Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 415/2011 de 21 de Junio de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a veintiuno de junio de dos mil doce.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso- administrativo número415/11, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Jesús Fernández Salagre, en nombre y representación deDON Claudio, contra la resolución de 11 de marzo de 2011 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó al actor la concesión de nacionalidad por residencia. Ha sido parteLA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 27 de febrero de 2012 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando el acto impugnado en el presente recurso.

SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, y que se declarara la plena adecuación a derecho del acto administrativo impugnado.

TERCERO.- Mediante Auto de 27 de marzo de 2012 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes, concediéndose diez días a las partes para la formulación de conclusiones, y, una vez presentados los correspondientes escritos, quedaron las actuaciones pendientes para votación y fallo, teniendo lugar el 19 de junio del año en curso.

SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don FERNANDO DE MATEO MENENDEZ.

Fundamentos

PRIMERO.- El demandante impugna la resolución de 11 de marzo de 2011 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó al actor la concesión de nacionalidad por residencia sobre la base de no haber justificado suficiente buena conducta cívica ya que según consta en la documentación que obra en el expediente,'fue detenido en Sevilla: el 13.5.98 por delito contra la propiedad industrial, el 13.2.99 por amenazas y resistencia/desobediencia, el 13.3.97 por infracción del derecho de propiedad industrial, y el 31.7.02 por asociación ilícita, falsificación de moneda, estafa y extorsión; cuyas diligencias y atestados fueron remitidos a los respectivos Juzgados de Guardia. ElJuzgado de Instrucción nº 2 de Sevilla dictó un auto de sobreseimiento provisional y archivo el 19.1.06por un Juicio de Faltas 1184/05. ElJuzgado de Instrucción nº 3 de Sevilla dictó un auto de archivo el 16.1.09por un Juicio de Faltas 586/08, por lesiones imprudentes. Fue detenido en la Junquera el 16.5.07 por falsificación de documentos, fue declarado en rebeldía el 25.11.08, por el Juzgado de 1ª Instancia e Instrucción nº 4 de Figueras y finalizó con sentencia absolutoria el 25.5.10. Por tanto, el solicitante se ha visto implicado en numerosos procedimientos judiciales penales durante su permanencia en España, indicativos de que no ha ajustado su conducta cívica al estándar medio exigible a nuestra sociedad, sin que tampoco del resto de la documentación que obra en el expediente se deduzcan elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión'.

Alega, en síntesis, el actor, natural de Sierra Leona, como fundamento de su pretensión, que según la Sentencia 174/1996, de 11 de noviembre, del Tribunal Constitucional la apreciación de una falta de buena conducta como consecuencia de unos antecedentes penales cancelados por rehabilitación puede suponer una infracción del principio constitucional de legalidad de la pena y de la finalidad de la misma. Los hechos que se le imputan fueron archivados o sobreseídos, estando lejanos en el tiempo, incluso antes de que estuviera residiendo legalmente en España. Es padre un niño español, habiendo desarrollado una actividad laboral en España, y así, a fecha 8 de septiembre de 206 había cotizado a la Seguridad Social durante un año y nueve meses, residiendo legalmente en España desde marzo de 2000. La solicitud de nacionalidad se presentó el día 23 de octubre de 2006.

SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la Sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia Sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.-En el presente caso, la Administración reconoce que la recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el Tribunal Supremo en su Sentencia de 22-11-2001 (recurso de casación núm. 7.947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejerciciode un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco -el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular-, la Sentencia mencionada concluye:'...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española'.

CUARTO.-Para determinar si existe o no buen conducta cívica no basta con constatar que no existe constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles.

Nada tiene que ver, como indica el Tribunal Supremo ( STS de 11 de octubre de 2005, recurso número 4.411/2002 ) y el Tribunal Constitucional ( STC 114/1987 ), el concepto jurídico indeterminado 'buena conducta cívica' a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada. En la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario, los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( STS de 5-11-2001 recurso de casación núm. 5.912/1997 ).

De modo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que 'per se' revelen la existencia de mala conducta. Se habrá de valorar el alejamiento o cercanía temporal de tales antecedentes en función del razonable proceso de integración en la sociedad española, así como el carácter y circunstancias de la conducta que haya podido dar lugar a la condena penal, como reveladores no solo del incumplimiento de las normas sino también de la falta en mayor o menor grado de la integración en la sociedad española legalmente exigida.

QUINTO.-En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 6ª), en su Sentencia de 12 noviembre 2002 (recurso de casación núm. 4.857/1998 ) señala que:'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea elartículo 22.4 del Código Civilremite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos'.

Se trata, por tanto, de valorar el conjunto de la vida desplegada por el solicitante en nuestro país, especialmente en los años anteriores a lo solicitud, para alcanzar un convencimiento sobre su trayectoria personal (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

SEXTO.-El motivo de la denegación al actor de la concesión de nacionalidad por residencia es por no haber justificado suficiente buena conducta cívica, ya que fue detenido el 13 de mayo de 1998 por delito contra la propiedad industrial, el 13 de febrero de 1999 por amenazas y resistencia/desobediencia, el 13 de marzo de 1997 por infracción del derecho de propiedad industrial, y el 3 de julio de 2002 por asociación ilícita, falsificación de moneda, estafa y extorsión; cuyas diligencias y atestados fueron remitidos a los respectivos Juzgados de Guardia. El Juzgado de Instrucción nº 2 de Sevilla dictó un Auto de sobreseimiento provisional y archivo el 19 de enero de 2006 por un Juicio de Faltas 1184/05. El Juzgado de Instrucción nº 3 de Sevilla dictó un Auto de archivo el 16 de enero de 2009 por un Juicio de Faltas 586/08, por lesiones imprudentes. Fue detenido en la Junquera el 16 de mayo de 2007 por falsificación de documentos, fue declarado en rebeldía el 25 de noviembre de 2008, por el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 4 de Figueras y finalizó con sentencia absolutoria el 25 de mayo de 2010.

