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Última revisión
17/01/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 434/2017 de 13 de Noviembre de 2018
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Orden: Administrativo
Fecha: 13 de Noviembre de 2018
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: DIAZ FRAILE, FRANCISCO
Núm. Cendoj: 28079230032018100554
Núm. Ecli: ES:AN:2018:4570
Núm. Roj: SAN 4570:2018
Encabezamiento
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a trece de noviembre de dos mil dieciocho.
Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido
Antecedentes
Fundamentos
En los autos constan las súplicas de los escritos de demanda y de conclusiones, a cuyas pretensiones se ha opuesto el abogado del Estado en los términos de su contestación a la demanda.
El acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro es de 31-8-2009 y la resolución que decide el reintegro (por importe de 257.343,81 €, más 60.989,78 € en concepto de intereses de demora) se produjo el 13-7-2011, que se notificó el 6-9-2011. En contemplación de estas fechas la demandante defiende la caducidad del procedimiento de reintegro sobre la base del artículo 42.4 de la Ley 38/2003.
El abogado del Estado se ha opuesto a la alegación impugnativa de caducidad apelando a la sentencia del Tribunal Supremo de 30-7-2013, cuya doctrina sin embargo ha sido superada por otra sentencia posterior del alto Tribunal de 19-3-2018.
Conviene traer a colación esta última sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo nº 436/2018, de 19 de marzo, que ha dicho lo siguiente (en lo que ahora más interesa):
"FUNDAMENTOS DE DERECHO
TERCERO.- Sobre la caducidad de los procedimientos de reintegro de subvenciones y sus efectos.
La controversia gira en torno a la correcta interpretación de la previsión contenida en el art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en cuya virtud:
'4. El plazo máximo para resolver y notificar la resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.
Así, la sentencia de instancia, tras constatar que el procedimiento de reintegro había superado el plazo máximo de un año, declara caducado el procedimiento y anula la resolución de fondo que ordenaba el reintegro de la subvención. Frente a ello, el Abogado del Estado sostiene que en aplicación del art. 42.4 de la Ley General de Subvenciones y de la interpretación que de este precepto realizó la STS de 30 de julio de 2013, el transcurso del plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro y la consiguiente caducidad del mismo no determina la nulidad de la resolución administrativa que le puso fin. ---
Corresponde, por tanto, reconsiderar la interpretación del art. 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y alcanzar una conclusión distinta a la expresada en la STS de 30 de julio de 2013 , por las razones que pasamos a exponer:
1º) El precepto comentado comienza por fijar un plazo máximo de 12 meses para resolver y notificar la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento de reintegro, y al incumplimiento de dicho plazo le anuda una consecuencia jurídica: la caducidad del procedimiento. Pese a ello, inmediatamente después sostiene 'sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'.
En una primera aproximación al precepto debe afirmarse que no tiene sentido fijar un plazo máximo de duración del procedimiento, cuyo incumplimiento genera la caducidad del mismo, si la Administración puede continuar con su tramitación sin tener que iniciar uno nuevo. Es más, si la Administración puede dictar una resolución de fondo en un procedimiento caducado y esta es válida, tal y como afirma la sentencia la STS de 30 de julio de 2013, carece de sentido añadir que las actuaciones realizadas 'hasta la finalización del citado plazo' no interrumpen la prescripción, pues ya no es necesario reiniciar uno nuevo. Bastaría, caso de ser esta la interpretación correcta, con afirmar que las resoluciones de reintegro tienen que dictarse y notificarse en el plazo de prescripción de la acción para reclamar el reintegro, sin fijar plazo alguno de duración del procedimiento, pero no ha sido esta la previsión ni la voluntad del legislador que ha querido limitar el plazo máximo de duración del procedimiento y acordar la caducidad del procedimiento que incumpla dicho plazo.
El ejercicio por la Administración de sus potestades de intervención está sujeta a límites, uno de ellos es el establecimiento de un plazo máximo para resolver los procedimientos. Su razón de ser obedece al deber de las Administraciones públicas de dictar resolución expresa en los plazos marcados por la ley, con ello se pretende garantizar que los procedimientos administrativos se resuelvan en un tiempo concreto, evitando la prolongación indefinida de los mismos por razones de seguridad jurídica. El incumplimiento de estos plazos conlleva como consecuencia jurídica la caducidad del procedimiento y el consiguiente archivo de las actuaciones ( artículo 44.2 de la Ley 30/1992), lo que no impide la apertura de nuevo expediente sobre el mismo objeto, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción.
La caducidad del procedimiento se constituye así como una forma de terminación del procedimiento que penaliza la falta de diligencia de la Administración en el cumplimiento de los plazos legalmente establecidos para tramitar y resolver. La esencia de la caducidad de un procedimiento es que queda inhabilitado como cauce adecuado en el que poder dictar una resolución valida sobre el fondo. Esta ha sido la regla general y ha motivado que numerosas sentencias de este Tribunal hayan venido sosteniendo, con carácter general, la invalidez de las resoluciones administrativas dictadas en un procedimiento caducado al entender que 'debía considerarse extinguido, y consecuentemente nula la resolución administrativa recurrida' ( STS de 24 de septiembre de 2008, rec. 4455/2004), o como se sostiene en la STS de 3 de febrero de 2010 (rec. 4709/2005) la obligación impuesta en una resolución administrativa dictada en un procedimiento caducado 'ha perdido su soporte procedimental, y, por tanto, también, su validez y eficacia'. Es más en nuestra STS nº 9/2017, de 10 de enero (rec. 1943/2016) se afirmaba que 'el procedimiento caducado se hace inexistente'.
Pues bien, en un procedimiento extinguido e inexistente no es posible dictar una resolución de fondo valida, salvo aquella que tenga como único objeto declarar la caducidad del procedimiento, tal y como dispone el art. 42.1 y 44.2 de la Ley 30/1992. Y si Administración pese al transcurso del plazo de caducidad no la aprecia de oficio, tal y como era su deber, será el afectado el que deba ejercer las acciones destinadas a obtener una declaración de caducidad, pero una vez declarada la solución no puede ser otra que la nulidad de la resolución de fondo dictada en dicho procedimiento.
Sostener que en un procedimiento caducado la Administración puede dictar una resolución de fondo valida implica desconocer la propia institución de la caducidad y sus efectos, tal y como ha sido entendida y definida por el legislador y avalada en su interpretación y aplicación por una constante jurisprudencia. Esta interpretación desvirtúa la institución de la caducidad de los procedimientos, atacando su esencia hasta dejarla irreconocible y la priva de todo efecto práctico, pues pese al transcurso del plazo de caducidad la Administración no estaría obligada a declararla ni a dar por finalizado el procedimiento y podría dictar una resolución de fondo válida. En definitiva, conforme a esta interpretación, los términos y plazos no obligarían a la Administración pública, contradiciendo la previsión general contenida en el art. 47 de la Ley 30/1992, y la declaración de caducidad sería irrelevante por carente de consecuencia alguna.
2º) Es cierto que el tenor literal del precepto permite que, pese a la caducidad del procedimiento, se pueda 'continuar las actuaciones hasta su terminación' , lo cual es ya de por sí anómalo, pero lo que el precepto no afirma es que en el procedimiento caducado se pueda dictar una resolución de fondo valida sin haber reiniciado otro nuevo, o que, caso de declararse a posteriori la caducidad del mismo, la resolución dictada en un procedimiento caducado sigue siendo válida, tal y como sostuvo la sentencia STS de 30 de julio de 2013 y pretende ahora el Abogado del Estado.
El Tribunal no puede acoger una interpretación que conduzca a un resultado ilógico o absurdo y esto es precisamente lo que se produciría si entendiésemos que la Administración puede continuar actuando válidamente en un procedimiento caducado y dictar una resolución de fondo como si la caducidad no se hubiese producido.
Los actos y resoluciones administrativas han de dictarse en un procedimiento válido, ello constituye una exigencia básica de nuestro ordenamiento administrativo que se plasma en numerosos preceptos (art. 53 de la LRJPAC) llegándose a sancionar con la nulidad de pleno derecho los actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido (art. 62.1.e) de la LRJPAC). De modo que si el procedimiento ha devenido invalido o inexistente, como consecuencia de su caducidad, ha dejado de ser un cauce adecuado para dictar una resolución administrativa valida que decida sobre el fondo, por lo que la Administración está obligada a reiniciar uno nuevo. Así se establece también en el art 95.3 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común (Ley 39/2015) en el que se afirma 'los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción' y se añade 'En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado'. En definitiva, también la nueva Ley de Procedimiento Administrativo común dispone que la caducidad conlleva la necesidad de reiniciar un nuevo procedimiento y que en ese procedimiento se practiquen trámites que se consideran esenciales (alegaciones, prueba) para poder dictar una resolución administrativa valida. ---
4º) Debe finalmente añadirse que la interpretación sostenida por el Abogado del Estado y fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012), dejaría sin sentido la previsión final de este mismo precepto cuando añade 'y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo'. Esta previsión parece querer reproducir lo que con mucha más precisión se afirma en el art. 93.2 de la Ley 30/1992 cuando establece 'los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción' (y en similares términos se pronuncia el actual artículo 95.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre).
Tales previsiones tienen sentido si se parte de que la caducidad del procedimiento conlleva el archivo de las actuaciones y el inicio de otro procedimiento con el mismo objeto. De modo que si bien lo actuado en el procedimiento caducado no sirve para interrumpir la prescripción, una vez reiniciado uno nuevo se interrumpe el plazo de prescripción. ---
Por todo ello, modificando la doctrina fijada en la STS de 30 de julio de 2013 (rec. 213/2012), consideramos que la correcta interpretación del artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones implica que la declaración de caducidad de un procedimiento ha de tener como lógica consecuencia la invalidez de la resolución de fondo dictada en el mismo. De modo que la Administración para poder adoptar una decisión de fondo sobre la procedencia del reintegro está obligada a iniciar un nuevo procedimiento, siempre que no haya transcurrido el plazo de prescripción fijado. --- ".
Cuanto ha quedado anteriormente transcrito es aplicable aquí y ahora y determina la estimación del recurso al deber acogerse en contemplación de las fechas que quedaron reseñadas más arriba el motivo impugnativo relativo a la caducidad del procedimiento de reintegro, y ello con los efectos de la anulación de los actos recurridos, debiendo la parte demandada proceder a la devolución íntegra del importe reintegrado por la actora.
Fallo
1) Estimar el recurso.
2) Anular las resoluciones a que se contrae la litis, debiendo la Administración demandada proceder a la devolución íntegra del importe reintegrado por la actora.
3) Imponer a la parte demandada las costas del proceso.
Esta sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.