Acerca de operadores lógicos
Última revisión
28/02/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 270/2017 de 24 de Enero de 2019
Relacionados:
Tiempo de lectura: 25 min
Orden: Administrativo
Fecha: 24 de Enero de 2019
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: ACIN AGUADO, LUCIA
Núm. Cendoj: 28079230032019100032
Núm. Ecli: ES:AN:2019:170
Núm. Roj: SAN 170:2019
Encabezamiento
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a veinticuatro de enero de dos mil diecinueve.
Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el presente Recurso tramitado con el número 270/2017, seguido a instancia de
Antecedentes
Conforme a la distribución de la ayuda por entidades participantes y para la anualidad 2013, se concedió a PLANET MEDIA STUDIOS, S.L., en cuanto entidad participante/beneficiaria, una ayuda en forma de préstamo por importe de 134.399,35 euros (para un presupuesto financiable de 141.473,00 euros), a devolver en un plazo de 11 años, con un periodo de carencia de 3 años y a un interés del 0%. Se establecieron 8 cuotas de amortización del préstamo por importe de 16.799,92 euros, siendo la fecha del vencimiento de la primera cuota el 1 de febrero de 2017 y la última el 1 de febrero de 2024.
El préstamo fue abonado en su totalidad el 13 de diciembre de 2013, con anterioridad a la justificación de la ejecución del proyecto y sin necesidad de presentar garantías.
'Tras la verificación económica-administrativa de la documentación justificativa que obra en poder de esta Administración relativa a este beneficiario se han identificado los siguientes errores en la justificación de la ayuda concedida:
- Faltan los TC2 de junio de todos los trabajadores que imputa.
- Para la trabajadora Ana faltan las nóminas del contrato desde enero hasta el mes de abril, también los TC2 de enero y febrero.
- Para el trabajador Ovidio falta la nómina del contrato correspondiente al mes de marzo.
- Justificante bancario del pago de las nóminas donde se pueda apreciar nominativamente dicho pago.
- Convenio colectivo vigente en el ejercicio y/o ejercicios imputados: se documentará con la copia del diario oficial de publicación, y se contrastará su vigencia durante el período de ejecución del proyecto. Si el texto del convenio se presenta en forma de documento interno de la entidad, deberá acompañarse de la referencia a la fecha y diario oficial de publicación.
No se ha aportado ningún documento necesario para llevar a cabo la justificación de esta partida.
No se ha podido llevar a cabo la justificación de esta partida por no presentarse los documentos necesarios para ello:
- Declaración Jurada donde se certifique el número total de trabajadores de la entidad en el ejercicio imputado.
- Declaración Jurada donde se certifique que los importes imputados en la ficha F.VIII se corresponde a las cuentas anuales del ejercicio imputado o, en su defecto, cualquier documento justificativo (cuentas anuales, balances, etc.) que permita la comprobación de la veracidad de los datos imputados.
- Declaración Jurada donde se certifique que el número de horas del convenio media de la plantilla de la entidad.
Con ocasión del trámite presentó escrito de 16 de noviembre de 2015, en el que aporto justificación parcial por gastos de personal y costes indirectos por importe de 3.619,98 euros.
Con fecha 8 de marzo de 2016 PLANET MEDIA STUDIOS S.L. presentó recurso de reposición contra dicha resolución siendo desestimado por resolución de la Agencia Estatal de Investigación, de 28 de febrero de 2017 que ahora se impugna
Fundamentos
La resolución de reintegro de la anualidad 2013 de la ayuda IPT-2011-1532- 430000 se fundamenta, tal como se recoge en los antecedentes de esta sentencia, en la falta de justificación de los gastos realizados en ejecución de la ayuda conforme a lo establecido en el informe económico de 22 de diciembre de 2015. Consta informe técnico científico de 8 de junio de 2015 el proyecto ha cumplido satisfactoriamente con los objetivos inicialmente planteados para esta anualidad.
Los intereses de demora se han calculado sobre la suma del principal a reintegrar, ya que en la fecha en que se dicta la resolución de reintegro aún no había vencido la primera cuota de amortización del préstamo, que vencía el 1 de febrero de 2017. El periodo de cálculo de intereses es desde la fecha en que se procedió al pago (13 de diciembre de 2013) hasta la fecha de rectificación de la resolución en que se acuerda el reintegro (24 de febrero de 2016).
1. No existen motivos legales para la resolución de reintegro, toda vez que tal resolución resulta incongruente con el informe parcialmente favorable de seguimiento científico- técnico, con la certificación acreditativa de la realización del proyecto; y con el Informe de Auditoría presentado en trámite de justificación el 31 de julio de 2014 (apartado 2.1 del complemento del expediente), en el que se mantiene que se ha realizado un análisis y una comprobación de la documentación aportada y verificado la correcta calificación de los gastos e inversiones. La documentación ya consta, por tanto, a través del informe de auditoría de 31 de julio de 2014, pese a la ausencia de documental formal.
