caso, relación detallada de otros ingresos o subvenciones percibidas que hayan financiado la actividad incentivada, con indicación de su importe y procedencia.
· b) Un informe realizado por un auditor de cuentas inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas. En él se efectuará una verificación de que las inversiones y gastos realizados se corresponden con los aprobados en la resolución de concesión de la ayuda.La actuación de los auditores de cuentas, para la elaboración del citado informe se regirá por lo dispuesto en la Orden EHA/1434/2007, de 17 de mayo.
· c) Para cumplir con lo establecido en el artículo 13 del Reglamento 1828/2006 (CE), de 8 de diciembre de 2006, se entregará con la propuesta de resolución una lista (lista de comprobación FEDER) con las condiciones específicas relativas a los bienes entregados o servicios prestados, el plan de financiación, el plazo límite de ejecución y la información financiera y de otro tipo que se ha de conservar y comunicar. Esta lista deberá ser firmada por un auditor de cuentas inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas.
·
· d) Acreditación del cumplimiento de las normas de publicidad exigidas en el artículo 23 de la presente orden.
A este efecto se aportará material gráfico (fotografías, ejemplares de publicaciones, etc.) que evidencie el cumplimiento de estas normas. Los documentos que sirvan para verificar el cumplimiento de este requisito estarán sellados por el auditor y se anexarán a la 'lista de comprobación FEDER'. Este material gráfico podrá ser solicitado en soporte CD.
3. La presentación de la documentación anterior se realizará desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediatamente posterior al año de realización de la actuación. En el caso de que se conceda una prórroga del plazo de ejecución, se notificará al beneficiario la fecha de finalización del periodo de ejecución y la fecha de finalización del periodo de justificación.
4. Los gastos previstos en la actuación objeto de ayuda deberán ser realizados en cada uno de los años para los que se conceda la ayuda. Los documentos de pago emitidos por el beneficiario pueden tener fecha de vencimiento posterior siempre que dicha fecha esté comprendida dentro del plazo concedido para presentar la documentación justificativa. No obstante, el gasto financiable derivado del informe de auditoría, podrá realizarse y pagarse dentro del plazo concedido para presentar la documentación justificativa.
A su vez, el artículo 22, bajo el título, 'Control técnico-económico a la finalización de la actuación' dispone que:
1. Con posterioridad a la presentación de la documentación aludida en el artículo anterior se realizará la correspondiente comprobación técnico-económica, según lo establecido en el artículo 54 de la Orden CIN/1559/2009, de 29 de mayo. Tras la misma, el órgano concedente de la ayuda, emitirá un informe acreditativo del cumplimiento de los fines que justificaron la concesión de la ayuda. (...)
Se desprende con facilidad que la concesión de la subvención o de la ayuda comprende un conjunto de obligaciones con cargo al beneficiario, que pasan por la justificación de gastos y por la justificación científico-técnica del cumplimiento de la finalidad de la ayuda y sus objetivos. Tanto la Orden de convocatoria (artículos 21 y 22), como el acuerdo de concesión de la ayuda dejan patentes ambas obligaciones, y a la vez especifican que 'el beneficiario deberá cumplir con los objetivos y actividades que fundamentan la concesión de la ayuda, así como con la presentación de la documentación justificativa', y que ' de no ser así perderán el derecho al cobro y/o en su caso, procederá el reintegro de la ayuda más los intereses de demora devengados desde el momento de pago, tal y como se establece en el artículo 38.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre' (punto 4) de la resolución de concesión de 20 de diciembre de 2011).
Por lo tanto, hay una sujeción expresa a la LGS y a las disposiciones de la Orden CIN/699/2011 de 23 de marzo, que imponen la aplicación de la misma al préstamo sin interés concedido. Por lo tanto, cualquiera que sea la naturaleza de la ayuda, lo cierto es que a tenor de la norma convocante la demandante estaba obligada a presentar una cuenta justificativa, junto al informe auditor, así como los documentos de justificación de gasto (copias digitalizadas de sus justificantes de gasto y pago (cuyos originales debe conservar).), a lo que se comprometía con la mera aceptación de la ayuda.
