Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2202/2019 de 03 de Junio de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0002202/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:16417/2019

Demandante:UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUÑA (UPC)

Procurador:DON JOSÉ LUIS PINTO-MARABOTTO RUIZ

Letrado:DON ENRIQUE ALCÁNTARA-GARCÍA IRAZOQUI

Demandado:MINISTERIO DE ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a tres de junio de dos mil veintiuno.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el presente Recurso tramitado con el número 2202/2019, seguido a instancia de Don José Luis Pinto-Maraboto Ruiz, Procurador de los Tribunales y de laUNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUÑA (UPC), que actúa bajo la dirección letrada de Don Enrique Alcántara-García Irazoqui, contra la resolución de 30 de septiembre de 2019 del Director de la Agencia Estatal de Investigación, dictada por delegación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, siendo demandada la Administración del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 28 de noviembre de 2019 el procurador indicado presentó escrito, interponiendo recurso contencioso-administrativo frente a la resolución de 30 de septiembre de 2019 del Director de la Agencia Estatal de Investigación, por delegación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, por la que desestimaba el recurso de reposición que interpuso la UPC contra la resolución de 17 de junio de 2016 de la Directora General de Investigación Científica y Técnica (por delegación de la Secretaria de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación) en la que se acordaba el reintegro de la ayuda BIA2009-41764 para la realización del proyecto 'Evaluación de los efectos del deterioro, reparación y refuerzo en estructuras. Modelo teórico y verificación experimental', siendo el importe del reintegro de 15.103,20 €, de los cuales 7.551,60 € corresponden a la parte de subvención PGE (6.016,33 € en concepto de principal y 1.535,27 € en concepto de intereses de demora) y 7.551 60 € a la parte de anticipo reembolsable FEDER (6.016,33 € en concepto de principal y 1.535,27 € en concepto de intereses de demora).

SEGUNDO.-Admitido a trámite el escrito se tuvo por interpuesto el recurso, se acordó su sustanciación de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, teniendo por personado y parte al procurador indicado, y reclamado el expediente de la Administración demandada, se dio traslado del mismo a la recurrente para que presentara demanda en legal forma; Evacuado el traslado conferido dentro de plazo, formuló escrito de demanda en el que tras exponer los hechos y fundamentos que estimó de aplicación, terminó suplicando que ' previos los oportunos trámites legales, dicte sentencia estimatoria de la misma, declarando la anulabilidad de los actos recurridos por los motivos señalados y el pago de las costas a la Administración demandada.

Debido a que en la fecha de presentación de esta demanda la Sala todavía no se ha pronunciado sobre la petición de suspensión cautelar del reintegro que solicitó la UPC, en el caso que la Sala no conceda dicha medida cautelar y la UPC haya reintegrado el importe, que también se condene a la Administración demandada a la devolución del importe que haya reintegrado la UPC en concepto de costedirecto, coste indirecto e intereses de demora de la compra de estos equipos, incrementado con los intereses de demora'.

TERCERO.-Dado traslado de la demanda, la Abogacía del Estado presentó escrito en el que se opuso a la demanda en mérito a los hechos y fundamentos que estimó de aplicación al caso, y terminó suplicando que se dictara sentencia de conformidad a derecho.

CUARTO.-A instancia de la parte actora se fijó la cuantía del proceso 14.745,95 euros, y se presentaron escritos de conclusiones, en los que tras exponer los fundamentos que estimaron de aplicación al caso, reiteraron los pedimentos contenidos en sus escritos de demanda y contestación. Y cumplimentados los trámites, quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, que se fijó para el día 1 de junio de 2021.

Fundamentos

PRIMERO.- Reintegro de subvención concedida para un proyecto de investigación fundamental.-

1.- Para una mejor comprensión del objeto de recurso hemos de iniciar el examen del caso que se somete a nuestra consideración poniendo de manifiesto que el reintegro controvertido se circunscribe a dos facturas que presentó la demandante en trámite de justificación, que no fueron validadas por entender la Administración que los gastos efectuados al final del periodo de ejecución no cumplían los requisitos del artículo 31 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), por lo que no validó esos gastos.

2.- Posteriormente desestimó el recurso de reposición planteado, de acuerdo con los siguientes razonamientos:

La entidad beneficiaria expone que no está conforme con el reintegro que afecta a la adquisición de un transductor de carga con módulo básico SG+DC (fecha de factura 24/05/2013, por importe de 5.876,40 €) y a la ampliación del módulo FT6O (fecha de factura 30/05/2013, por importe de 3.830,00 €).

