Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 367/2010 de 15 de Marzo de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a quince de marzo de dos mil doce.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante estaSección Tercerade laSala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional y bajo el número367/10,se tramita a instancia deD. Celso, representado por el Procurador D. Alfonso Blanco Fernández, y asistido por la Letrada Dñª. Ethel Ares Rivera, contra Resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 5-5-2010, denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

1.- La parte indicada interpuso en fecha 21/7/2010 este recurso respecto de los actos antes aludidos y, admitido a trámite, y reclamado el expediente administrativo, se entregó éste a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo, en la que realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el Suplico de la misma, en el que literalmente dijo: 'que, teniendo por presentado este escrito con los documentos que se acompañan, y copia de todo se digne a admitirlo, tengan por formalizada esta demanda de procedimiento contencioso- administrativo contra la Resolución de la Directora General de los Registros y del Notariado del Ministerio de Justicia de 6/5/2010, unirlo al recurso de su razón y previos los trámites oportunos se anule la resolución impugnada y se conceda a mi representado la nacionalidad por residencia solicitada, con expresa condena en costas a la parte demandada por su temeridad y mala fe'.

2.- De la demanda se dió traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: 'Que habiendo por presentado este escrito, lo admita y tenga por contestada a la demanda; y en mérito a lo expuesto, y previos los trámites legales oportunos, se dicte en su día sentencia por la que se declare la desestimación de este recurso contencioso administrativo y se confirme el acto administrativo recurrido por ser conforme a Derecho' .

3.- Mediante Auto de fecha 11 de Enero de 2011 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes. Siendo el siguiente trámite el de Conclusiones, a través del cual, las partes, por su orden, han concretando sus posiciones y reiterado sus respectivas pretensiones. Por providencia de 22 de Febrero de 2012 se hizo señalamiento para votación y fallo el día 13 de Marzo de 2012, en que efectivamente se deliberó y votó.

4.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO.

Fundamentos

1.-En el presente recurso se impugna la resolución de la DGRN, por delegación del Ministro de Justicia, de 5-5-2010, denegatoria de la solicitud de nacionalidad por residencia.

2.-Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende del expediente, la Administración reconoce que el recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "'...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.'"

El art. 22 del Código Civil establece como unode esos requisitos que el solicitanteacredite positivamentela observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta,lo que elart. 22 del Código Civilexige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987 .

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997 ).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998 .) señala que: "'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite aun estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a eseestándar medio de conductaal que acabamos de referirnos.'"

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

3.-En el caso de autos la solicitud de obtención de la nacionalidad española por residencia data del 6-8-2008, siendo el recurrente nacional de REPUBLICA DEL ECUADOR.

El recurrente goza de residencia legal desde 14-4-2005.

No se ha aportado hoja de vida laboral por lo que no se puede concluir que ha venido realizando una continuada y regularizada vida laboral durante su residencia legal.

El expediente refleja y en la demanda se admite que el recurrente se ha visto implicado en actuaciones penales, siendo condenado en sentencia de 18-8-2009 por conducción bajo la influencia de bebidas alcohólicas (hechos 14-8-2009). Por auto de 23-2-2010 se declara extinguida la responsabilidad criminal, archivándose las actuaciones.

La parte recurrente asume la existencia de los antecedentes penales anteriormente descritos pero entiende que son posteriores a la solicitud de nacionalidad y mantiene que su trayectoria personal se ajusta al estándar medio de los valores asumidos en la sociedad española.

Como se puede comprobar del tenor literal del art. 22 del Código Civil , la buena conducta cívica, como requisito ha acreditar para la obtención de la nacionalidad por residencia, no solo se puede valorar a la luz del comportamiento mantenido por el solicitante hasta el momento de la solicitud sin que se pueda aceptar el argumento de la parte actora según el cual no se podría valorar su devenir conductual, por muy grave que este sea, si es posterior a tal fecha y aun anterior a la resolución del expediente (el silencio es negativo en este caso). De igual forma no solo se valora la conducta vinculada al tiempo que comprenda la residencia legal en España que le sea exigible sino incluso la trayectoria anterior y en otros países. Prueba de ello es que la norma lo único que determina es la carga positiva del solicitante en la acreditación de su buena conducta cívica, carga que lógicamente ha de asumir ya de inicio al presentar su solicitud en concordancia con el art. 221 del RRC cuando determina que: 'El peticionario probará los hechos a que se refieren los cinco primeros números del artículo anterior', pero que no impide otras aportaciones al respecto y que además no le da al peticionario un cheque en blanco para comportarse asocialmente después de su solicitud pensando que ello no vaya a tener su adecuada ponderación en la resolución de su solicitud de nacionalidad y en la revisión que de la misma haya de hacerse por los Tribunales. De ahí que se prevea que la DGRN recabará los informes oficiales que estime precisos y que estos comprenderán el juicio sobre la conducta ( art. 222 del RRC ).

Uno de los criterios para a ponderar la conducta, y especialmente para valorar los actos reprochables, viene dado por el alejamiento o cercanía temporal de los mismos en relación con la fecha de presentación de la solicitud, evitando así que hechos muy alejados en el tiempo que no respondan a un comportamiento actualizado impidan obtener la nacionalidad española, pero esta forma de razonar no hace sino confirmar que deben ponderarse también y muy especialmente aquellas conductas del solicitante que, de forma simultánea a tramitación de su solicitud, puedan desvelar su irregular comportamiento en nuestra sociedad.

Esta posible valoración negativa con base condenas por hechos posteriores a la solicitud de nacionalidad ha sido confirmada por el TS en sentencias de 14-1-2011 (Recurso Núm.: 4556/2007 ) y 3-10-2011 (Recurso Núm.: 2992/2009 ).

Por ello no se puede obviar que el recurrente se vio involucrado en hechos con trascendencia penal manifestada en una condena en firme por delito, aun tratándose de hechos posteriores a la solicitud, por lo que ha de concluirse que su devenir conductual, de cara a la concesión de la nacionalidad española vinculada a su solicitud presentada en agosto de 2007, no se ajusta al estándar medio del que venimos hablando. Además no se destacan especiales notas compensadoras.

Por todo ello, no desvirtuado el único motivo de denegación invocado por la Administración en la resolución impugnada, procede desestimar el recurso y, confirmar dicha resolución por ser conforme al ordenamiento jurídico.

4.-De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción anterior a la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, dado lo dispuesto en su Disposición Transitoria Única (' Los procesos que estuvieren en trámite en cualquiera de sus instancias a la entrada en vigor de la presente Ley, continuarán sustanciándose hasta que recaiga sentencia en dicha instancia conforme a la legislación procesal anterior'), no se aprecian circunstancias de mala fe o temeridad que determinen expresa imposición de las costas causadas en este proceso.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMAR

el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal deD. Celsocontra la resolución del Ministerio de Justicia, a que las presentes actuaciones se contraen, yconfirmarla resolución impugnada por suconformidada Derecho.

Sin imposición de costas.

La presente sentencia es susceptible de RECURSO DE CASACIÓN ante el Tribunal Supremo y que se preparará ante esta Sala en el plazo de DIEZ DIAS contados desde el siguiente a su notificación.

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el depósito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª.ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON

PUBLICACION

Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; certifico.