2. Naturaleza jurídica de la subvención: El préstamo no tiene tal consideración y no es aplicable la Ley General de Subvenciones.
3. La decisión de reintegro vulnera el principio de proporcionalidad, establecido en el artículo 17.3 de la LGS , que prevé la posibilidad de un cumplimento parcial.
4. Abuso de derecho: el reintegro de todos los préstamos concedidos a la entidad recurrente implica un abuso de derecho, que vincula al hecho de cierto procedimiento penal incoado a instancia de una trabajadora contra la recurrente.
5. Improcedencia de la reclamación por intereses de demora, ya que se trata de un préstamo reembolsable que está sujeto a la aplicación de un interés de amortización por cuotas, de acuerdo con la concesión de ayudas establecida.
La Abogacía del Estado se opone al recurso, alegando que de acuerdo con el régimen jurídico que resulta de aplicación al caso, a tenor de la Orden CIN/699/2011 de 23 de marzo, el control de la Administración sobre las ayudas públicas comprende tanto la justificación económica de la inversión realizada como justificación de los gastos, cuyo incumplimiento determina el reintegro de la ayuda más los intereses de demora desde la fecha de pago (artículos 21,22 y 24 de la Orden CIN/699/2011). De acuerdo con estos preceptos, los errores de justificación establecidos en el informe económico, no subsanados, dan lugar al reintegro de acuerdo con lo establecido en las bases de la convocatoria, ya que la demandante no ha presentado la documentación justificativa de gastos a que se refiere el artículo 21 de la Orden de convocatoria. Carece de sentido oponer que la resolución administrativa comporta un abuso de derecho y que adolece de proporcionalidad, porque no es sino aplicación de las normas de la convocatoria de ayudas. Es una consecuencia del incumplimiento imputado a la recurrente. Tampoco puede entenderse que sea improcedente la reclamación de intereses de demora porque el artículo 24 de la Orden de convocatoria establece que, en caso de incumplimiento del beneficiario, perderá el derecho a su cobro o, en su caso, procederá el reintegro de la ayuda más los intereses de demora devengados desde el momento de pago. Y en igual sentido se pronuncia el artículo 55 de la Orden CIN/1559/2009 de 29 de mayo, con expresa remisión al artículo 37 de la LGS .
Establecido el objeto de debate procede examinar las alegaciones del recurrente.
Efectivamente, como señala el recurrente según informe técnico emitido por la Subdirección General Técnica el proyecto, se ha realizado y se ha cumplido con la finalidad que determinó la concesión de la ayuda y con las condiciones impuestas para el disfrute de la misma. Ahora bien, no se ha dado cumplimiento al deber de justificación del empleo de los fondos percibidos en el modo previsto en la resolución de concesión que se remite a las bases reguladoras para la concesión de ayudas, (Orden CIN/1559/2009 de 29 de mayo, modificada a su vez por la Orden CIN/1149/2010 de 28 de abril y la Orden CIN/952/2011 de 8 de abril) y a la Orden CIN/699/2011, de 23 de marzo, por la que se aprueba la convocatoria del año 2011 para la concesión de las ayudas correspondientes al subprograma INNPACTO.
La orden CIN/699/2011 regula en el artículo 21 el procedimiento de justificación que exige, no sólo la aportación de un informe realizado por un auditor de cuentas inscrito en el Registro Oficial de Auditores de Cuentas, sino fichas justificativas normalizadas de los gastos y pagos realizados, estableciendo literalmente que 'Los beneficiarios deberán hacer llegar, junto con la justificación y en el mismo plazo, copias digitalizadas de sus justificantes de gasto y pago, en los que será visible el estampillado o visado por parte del auditor que informa la cuenta justificativa. Esta documentación podrá ser solicitada en formato CD', estableciendo que 'Los documentos originales acreditativos del gasto y del pago quedarán en poder de los beneficiarios, a disposición de los órganos de comprobación y control, hasta la total prescripción de los derechos de la Administración debiendo indicar el beneficiario el lugar de custodia y depósito de la documentación original.
En este caso, en el informe económico de 22 de diciembre de 2015, se indica que presenta gastos por valor de 3.619,98 euros y la propia auditoría de cuentas de 30 de julio de 2014 titulada 'informe de revisión de cuenta justificativa de subvenciones' se indica que los gastos justificados ascienden a 3.810,50 euros.