El periodo inicial de ejecución del proyecto era del 01/01/2010 al 31/12/2012. Posteriormente se le concedió una prórroga hasta el 31/05/2013.

Si bien el beneficiario indica que para la ampliación del módulo FT60, aunque la fecha de factura 30/05/2013, el equipo se recibe el 21/05/2013, no existe constancia de este hecho. Efectivamente, en la factura figura la fecha del pedido 21/05/2013, pero no la fecha de entrega. Tal y como se indica en el acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro y en la resolución de reintegro, la financiación concedida al proyecto tiene carácter finalista, y por la fecha de factura de ambos gastos no se consideran elegibles. Esta alegación no acredita la vinculación concreta de los equipos adquiridos con el proyecto, sino al grupo de investigación del que forma parte, por lo que no parece razonable su validación. .....

...resulta bastante difícil demostrar que los dos gastos realizados siete días y un día días antes de finalizar el proyecto, hayan sido fundamental para el correcto desarrollo de las actividades del proyecto. En la misma línea, el artículo 31.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones , considera gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitada respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones'.

SEGUNDO.- Demanda contencioso-administrativa: justificación suficiente de la necesidad del gasto.-

1.- La parte demandante alega que la subvención controvertida se otorgó en el marco de la Orden PRE/621/2008, de 7 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la línea instrumental de actuación de proyectos de l + D + i, correspondiente al Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2011 (publicada en el BOE número 59 de 8 de marzo de 2008).

De acuerdo con esta orden se dictó la Resolución de 26 de diciembre de 2008, conjunta de la Secretaria de Estado de Universidades y de la Secretaria de Estado de Investigación (publicada en el BOE núm. 315 de 31.12.20008) de convocatoria de ayudas para la realización de proyectos de investigación y acciones complementarias dentro del Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental, en el marco del VI Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011.

2.- Mediante Resolución de 30 de noviembre de 2009 la Secretaría de Estado de Investigación concedió a la UPC una ayuda en forma de subvención para el desarrollo del proyecto 'Evaluación de los efectos del deterioro, reparación y refuerzo en estructuras, modelo teórico y verificación experimental' (número de referencia BIA2009- 11764) dentro del subprograma de Proyectos de Investigación Fundamental no Orientada de la citada convocatoria, por importe de 215.380 euros para el desarrollo del proyecto cuyo periodo de ejecución del proyecto se inició el 1.1.2010 e, inicialmente, finalizaba el 31.12.2012, que se prorrogó hasta el 31.5.2013, para la finalización del proyecto.

3.- El Ministerio elaboró los informes científico-técnicos de valoración del seguimiento de la primera, segunda y tercera anualidad y en los tres supuestos dichos informes obtuvieron la calificación de satisfactorios.

El Ministerio también elaboró el 'Informe científico técnico de seguimiento. Valoración Final', fechado en febrero de 2014. Destaca que según dicho informe ' En lo que afecta a la adecuación del uso de los recursos económicos el informe considera que es adecuado.

· La calificación global final que obtiene el proyecto es de SATISFACTORIO.

· En el apartado global final de la 'Evaluación sobre la utilización de recursos asignados al proyecto' la calificación que obtiene es CORRECTA.

4.- Respecto a la justificación económica del proyecto el presupuesto concedido fue de 215.380,00 euros y el importe total que ejecutó y justificó la Universidad fue de 211.789,75 euros. Es decir, existió un importe de 3.950,25 euros de la subvención no ejecutado o gastado, que la UPC reintegró.

5.- El Ministerio solicitó la descripción de dos gastos y su vinculación al proyecto, también solicitó la aportación de copias de las facturas. El día 1 de abril de 2016 el Ministerio acordó un inicio de procedimiento de reintegro. El importe a reintegrar ascendió a 12.032,66 euros no validado (suma de costes directos e indirectos), siendo la mayor parte (11.744,84 €) corresponde exclusivamente a dos facturas.

La UPC presentó alegaciones al acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro y el investigador principal volvió a detallar la necesidad de la adquisición de estos equipos para la realización de los últimos ensayos experimentales.

Estos ensayos se realizaron a la finalización del proyecto ya que - según mantiene la demandante- así expresamente lo autorizó el Ministerio mediante la Resolución de 29 de octubre de 2012 del Director General de Investigación, de autorización de ampliación del plazo de ejecución, hasta el 31 de mayo de 2013, para la realización de los últimos ensayos experimentales.