3.2.-Los motivos que plantea PLANET MEDIA han sido examinados en otros recursos seguidos a instancia de dicha recurrente (PO 167/17, 207/17, 209/17, 267/17 y 269/17), en semejantes términos, en los que hemos desestimado la pretensión, de acuerdo con los fundamentos siguientes:
Las obligaciones que asume el beneficiario no se limitan a las de índole puramente material centradas en la realización de la actividad subvencionada sino que existen obligaciones de índole formal, las de justificación plasmadas en determinadas exigencias de tiempo y forma, obligaciones claramente vinculadas con las primeras pues difícilmente se puede pretender defender la efectiva y correcta realización de la actividad subvencionada si no se justifica la misma en la forma debida, justificación que además sirve de base a la realización de la labor del control de los órganos administrativos y, en última instancia, de los órganos jurisdiccionales cuando se hace cuestión del cumplimiento de las obligaciones de índole material y, como en el caso de autos, sin que exista causa que avale ese déficit de justificación, ....
En el caso de las subvenciones estamos ante medidas que utiliza la Administración Pública para fomentar la actividad de los particulares hacia fines considerados de interés general, comprendiendo el concepto toda clase de favorecimiento mediante la concesión de estímulos económicos, ya signifiquen éstos una pérdida de ingresos para la Administración a través de las exenciones y desgravaciones fiscales, ya, un desembolso inmediato de dinero público destinado a dicha función de fomento o promoción. Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios económicos que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se hayan cumplido íntegramente los condicionantes. La concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con a que se realiza, y por tanto el modo y los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas.
Como recuerda el TS en su sentencia de 25-10-2017 (Rec. 1868/2015):
"'(...) debemos comenzar recordando que esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Así, hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. Y, en fin, que el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe.'"
El TS en su sentencia de 22-11-2010 (recurso de casación 1054/2009) en un supuesto en el que simplemente se cuestionaba la justificación y no la realización de la actividad subvencionada y se cuestionaba la justificación no por el modo de realizarla sino por el tiempo, en su FJ 5 se señala:
"'(...) Resulta por tanto relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006 , que reproduce lo dicho en la de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006 .
"'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.
El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.
En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .
Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.
La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.
El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.
Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.
[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la 'no aplicación del principio de proporcionalidad', y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al 'dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado'; y en cuanto 'vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva'. Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.
El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.
[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.& quot;
A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 , en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actitud. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración -como podía haber hecho- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado.
En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'."
Con anterioridad en la STS de 27 de septiembre de 2006, recurso de casación 1127/2003 también había sido desestimado un recurso de casación frente a una sentencia que confirmaba el acuerdo de declaración de incumplimiento de una Base de una Orden por no justificar el empleo de una subvención, mediante la aportación de la correspondiente documentación, ni en el plazo fijado por la misma ni tras ser requerida su justificación mediante trámite de audiencia.
Debe por estas mismas razones, en unidad de doctrina y seguridad jurídica, rechazarse el motivo de casación, máxime, cuando la justificación se practicó pasado más de siete meses de terminación del plazo previsto para acreditarlo, y cuando ya se había dictado una primera resolución revocatoria del anticipo. 8".
Por tanto, la revocación de una subvención por incumplimiento de obligaciones formales de justificación no contradice, sin más y de forma automática, la proporcionalidad en el actuar administrativo ( S. del TS de 2/12/2008, recurso de casación 2181/2006). Precisamente la citada S. del TS de 12-3-2008 (recurso de casación 2618/2005), en su FJ 6 desarrolla la aplicación del principio de proporcionalidad cuando concurrían circunstancias explicativas o justificativas del incumplimiento formal (de carácter temporal) que habían sido suficientemente alegadas y demostradas, con remisión a lo dicho en la sentencia de 6 de junio de 2007 (recurso número 8246/2004):
"'En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos ratione temporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.
En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso.'"
La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.&q uot; "
Así, las cosas la falta de presentación de la documentación justificativa no comporta vulnerar el principio de proporcionalidad, o bien un abuso de derecho, sino una aplicación de la ley que no resulta falta de ponderación, razón por la que se ha de desestimar el recurso siguiendo la línea ya iniciada en los recursos PO 167/17, 207/17, 209/17, 267/17 y 269/17 seguidos a instancia de la misma recurrente.
CUARTO.- Costas.-
De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción posterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, en materia de costas rige el principio del vencimiento de tal manera que las costas se impondrán a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones sin que sea apreciar que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo promovido por PLANET MEDIA STUDIOS, S.L,contra la Resolución del Ministerio de Economía Industria y Competitividad, Agencia Estatal de Investigación, de fecha 20 de enero de 2017, por ser conforme a derecho.
Las costas causadas se imponen al demandante.
Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible de RECURSO DE CASACIÓNque habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍASa contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudenciaen los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA, lo que habrá de fundamentarse específicamente, con singular referencia al caso, en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificacionesque al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo,sobre la extensión máxima y otras condiciones extrínsecas de los escritos procesalesreferidos al Recurso de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo (BOE 6-7-2016).
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