Como hemos señalado en otros recursos referidos a la misma recurrente, desde nuestra sentencia dictada en el recurso 207/2017 de 13 de septiembre de 2018 (PO 165/2017 , 167/17, 209/17, 267/17 y 269/17, entre otros), las obligaciones que asume el beneficiario no se limitan a las de índole puramente material centradas en la realización de la actividad subvencionada sino que existen obligaciones de índole formal, las de justificación plasmadas en determinadas exigencias de tiempo y forma, obligaciones claramente vinculadas con las primeras, pues difícilmente se puede pretender defender la efectiva y correcta realización de la actividad subvencionada si no se justifica la misma en la forma debida, justificación que además sirve de base a la realización de la labor del control de los órganos administrativos y, en última instancia, de los órganos jurisdiccionales cuando se hace cuestión del cumplimiento de las obligaciones de índole material y, como en el caso de autos, sin que exista causa que avale ese déficit de justificación.
En este sentido el Tribunal Supremo ha mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales y que el incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar el deber de reintegrar su importe ( sentencia de 25-10-2017, recurso 1868/2015 ; sentencia de 22 de noviembre de 2010, recurso de casación 1054/2009 ; sentencia de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2005 ; y sentencia de 2 de diciembre de 2008 (recurso de casación 2181/2006 ).
Es cierto que el principio de proporcionalidad permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones y así está establecido en el artículo 17.3 de la Ley General de Subvenciones , que señala que la norma reguladora de las bases de concesión de la subvención concretará como mínimo los siguientes extremos: 'Criterios de graduación de los posibles incumplimientos de condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones. Estos criterios resultarán de aplicación para determinar la cantidad que finalmente haya de percibir el beneficiario o, en su caso, el importe a reintegrar, y deberán responder al principio de proporcionalidad'. En este caso el artículo 55 e) de la orden CIN/1599/2009 establece los criterios de graduación, señalando expresamente que 'e) La falta de presentación de los documentos para justificar la realización de la inversión financiable dará lugar, pasados 15 días hábiles tras el requerimiento del órgano concedente, al reintegro de la totalidad de la ayuda concedida, de acuerdo con el artículo 70.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones '.
En este caso, se ha aplicado el principio de proporcionalidad, dado que el reintegro solo se ha acordado respecto a los gastos no justificados, que prácticamente es el importe total de la anualidad y respecto al resto de los gastos no justificados no procede aplicar principio de proporcionalidad alguna, ya que el gasto no aparece justificado, al no aportar CD con copias digitalizadas de sus justificantes de gasto y pago. No se trata por tanto de un supuesto que no aportó la documentación en plazo (supuesto analizado por la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007, recurso 8246/2007 , en que hubo justificación ligeramente tardía y concurrían circunstancias excepcionales), sino que no aportó justificación alguna respecto a los gastos no validados, por lo que resulta proporcionado exigir el reintegro de la parte del préstamo no justificada correspondiente a esa anualidad.
Esta alegación no puede prosperar, ya que como señala la resolución recurrida, el concepto de subvención debe ser entendido en sentido amplio, como modalidad de ayuda, tal y como la propia Ley de Subvenciones indica en el artículo 2 al definirla como 'toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley '. Así ha sido considerado también por el Tribunal Supremo en sentencia de 12 de marzo de 2008 (recurso casación 2618/2006 ) que señala 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas)'.
Por otra parte, la propia resolución de concesión de la ayuda, que fue consentida por la beneficiaria al no ser impugnada, recoge el régimen jurídico aplicable en los supuestos de incumplimiento, señalando expresamente que 'el beneficiario deberá cumplir con los objetivos y actividades que fundamenten la concesión de la ayuda, de no ser así perderá al derecho al cobro, y/o en su caso, procederá el reintegro de la ayuda más los intereses de demora devengados desde el momento del paga, tal y como se establece en el artículo 38.2 de la Ley 38/2003 , de 17 da noviembre'.
Efectivamente, el hecho de iniciar de forma simultánea procedimientos de reintegro le ha ocasionado perjuicios. Ahora bien, no puede hablarse de abuso de derecho si concurrían los presupuestos para acordar el reintegro, como sucede en este caso y en los recursos que han sido examinados por esta Sala respecto a la misma entidad (165/2017, 205/2017, 206/2017, 207/2017, 209/2017, 223/2017, 224/2017, 266/2017, 267/2017, 269/2017, 275/2017,385/2017, 427/208, 484/2017, 485/2017 616/2018 621/2018). En el informe al que hace referencia de 16 de diciembre de 2015 de la Unidad de apoyo de la Dirección General de Innovación y competitividad, no se dice que la causa del reintegro sea un procedimiento judicial, sino que se indica que se paralizaron los pagos cuando se tuvo conocimiento de un procedimiento judicial y que a la vista de la justificación económica se han iniciado procedimientos de revocación.
En este caso para la anualidad 2013, se concedió a PLANET MEDIA STUDIOS, S.L., una ayuda en forma de préstamo por importe de 134.399,35 euros a devolver en un plazo de 11 años, con un periodo de carencia de 3 años y a un interés del 0%. Se establecieron 8 cuotas de amortización del préstamo por importe de 16.799,92 euros, siendo la fecha del vencimiento de la primera cuota el 1 de febrero de 2017 y la ultima el 1 de febrero de 2024. El préstamo fue abonado el 13 de diciembre de 2013 y la resolución de reintegro es de 20 de enero de 2016 rectificada el 24 de febrero de 2016. El total a reintegrar es 144.125,02 euros de los cuales 130.786,39 euros es de principal y el resto intereses de demora (interés legal del dinero incrementado en un 25%) desde la fecha de pago (13 de diciembre de 2013) hasta la fecha de la resolución que rectifica el importe del reintegro (24 de febrero de 2016).
El recurrente realiza las siguientes alegaciones:
1. La aplicación de intereses de demora conforme a lo previsto en el artículo 38 procedería únicamente en el caso de que se tratara de un procedimiento de reintegro de subvención y no de préstamo y la Ley de Subvenciones no indica nada sobre el día, a partir del cual, se devenguen los intereses sea el día de entrega de la ayuda pública.
2. En el caso de que se considere que si procede su abono entiende que no se puede aplicar intereses de demora respecto a los años 2013 y 2014, cuando de acuerdo con las condiciones del préstamo había un período de carencia de tres años, siendo la primera cuota a pagar, la establecida para el 01/02/15 por importe de 8.537,89 €, por lo que resulta improcedente pretender aplicar intereses de demora durante el período de carencia del préstamo.
3. No cabe pretender aplicar intereses de demora sobre las cuotas que fueron pagadas en tiempo y forma de acuerdo con el cuadro de amortización establecido en la Orden de ayuda, toda vez que, hasta el momento del acuerdo del procedimiento de reintegro, cumplía escrupulosamente con todos los pagos establecidos de acuerdo con dicho cuadro, por lo que ningún interés de demora puede serle aplicable por esos conceptos.
4. Resulta improcedente aplicar intereses financieros toda vez que la norma aplicable nada indica al respecto, además de que la resolución impugnada no justifica ni razona en forma alguna la motivación para la aplicación de tales intereses financieros.
Como ya hemos señalado anteriormente, el préstamo otorgado a la entidad recurrente le es aplicable la Ley General de Subvenciones, ya que el concepto de subvención debe ser entendido en sentido amplio, como modalidad de ayuda, tal y como la propia Ley de Subvenciones indica en el artículo 2 al definirla como 'toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley'. Así ha sido considerado también por el Tribunal Supremo en sentencia de 12 de marzo de 2008 (recurso casación 2618/2006 ) y expresamente lo establece la convocatoria.
En este caso, los intereses de demora se han calculado sobre la suma de principal a reintegrar, ya que en la fecha en que se dicta la resolución de reintegro aún no había vencido la primera cuota de amortización del préstamo, que vencía el 1 de febrero de 2017. Por tanto, la liquidación de intereses de demora se ajusta a derecho, ya que el acuerdo de concesión establece de forma expresa que en caso de incumplimiento -incluso en caso de falta de presentación de la documentación justificativa- se perderá el derecho al cobro y que procederá el reintegro con los intereses de demora desde el momento del pago, conforme al artículo 38.2 de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre General de Subvenciones . Este reintegro se ajusta a las determinaciones del artículo 37.1 y 38.2 de la Ley General de Subvenciones , a la que existe una expresa remisión para el caso de reintegro por incumplimiento. Así, el artículo 37 c) LGS establece que 'procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro en los siguientes casos (...) c) incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente en los términos del artículo 30 (artículo que se refiere al procedimiento de justificación de la subvención). El tipo de interés de demora es conforme al artículo 38 el interés legal del dinero incrementado en un 25 por ciento, salvo que la Ley de Presupuestos Generales del Estado establezca otro diferente.
No procede analizar la alegación tercera y cuarta ya que en este caso no se habían abonado cuotas de amortización y el interés del préstamo era del 0%.
Fallo
Las costas causadas se imponen al demandante.
Atendiendo a la reforma operada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la presente es susceptible de RECURSO DE CASACIÓN que habrá de prepararse ante esta Sala en el plazo de TREINTA DÍAS a contar desde el siguiente al de la notificación y que podrá ser admitido a trámite si presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los términos que se determinan en el art. 88 de la LJCA , lo que habrá de fundamentarse específicamente, con singular referencia al caso, en el escrito de preparación que, además, deberá cumplir con los requisitos que al efecto marca el art. 89 de la LJCA y cumplir con las especificaciones que al afecto se recogen en el Acuerdo de 19 de mayo de 2016, del Consejo General del Poder Judicial, por el que se publica el Acuerdo de 20 de abril de 2016, de la Sala de Gobier
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.