Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 265/2011 de 14 de Junio de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a catorce de junio de dos mil doce.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso- administrativo número265/11, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Antonio del Campo Barcón, en nombre y representación deDON Jose Ignacio, contra la resolución de 1 de marzo de 2011 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó al recurrente la concesión de nacionalidad por residencia. Ha sido parteLA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 7 de diciembre de 2011 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando el acto impugnado en el presente recurso.

SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, y que se declarara la plena adecuación a derecho del acto administrativo impugnado.

TERCERO.- Mediante Auto de 1 de febrero de 2011 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes. Posteriormente, quedaron las actuaciones pendientes de votación y fallo, señalándose para el día 12 de junio del año en curso, fecha en que tuvo lugar.

SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don FERNANDO DE MATEO MENENDEZ.

Fundamentos

PRIMERO.- El demandante impugna la resolución de 1 de marzo de 2011 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se le denegó la concesión de nacionalidad por residencia sobre la base de no haber justificado suficiente buena conducta cívica, toda vez que, según documentación obrante en el expediente,'fue condenado ensentencias de fecha 9/09/2007y23/10/2008por sendos delitos contra la seguridad del tráfico por conducción bajo la influencia del alcohol o drogas, delartículo 379.2 del Código penal, y ensentencia de 4/11/2008 del Juzgado de lo Penal 2de Santander, por un delito de violencia de género en su modalidad de maltrato de obra, delartículo 153.1 del Código Penaly por una falta de desobediencia del artículo 364. Se trata de hechos que revelan una mala conducta cívica coetánea a la tramitación de su solicitud de nacionalidad. La valoración de la conducta exige la observación del comportamiento del solicitante durante los años previos a la solicitud, pero también de los actos contemporáneos a la misma (Sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de febrero de 2004, confirmada en casación por elTribunal Supremo en sentencia de 7 de julio de 2008y12 de junio de 2008y 5 de marzo de 2009de la Audiencia Nacional). Tampoco del resto de la documentación que obra en el presente expediente administrativo se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión'.

Alega, en síntesis, el actor, de nacionalidad peruana, que cumple con todos los requisitos para obtener la nacionalidad española, ya que se encuentra integrado en la sociedad española, residiendo legalmente en España desde el año 2004. Actualmente se encuentra en paro en busca de trabajo. Las condenas han sido cumplidas, siendo lejanas y asiladas en el tiempo, y, desde el año 2008 el actor no ha vuelto a delinquir, habiendo hecho esfuerzos para mejorar su conducta, trabajando voluntariamente en la ONG Nuestra Vida. Se añade la falta de motivación de la resolución recurrida. La solicitud de la nacionalidad se formuló el día 3 de abril de 2008.

SEGUNDO.- Comenzaremos por el análisis de la falta de motivación de la denegación de la nacionalidad suscitada por el recurrente.

Pues bien, basta proceder a la lectura de la resolución recurrida para apreciar que la Administración puso de manifiesto de forma muy concreta las razones por la que se le denegaba la nacionalidad española por residencia -'no ha justificado suficientemente buen conducta cívica'- requisito exigido por el art. 22.4 del Código Civil , precepto que se citaba expresamente, aclarando que el incumplimiento de este requisito legal se derivaba de haber sido condenado como autor de dos delitos contra la seguridad del tráfico, un delito de violencia de género y una falta de desobediencia.

La motivación exige la exteriorización de las razones fácticas y jurídicas en las que se sustenta la resolución administrativa impugnada que permitan a la parte conocer los motivos por los que su petición ha sido rechazada y defenderse de la misma y al mismo tiempo al tribunal controlarlos. Pues bien, la resolución administrativa impugnada cumple sobradamente la exigencia de motivación, pues tal y como se ha tenido ocasión de señalar la parte ha podido conocer la razón concreta y especifica (el hecho de haber sido condenado por tres delitos y una falta) por la que se consideró que no podía entenderse acreditado el requisito de buena conducta cívica, y ha podido defenderse e intentar rebatirlo en sede administrativa y ante los tribunales y paralelamente dicha justificación ha permitido que este Tribunal puede ejercer el control de la legalidad de los datos fácticos y jurídicos tomados en consideración por la resoluciones impugnadas.

La alegada falta de motivación parece conectarse más bien con el intento de combatir las razones de fondo y cuestionar que la existencia de condenas penales sea suficiente para denegar la nacionalidad por residencia pretendida. Pero ello, implica un mal entendimiento de lo que constituye la ausencia de motivación, que ha de diferenciarse claramente de lo que constituye el intento de desvirtuarla por entender que no es ajustada a derecho o de la mera discrepancia de la misma. No se aprecia, por tanto, la denunciada falta de motivación, por lo que este primer motivo de impugnación ha de ser desestimado, pasando a continuación a analizar el fondo del asunto.