Los informes del investigador principal especificaron de manera pormenorizada la complejidad de la experimentación de los ensayos de corrosión y la necesidad de la compra de estos equipos a la finalización del proyecto y, por lo tanto, la justificación de la elegibilidad del gasto (paginas 67, 68, 69 y 73 del primer expediente foliado).

6.- El Ministerio desestimó las alegaciones al acuerdo de procedimiento de reintegro presentadas por la UPC, pues consideró que el gasto no tenía la condición de elegible, ya que a criterio del Ministerio no se justificó la necesidad del gasto para ejecutar o finalizar el proyecto.

7.- La UPC interpuso recurso de reposición contra la resolución de procedimiento de reintegro. En un extenso recurso la UPC alegó que realizó la totalidad de la actividad que fundamentó la concesión de la ayuda cumplió con los objetivos y el resultado del proyecto fue satisfactorio; que la compra del transductor y la ampliación del módulo resultaron estrictamente necesarios para la ejecución y finalización de los ensayos del proyecto, puesto que permitieron finalizar los últimos experimentos; también argumentó que el proyecto era de investigación fundamental y una de las características de estos proyectos es la incertidumbre científica y/o tecnológica y fue precisamente una situación imprevista en la realización de los ensayos de corrosión lo que deterioró algunos equipos de captación de datos y fue necesario sustituirlos para la realización de los ensayos (finales) de carga hasta rotura, y que estos últimos ensayos se realizaron en el periodo de prórroga que expresamente autorizó el Ministerio, precisamente para lograr este fin experimental.

Los objetivos del proyecto se alcanzaron en su totalidad y durante la fase de ejecución del proyecto, del 01.01.2010 al 31.05.2013, el equipo investigador de la UPC desarrolló todas las tareas de este proyecto y la totalidad de los ensayos finalizaron satisfactoriamente durante el plazo de ejecución de esta actuación.

El Ministerio valoró el proyecto como satisfactorio consideró que la utilización de los recursos asignados al proyecto fue correcta y valoró como muy satisfactoria la producción científica y tecnológica del proyecto; elementos que se deben ser ponderados.

El proyecto tuvo un carácter especialmente innovador, ya que hasta la fecha de la realización de este proyecto las investigaciones se centraban en el estudio de los efectos de los procesos físico-químicos, pero donde radica el carácter innovador del proyecto BIA209-11764 es que también orientó su investigación en los efectos sobre la seguridad y resistencia de las vigas y experimentó sobre estructuras a escala real. Se trata en definitiva de un proyecto de investigación fundamental o básica, lo que hace que durante su fase de ejecución puedan surgir imprevistos o anomalías.

TERCERO.- Régimen Jurídico aplicable al caso: gastos realizados en plazo. Justificación.

1.- Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones establece en el artículo 31 que:

1. Se consideran gastos subvencionables, a los efectos previstos en esta ley, aquellos que de manera indubitadarespondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesariosy se realicen en el plazoestablecido por las diferentes basesreguladoras de las subvenciones. Cuando no se haya establecido un plazo concreto, los gastos deberán realizarse antes de que finalice el año natural en que se haya concedido la subvención.

En ningún caso el coste de adquisición de los gastos subvencionables podrá ser superior al valor de mercado.

2. Salvo disposición expresa en contrario en las bases reguladoras de las subvenciones, se considerará gasto realizado el que ha sido efectivamente pagado con anterioridad a la finalización del período de justificacióndeterminado por la normativa reguladora de la subvención.

2.- La Orden PRE/621/2008, de 7 de marzo, por la que se regulan las bases, el régimen de ayudas y la gestión de la línea instrumental de actuación de proyectos de I + D + i, en el marco del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica, 2008-2018 (BOE 8 de marzo), dispuso en el apartado Vigésimo quinto 'Justificación, seguimiento y control de la realización del proyecto o actuación' que:

'1. Las inversiones y gastos previstos en el proyecto o actuación objeto de ayuda deberán ser realizados en el año para el cual se concede la ayuda. Para el caso de ayudas plurianuales, las inversiones y gastos previstos en el proyecto o actuación para cada anualidad, deberán ser realizados en el año correspondiente a la anualidad concedidasalvo en el caso de las ayudas plurianuales correspondientes al Programa Nacional de proyectos de investigación fundamental. En este caso, las inversiones y gastos se ejecutarán a lo largo de toda la duración de la actuación, de forma que el presupuesto total aprobado y sus anualidades coinciden con el plan de pagos establecido, pero no con el plan de ejecución y de justificación de gastos de la actuación. Sin embrago, deberán justificarse las inversiones y gastos realizados anualmente a través de la documentación justificativa de seguimiento.

2. El beneficiario deberá presentar la documentación justificativa de las actividades apoyadas en el marco de estas bases reguladoras desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año inmediato posterior al de concesión de la ayuda. Para el caso de ayudas plurianuales, el beneficiario deberá presentar la documentación justificativa de las actividades apoyadas para cada anualidad, desde el 1 de enero hasta el 31 de marzo del año posterior al correspondiente a la anualidad concedida. Transcurrido el plazo ....'

El apartado undécimo de la Resolución de 26 de diciembre de 2008, conjunta de la Secretaría de Estado de Universidades y de la Secretaría de Estado de Investigación, por la que se convocan ayudas para la realización de proyectos de investigación y acciones complementarias dentro del Programa Nacional de Proyectos de Investigación Fundamental, en el marco del VI Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2008-2011, se remite a este apartado vigésimoquinto.

3.- Estas son las normas a las que debe atenerse la Sala para la resolución de la cuestión planteada, para lo que debe tenerse en consideración que el proyecto subvencionado se enmarca dentro de los programas de investigación fundamental plurianuales (ingeniería de la construcción), con un plazo de ejecución del 01/01/2010 al 31/05/2013.

Por lo tanto, ha de estarse a la norma general del artículo 31 de la LGS de se remite a las bases de la convocatoria; pero en este caso, al tratarse de una investigación fundamental - destinada a aportar un nuevo conocimiento - la ejecución de gastos tiene especialidades respecto a la norma general. En efecto, las Bases de la convocatoria permiten que 'en el caso de las ayudas plurianuales correspondientes al Programa Nacional de proyectos de investigación fundamental' 'las inversiones y gastos se ejecutarán a lo largo de toda la duración de la actuación, de forma que el presupuesto total aprobado y sus anualidades coinciden con el plan de pagos establecido, pero no con el plan de ejecución y de justificación de gastos de la actuación. Sin embrago, deberán justificarse las inversiones y gastos realizados anualmente a través de la documentación justificativa de seguimiento'.

De acuerdo con estas precisiones, el gasto controvertido sería elegible, ya que se efectuó dentro del periodo de ejecución del proyecto prorrogado y aceptado, y se adapta a las bases.

4.- La Administración cuestiona únicamente que el gasto se haya aplicado al proyecto concreto subvencionado, y que habiendo sido adquirido el material en los últimos días (última semana) del periodo de ejecución, pueda afirmarse que estuvo destinado al referido proyecto.

La demandante ha justificado, sin embargo, a través del informe del investigador principal (doc.1 de la demanda) que el tipo de proyecto ('Evaluación de los efectos del deterioro, reparación y refuerzo en estructuras, modelo teórico y verificación experimental',) requería un estudio de la corrosión en grandes vigas o estructuras y la medición de las cargas hasta rotura, de modo que verificándose al final del proyecto que era necesario nuevo material, por deterioro, se hizo necesario un nuevo pedido.

Se aportó igualmente una factura de HBM (3160024434 de 24 de mayo de 2013) para justificar que el pedido del material (transductor de carga de compresión) es de fecha 24 de mayo de 2013 (justificación del expediente); y que la factura de 30 de mayo de 2013 (albarán 4027, correspondiente al pedido de 21 de mayo de 2013 (ampliación de módulo FT 60) vino acompañada de la entrega de un material provisional de forma adelantada a la espera del material adquirido (doc.2 de la demanda - certificado de 25 de septiembre de 2020 de SEM Ingeniería SL, que completa la factura de SEM de 30 de mayo de 2013, albarán 4027, pedido de 21 de mayo de 2013 ).

El investigador principal detalla en su informe, en línea con lo expuesto en la demanda, que tal material era indispensable para el éxito del proyecto, en tanto que este requería no solo un proceso de corrosión sino posteriores mediciones con este material, sin el cual el proyecto no podía alcanzar su éxito, en tanto que era necesaria la toma de datos y comprobación del ensayo para 'relacionar el grado de corrosión con la pérdida de resistencia y rigidez de las vigas en los ensayos de carga hasta rotura'.