El demandante expone las circunstancias que concurren en el caso, aludiendo a la lejanía de los antecedentes, que fueron archivados o sobreseídos y que carece de antecedentes penales, y termina suplicando la concesión de la nacionalidad, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en los términos que son de ver en su escrito de contestación a la demanda.

Pues bien, examinado cuanto hemos referido a la luz de la normativa y jurisprudencia de aplicación al supuesto enjuiciado, podemos ya anticipar la suerte desestimatoria del recurso si tenemos en cuenta, además de la doctrina legal más atrás referida, el criterio de interpretación que ha de regir en la materia que nos ocupa, que aparece recogido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de noviembre de 2002 , que al respecto dijo lo siguiente :" --- en relación con el problema que nos ocupa importa recordar que la Sala 1ª del TribunalSupremo -ocupándose precisamente de la adquisición de la nacionalidad por residencia y de los requisitos que ésta ha de reunir, tiene dicho que mantener un criterio amplio o permisivo en esta materia sería contrario a la «ratio legis» del precepto regulador de esta forma de adquisición de la nacionalidad (STS, Sala 1ª, de 19 de septiembre de 1988). Y si esto es así, es patente que la libertad estimativa del juzgador se halla indudablemente más restringida cuando se enfrenta a la necesidad de precisar el concepto «buena conducta cívica» que utiliza elartículo 22.4 del Código Civil. La citada sentencia de la Sala 1ª de este Tribunal Supremo bien rotundamente declara que esa interpretación extensiva del precepto regulador de la adquisición de la nacionalidad por residencia debe rechazarse porque «podría suponer la apertura de un peligroso y siempre recusable portillo al fraude de ley». Así, textualmente, se expresa la Sala de lo civil de este Tribunal Supremo. Y con esto estamos diciendo que ese criterio restrictivo que inspira el fundamento de la sentencia impugnada que hemos transcrito está en perfecta sintonía con esa doctrina de la Sala de instancia".

Así, en efecto, no basta para el éxito de la pretensión actora con la ausencia o cancelación de antecedentes penales o policiales, pues, como vimos más arriba, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del Tribunal Supremo, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, cual es el caso que nos ocupa. En efecto, en este punto interesa remarcar que en supuestos como el presente corresponde a la parte recurrente la carga de demostrar la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica, cuya carga según conocida jurisprudencia es más gravosa cuando el interesado se ha visto implicado en causas penales que no están definitivamente sobreseídas y archivadas, arguyéndose también por la referida jurisprudencia que el aludido onus probandi exige que ni siquiera por vía indiciaria pueda ponerse en cuestión el requisito de la buena conducta cívica, siendo así que en el supuesto enjuiciado no podemos obviar los antecedentes recogidos en las resoluciones recurridas, cuyos antecedentes dibujan una trayectoria personal del recurrente implicado en varios procedimientos penales por diferentes delitos, siendo de observar a este respecto que fue declarado en rebeldía por unos de los delitos que se le imputaron, y es de presumir que responde a una conducta del actor de falta de colaboración con la Administración de Justicia, cuya presunción admitía ser destruida por una prueba en contrario del recurrente, que no ha practicado dicha prueba. A ello, tenemos que añadir que tenía procedimientos penales abiertos durante la tramitación de la solicitud de la nacionalidad, siendo de advertir que la carencia de antecedentes penales del recurrente en la fecha de la solicitud de la nacionalidad no constituía un requisito suficiente acreditativo de la buena conducta cívica, cuya justificación en el caso que ahora contemplamos hubiera exigido que el actor hubiera probado el estado o suerte de aquellos otros procedimientos penales en que aparecía como imputado, y ello habida cuenta que el conjunto de los susodichos procedimientos configura una reiterada línea de actuación del recurrente de la que se desprenden indicios contrarios al requisito de la buena conducta cívica, cuyos indicios tenían que ser disipados por el interesado en virtud del onus probandi que sobre el mismo recaía, sin que dicha parte haya absuelto en debida forma dicha carga procesal, por lo que ha de sufrir las consecuencias procesales perjudiciales que se traducen en la vigencia de aquellos indicios que ensombrecen el requisito de la buena conducta cívica que se exige para la adquisición de la nacionalidad por residencia. Sin que sea de aplicación al supuesto que nos ocupa la Sentencia 174/1996, de 11 de noviembre , invocada por el actor, ya que la misma hace referencia a una exclusión de un concurso para seleccionar Magistrados en el turno de juristas de reconocida competencia, no en relación a lo que se debe valorar y cómo para apreciar la buena conducta cívica con la finalidad de obtener la nacionalidad española por residencia.

En consecuencia, el conjunto de circunstancias y razonamientos que acabamos de exponer conducen a la conclusión de que la parte actora no ha justificado suficientemente el requisito de la buena conducta cívica, por lo que procede confirmar el pronunciamiento denegatorio de la resolución recurrida, desestimándose el recurso contencioso-administrativo.

SÉPTIMO.-A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no cabe apreciar temeridad ni mala fe en las partes a los efectos de una expresa imposición de las costas procesales.

VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña María Jesús Fernández Salagre, en nombre y representación deDON Claudio, contra la resolución de 11 de marzo de 2011 de la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, por la que se denegó al actor la concesión de nacionalidad por residencia, declaramos la citada resolución conforme a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso casación en el plazo de diez días hábiles a preparar ante esta Sala.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

D. FERNANDO DE MATEO MENENDEZ D. JOSE LUIS TERRERO CHACON