TERCERO.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable,que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la Sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia Sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

CUARTO.-En el presente caso, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el Tribunal Supremo en su Sentencia de 22-11-2001 (recurso de casación núm. 7.947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco -el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular-, la Sentencia mencionada concluye:'...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española'.

QUINTO.-Para determinar si existe o no buen conducta cívica no basta con constatar que no existe constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles.

Nada tiene que ver, como indica el Tribunal Supremo ( STS de 11 de octubre de 2005, recurso número 4.411/2002 ) y el Tribunal Constitucional ( STC 114/1987 ), el concepto jurídico indeterminado 'buena conducta cívica' a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada. En la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

SEXTO.-En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 6ª), en su Sentencia de 12 noviembre 2002 (recurso de casación núm. 4.857/1998 ) señala que:'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea elartículo 22.4 del Código Civilremite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos'.

Se trata, por tanto, de valorar el conjunto de la vida desplegada por el solicitante en nuestro país, especialmente en los años anteriores a lo solicitud, para alcanzar un convencimiento sobre su trayectoria personal (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

SÉPTIMO.-Consta en el expediente que el recurrente fue condenado por Sentencia de 9 de septiembre de 2007 del Juzgado de Instrucción nº 1 de Santander , por hechos ocurridos el día 8 de septiembre de 2007 y por Sentencia 23 de octubre de 2008 del Juzgado de Instrucción número 4 de Santander , por hechos acontecidos el 16 de marzo de 2008, como autor de sendos delitos contra la seguridad vial por conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas. Además, por Sentencia de 4 de noviembre de 2008 del Juzgado de lo Penal número 2 de Santander , por hechos ocurridos el 14 de octubre de 2008, el demandante fue condenado como autor de un delito de violencia de genero y una falta de desobediencia.

Nuestro Tribunal Supremo ha señalado en Sentencias de 24 de mayo de 2004 (recurso núm. 1.862/2000 ) y de 15 febrero (recurso núm. 3.756/2002 ) y 5 de diciembre (recurso núm. 4.330/2004) de 2007 que 'la conducción bajo el efecto de bebidas alcohólicas está tipificada como delito, es decir que es algo que en modo alguno puede incluirse en lo que el Código civil llama buena conducta cívica.

La penalística habla de desviación (deviation) y de comportamiento o conducta desviada (deviant behavior) para designar una amplia gama de fenómenos sociales problemáticos, entre ellos el delito. Y es el caso que el comportamiento por el que fue condenado el solicitante se halla incluido entre aquellos que nuestro sistema penal ha seleccionado como un comportamiento delictivo. Quiere decir esto que -conforme a las convicciones de nuestro tiempo- la conducción bajo bebidas alcohólicas es, sin discusión posible, cualquier cosa menos expresión de buena conducta cívica. Es un hecho notorio que los accidentes de tráfico, en un porcentaje altísimo, tienen su origen en la contaminación etílica del conductor. Y por ello, no puede negarse, por más tolerante que se quiera ser, que la selección como delictiva del comportamiento de que se trata responde a esa convicción generalizada de que hay dañosidad social en ese tipo de comportamientos. No estamos, pues, ante un tipo de comportamiento meramente discrepante, disidente o marginal respecto a las pautas e intereses de grupos dominantes, sino ante un problema que ocupa y preocupa a todos los Gobiernos, cualesquiera que sea la ideología que inspire su gestión'.

Así las cosas, y teniendo en cuenta que la carga de probar su buena conducta cívica corresponde al solicitante ( art. 22.4 CC ) y dado que, según la jurisprudencia, el reconocimiento de la nacionalidad comprende aspectos que trascienden el orden penal, en razón al plus que confiere su otorgamiento, se entenderá porqué, en el caso que nos ocupa, en el que el actor, además de los delitos contra la seguridad vial, fue condenado por un delito de violencia de género y una falta de desobediencia, los dos primeros delitos por hechos acontecidos en fechas próximas a la petición de nacionalidad, y el último delito y la falta por hechos ocurridos durante la tramitación del expediente de nacionalidad, procede denegar la solicitud de concesión de la nacionalidad española en atención a la conducta personal desplegada por el recurrente, que llevan al convencimiento de que no cumple ese requisito - verdaderamente determinante- de la 'buena conducta cívica' que exige el artículo 22.4 del Código Civil , cuyo sentido hemos precisado, una vez más, en esta sentencia nuestra ( STS, Sala Tercera, de 9 de febrero de 2004 ).

En consecuencia, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

OCTAVO.-A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción en su redacción originaria, aplicable a la sazón, no cabe apreciar temeridad ni mala fe en las partes a los efectos de una expresa imposición de las costas procesales.

VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don José Antonio del Campo Barcón, en nombre y representación deDON Jose Ignacio, contra la resolución de 1 de marzo de 2011 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó al recurrente la concesión de nacionalidad por residencia, al ser la citada resolución conforme a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso casación en el plazo de diez días hábiles a preparar ante esta Sala.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D. FERNANDO DE MATEO MENENDEZ

Dª.ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON