Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 363/2015 de 11 de Julio de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0000363/2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06147/2015

Demandante:UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

Procurador:D. PABLO HORNEDO MUGUIRO

Letrado:DѪ. MARÍA ELENA VILLALBA ALONSO

Demandado:MINISTERIO DE ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a once de julio de dos mil diecinueve.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo elnúmero 363/2015,se tramita a instancia de laUNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRIDrepresentado por el Procurador D. Pablo Hornedo Muguiro contra la resolución de la Resolución del Ministerio de Economía y Competitividad, del Secretario de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación, de fecha 22 de julio de 2015, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto frente a la de fecha 13 de marzo de 2013, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida a la recurrente con fecha 2 de diciembre de 2008, y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Economía y Competitividad y es la Resolución de fecha 22 de julio de 2015.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo contencioso administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda, se dió traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Contestada la demanda se recibió el pleito a prueba, practicándose la propuesta y admitida a instancia de la actora, con el resultado que obra en autos quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 9 de julio de 2.019 en el que, efectivamente, se votó y falló.

QU INTO.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna por la resolución del Ministerio de Economía y Competitividad, Dirección General de Investigación Científica y Técnica, de fecha 22 de julio de 2015, en la que se desestimó recurso de reposición contra resolución de 21 de febrero de 2014, en la que se acordó el reintegro total de la ayuda de referencia CTQ2008-00985-E.

SEGUNDO.-Para un adecuado enjuiciamiento hemos de poner de manifiesto los extremos que siguen:

La Orden ECI/3354/2007, de 16 de noviembre, reguló las bases reguladoras de la concesión de ayudas para realizar acciones complementarias, de desarrollo y fortalecimiento de las oficinas de transferencia de resultados de investigación (OTRI) que complementen las actividades de proyectos de investigación en el marco de algunos programas nacionales del plan de investigación científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007.

La Resolución de 26 de noviembre de 2007, de la Secretaría de Estado de Universidades en Investigación publicó la correspondiente convocatoria.

La resolución de 2 de diciembre de 2008 de la Dirección General de Investigación concedió a la hoy recurrente una ayuda para la realización de la acción complementaria 'ayuda complementaria para equipo inventariable, proyecto Shaker'.

De la justificación económica presentada por la beneficiaria se derivó que los gastos realizados eran inferiores al presupuesto financiable. El 12 de junio de 2013 se incoó procedimiento de reintegro. El 25 de junio de 2013 fue notificado a la hoy actora, la cual alegó el 16 de julio de 2013 que por motivos técnicos el programa informático no generó la justificación (correspondiente a una única factura al estar la misma imputada en dos proyectos distintos).

Consta (folios 62 y ss. del expediente administrativo remitido a este tribunal) que la hoy recurrente comunicó a la Administración demandada el 14 de mayo de 2013 la referida incidencia técnica causa de la demora y presentó la debida justificación económica (folio 63), ello en respuesta a la Administración demandada porque para ello había sido requerida de subsanación (folio 64)

El 21 de febrero de 2014 se dictó resolución de reintegro por 39.548,50 euros: 32.000 por la cantidad principal y 7.548,50 por intereses de demora, y se notificó a la interesada el 13 de marzo de 2014.

TERCERO.La s subvenciones, cuya naturaleza jurídica no deja de ser un modo de gestionar servicios públicos, se caracterizan, según la jurisprudencia del Tribunal supremo, por las notas que a continuación se reseñan:

'En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último, la subvención no responde a una 'causa donandi', sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un 'modus', libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr SSTS 20 de junio , 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998 , 15 de abril de 2002 'ad exemplum').

La jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 20 de mayo de 2003 (RC 5546/1998 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste'.'

CUARTO.Asimismo conviene recordar que el artículo 2.1 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , dispone:

'1.Se entiende por subvención, a los efectos de esta Ley, toda disposición dineraria realizada por cualesquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley , a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

a)Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

b)Qu e la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.

c)Qu e el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública'.

Además, su artículo 37.2 establece que cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta Ley o, en su caso, los establecidos en la normativa autonómica reguladora de la subvención. Esos criterios remiten al principio de proporcionalidad (artículo 17.3.n) citado).

QUINTO.-El Tribunal Supremo ha expresado, en Sentencia de 6 de junio de 2007 , que el principio de proporcionalidad, de matriz jurisprudencial y ahora inserto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones, sobre todo cuando 'no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación', tal como 'una justificación ligeramente tardía' en la que conste 'la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas'. Esto es, es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') cuando el cumplimiento se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de los compromisos, impidiéndose así 'las consecuencias rigurosas' de la pérdida de la subvención.

Similar criterio se recoge en las Sentencias de 2 de diciembre de 2008 y 22 de noviembre de 2010 (en ambas ' sensu contrario ' a la solución que ahora se preconiza ), y, en especial, en la de 30 de marzo de 2010 , en cuyo Fundamento de Derecho Segundo se dice:

'En este sentido, en la sentencia de esta Sala jurisdiccional del Tribunal Supremo de 20 de mayo de 2008 (RC 5005/2005 ), ya establecimos la directriz jurisprudencial de que cabe ponderar la concurrencia de las distintas causas de incumplimiento, con base en la aplicación del principio de proporcionalidad, en los siguientes términos:

'En efecto, la tesis que propugna el Abogado del Estado se revela infundada, en cuanto que no toma en consideración que de la lectura del apartado 6 del artículo 37 del Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero , se desprende la discriminación del incumplimiento de las condiciones referentes a la inversión y a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo respecto del incumplimiento de las demás condiciones particulares impuestas al perceptor, al disponer que 'si el incumplimiento derivara de la inobservancia de alguna condición o supuesto distinto de los anteriores, su alcance será determinado en función del grado y de la entidad de la condición incumplida', lo que faculta a la Administración a modular, en el respeto del principio de proporcionalidad, la obligación de reintegro de la subvención por incumplimiento de las condiciones impuestas y confiere al Tribunal, en su función fiscalizadora de la actuación administrativa, ponderar las circunstancias concurrentes en cada supuesto, a los efectos de determinar el grado de incumplimiento.'.

El deber de la Administración de ponderar las causas de incumplimiento de las condiciones impuestas determinante del otorgamiento de la subvención y valorar la actuación del beneficiario, tendente a satisfacer de forma significativa los intereses públicos perseguidos, se establece con mayor claridad y precisión en el artículo 37.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de Subvenciones , que establece que 'cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta Ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención', y que proporciona un criterio interpretativo de la obligación de reintegro conforme al principio de proporcionalidad.'

Similares son, entre otras muchas, las Sentencias de esta Sala de 8 de octubre de 2008 (Sección 4 ª), 25 de octubre de 2016 (Sección 8ª, Recurso 1383/2010 ) y de 20 de abril de 2016 (Sección 6 ª). De la tercera conviene resaltar se refiera a pagos extemporáneos de facturas en los que la demora ha sido muy breve, al igual que ocurre en el supuesto de hecho que ponderamos, en el que incluso un argumento nuclear de la Administración se basa en que 'el retraso producido en el presente expediente no se refiere a la mera justificación documental del pago sino al propio acto del pago'.

Ha de indicarse también que esta Sala, en casos de incumplimientos formales en materia de ayudas y subvenciones y partiendo de una aproximación casuística o particularizada, ha sostenido en ocasiones muy concretas ('ad exemplum', Sentencias de 21 de diciembre de 2007 , 8 de febrero de 2008 y 2 de febrero de 2012 , recaídas en los Recursos 773/2006 , 713/2006 y 1103/2010 ) lo que sigue:

'Así las cosas, la Sala es de criterio que la Administración ha actuado con un excesivo rigorismo. Tal como se significa en la Sentencia de 27 de marzo de 2002 de la Sección 1ª de esta Sala, recaída en el Recurso 483/2000 de su conocimiento, un defecto formal en la manera de justificar documentalmente los pagos, cuando no se cuestiona por la Administración que los mismos se hayan realizado y se hayan destinado a la finalidad prevista, como es el caso ahora atendido, resulta desproporcionado provoque la revocación y el reintegro, siquiera parcial, de la ayuda, que además se empleó para el fin previsto.

En definitiva, la decisión impugnada acuerda una de las más graves consecuencias al incumplimiento formal de las condiciones, el reintegro, a un retraso o a un cumplimiento no estricto de una obligación formal, 'consecuencia que no se ajusta ni al espíritu ni a la finalidad del art. 81.9 de la Ley General Presupuestaria , ni del Reglamento que la Comisión de Subvenciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 2225/1993, de 17 de diciembre' ( Sentencia de la Sección 1ª de 27 de marzo de 2002 , antes citada). Por ello, habiendo cumplido la entidad subvencionada las condiciones esenciales y habiéndose alcanzado la finalidad formativa de la ayuda, es evidente que el defecto formal que respalda los actos administrativos combatidos, en la interpretación flexible que preconizamos, y siguiendo el criterio contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2001 , no integra por sí, en esencia, incumplimiento de condición o modo alguno.'

Pues bien, en virtud de todo lo expuesto, bajo el prisma de una ponderación equitativa de todos los factores concurrentes y considerando aplicable al caso, tal y como precisa la STS más arriba citada, el principio de proporcionalidad, esta Sala ha de concluir aquí que procede estimar el recurso jurisdiccional deducido, habida cuenta, según los datos de hecho arriba referidos, las condiciones sustantivas de la subvención y su justificación económica se han cumplido, sin que exista un incumplimiento absoluto al respecto, más allá de una de carácter formal consistente en la documentación justificativa demorada, tratándose de una demora irrelevante de alrededor de veinte días hábiles, entre el 1 de abril de 2013, en que se le requirió de subsanación en el plazo de 15 días, hasta el 14 de mayo de 2013 en que subsanó la debida justificación económica, y todo ello sin perjuicio alguno para el interés público.

Procede, por tanto, la estimación del recurso y - artículo 139 de la LJ - la condena en costas a la demandada.

Fallo

Es timamosel recurso contencioso-administrativo formulado porUNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRIDcontra la resolución del Ministerio de Economía y Competitividad, Dirección General de Investigación Científica y Técnica, de fecha 22 de julio de 2015, en la que se desestimó recurso de reposición contra resolución de 21 de febrero de 2014, en la que se acordó el reintegro total de la ayuda de referencia CTQ2008-00985-E y a que se contrae la presente litis. Y declaramos el derecho de la demandante a que por la Administración demandada se le reintegre la cantidad abonada (39.548,50 euros).

Co ndenamos a la parte demandada al pago de las costas.

'La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.'

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985 , de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el depósito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.