El investigador ha facilitado una explicación satisfactoria de lo acaecido, en el sentido de que algunos elementos de medición sufrieron daños no deseados debido a los procesos previos de corrosión, obligando a la adquisición de los elementos de ejecución controvertidos. Señala el investigador principal que ' Los ensayos hasta rotura sobre las 8 vigas corroídas en el laboratorio no requerían montajes sofisticados u operaciones que necesitaran mucho tiempo (como pegado de galgas, escritura de programas de control, montaje de gatos o pórticos para cada viga, etc) sino que básicamente consistía en ubicar el marco de carga ya creado en la zona de corrosión, verificar el correcto funcionamiento de los sistemas de control de carga y de medida y cargar la viga hasta. Ello pudo hacerse en menos de 2,5 horas por viga, lo que permitió ensayar 2 vigas por día y, por tanto, ensayar las 8 vigas corroídas entre el 24 y el 30 de Mayo de 2013, dentro del período establecido para la ejecución del proyecto.

El ensayo de las 4 vigas de control, no expuestas a corrosión, se realizó en un pórtico fijo de carga, totalmente equipado con gatos anclados al pórtico, sistemas de control de carga, adquisición de datos y apoyos, preparados y totalmente operativos. El tiempo de ensayo de cada viga era entre 2 y 2,5 horas, por lo que se pudieron ensayar las cuatro vigas en dos días, dentro del período de ejecución del proyecto.

Toda la preparación de la configuración de ensayo, que es lo que suele requerir más tiempo, se realizó previamente, asimismo se generaron dos grupos de trabajo con los técnicos existentes para poder trabajar en paralelo. Estos aspectos fueron claves para lograr que la realización de los ensayos a rotura fuera posible dentro del período de ejecución del proyecto'.

5.- El detalle de lo acaecido, junto al informe de seguimiento final (y los informes previos anuales), destacan que el proyecto se realizó de forma satisfactoria, alcanzando una evaluación notable (4 sobre 5). Se remarca en ese informe que los recursos económicos se utilizaron de forma adecuada, así como la publicación de nueve trabajos de investigación, siendo un trabajo novedoso.

El conjunto de estas apreciaciones técnicas, nos lleva a entender que los materiales eran efectivamente necesarios para el ensayo, que se realizaron de forma efectiva, y dentro del plazo de ejecución prorrogado, por lo que de acuerdo con las disposiciones del artículo 31 LGS y las bases de la convocatoria, ha de establecerse que los gastos eran elegibles, y que, por consiguiente, la resolución impugnada ha de ser anulada por ser contraria a derecho.

Este pronunciamiento de anulabilidad no lleva consigo la devolución de las sumas abonadas, que interesó de forma condicional el demandante, toda vez que el acto impugnado fue objeto de suspensión cautelar (véase la correspondiente Pieza Separada).

En este mismo sentido, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 22 octubre 2019, Rec. 486/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 11 enero 2018, Rec. 485/2016.

CUARTO.- Costas.-

La estimación del recurso comporta que la condena en las costas causadas se imponga a la demandada, de acuerdo con el criterio del vencimiento objetivo que establece el artículo 139.1 de la LJCA, en la redacción dada por Ley 37/2011.

Fallo

ESTIMARel recurso contencioso-administrativo promovido por la UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE CATALUÑA (UPC),contra la resolución de 30 de septiembre de 2019 del Director de la Agencia Estatal de Investigación, dictada por delegación de la Secretaría de Estado de Universidades, Investigación, Desarrollo e Innovación y Presidencia de la Agencia Estatal de Investigación, por ser no conforme a derecho, y en su lugar se anula dicha resolución en cuanto declara no ser elegible el gasto de las dos facturas controvertidas(factura HBM 3160024434 de 20.5.2013 y factura B/478 de 30.5.2013 pedido LTE/TGV/210513-1 de 21.5.2013), que alcanza 14.745,95 euros (sin IVA).

Las costas causadas se imponen a la demandada.

Firme esta resolución quedará sin efecto el Auto de suspensión cautelar sin fianza.

Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que la misma no es firme y que frente a ella cabe recurso de casación que habrá de interponerse ante esta Sala, previa consignación del preceptivo depósito para recurrir, en el plazo de en el plazo de 30 días, contados desde el siguiente al de la notificación de aquélla, mediante escrito en el que deberá justificar los requisitos exigidos en el artículo 89 de la LJCA.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.