Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 434/2018 de 09 de Abril de 2019

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0000434/2018

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02887/2018

Demandante:D./Dª. Pedro

Procurador:Dª. ISABEL GÓMEZ PÉREZ DE MENDIOLA

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Madrid, a nueve de abril de dos mil diecinueve.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido D./Dª. Pedro representado por la ProcuradoraDª. ISABEL GÓMEZ PÉREZ DE MENDIOLAcontra elMINISTERIO DE JUSTICIA, representado por el abogado del Estado, sobreNACIONALIDADsiendo ponente el Ilmo. Sr. Magistrado de esta Sección D. FRANCISCO DIAZ FRAILE.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del MINISTERIO DE JUSTICIA y es la resolución de fecha 25-6-2015 y de 18-9-2017 (desestimatoria esta última de un recurso de reposición contra la anterior), que denegaron la solicitud de concesión de la nacionalidad española a la hoy parte actora.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, una vez admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Co ntestada la demanda, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el2-4-2019, en el que efectivamente se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugnan las resoluciones del Ministerio de Justicia de 25-6-2015 y de 18-9-2017 (desestimatoria esta última de un recurso de reposición contra la anterior), que denegaron la solicitud de concesión de la nacionalidad española a la hoy parte actora por no haber justificado el requisito de la buena conducta cívica, terminando la demanda con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que 'per se' impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987 . En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998 .) señala que: "'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos'".

TERCERO.- El demandante es natural de Nigeria, nace el NUM000 -1973, está casado, reside legalmente en España desde el 13-7-2001, figuraba inscrito al solicitar la nacionalidad española en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de Tarragona, con fecha de 10-4-2013 tenía acreditados 3.193 días de alta en el sistema de la Seguridad Social, y ha aportado diversa documentación en relación con algunos cursos de formación.

Las resoluciones recurridas consideraron no acreditado el requisito de la buena conducta cívica como consecuencia de que en el segundo informe policial que obra en el expediente, datado el 12-11-2014, se contiene la siguiente reseña: 'Informe de Antecedentes. 12-9-2005: Prohibición de entrada en territorio Schengen, interesada por Holanda, por tráfico de seres humanos, actualmente vigente'. En la resolución de reposición se decía que se ignoraba si 'la citada detención' había dado lugar a algún procedimiento penal y en su caso su forma de terminación, y se recordaba que la carga de la prueba de la buena conducta cívica correspondía al interesado.

Consta que la solicitud de nacionalidad española fue registrada en el Registro Civil el 16-3-2012 y que el 4-9-2013 se dictó la providencia de incoación del correspondiente expediente gubernativo, siendo así que en su tramitación tanto el Ministerio Fiscal como el Encargado del Registro Civil informaron favorablemente.

La demanda rectora del proceso expone las circunstancias del caso, y articula los siguientes motivos de impugnación: primero, falta de motivación de la decisión administrativa combatida ya que -se decía- se planteó la posible prescripción de los hechos o de la pena impuesta, lo que exigía a la Administración haberse interesado ante las autoridades holandesas en relación con el expediente de prohibición de entrada en territorio Schengen; segundo, el recurrente ha disfrutado de residencia legal en España al haber obtenido sucesivos permisos de residencia en territorio español; tercero, no existe prueba alguna en contra de la buena conducta cívica del recurrente, sin que baste la mención en el informe policial de 12-11-2014 de la prohibición de entrada en territorio Schengen, por lo que España debió solicitar informe a Holanda; cuarto, se ha vulnerado la doctrina de los actos propios ya que los permisos de residencia concedidos presuponían la ausencia de antecedentes penales, por lo que no puede la Administración demandada contradecirse y poner en cuestión la buena conducta cívica del interesado a efectos de la concesión de la nacionalidad española; quinto, no se han ponderado todas las circunstancias del interesado, sino solo la mención policial a la prohibición de entrada en el territorio Schengen; sexto, se cita la jurisprudencia producida en torno al requisito de la buena conducta cívica para la adquisición de la nacionalidad española, y se alega que no puede identificarse sin más la buena conducta cívica con la ausencia de antecedentes penales y que en el caso no existe una prueba contraria a la buena conducta del recurrente. El escrito de demanda cita la normativa y la jurisprudencia que considera de interés, y termina impetrando la concesión de la nacionalidad española.

El abogado del Estado se ha opuesto a la pretensión de la parte actora en los términos que son de ver en autos.

CUARTO.- Pues bien, ya en este punto podemos anticipar la suerte desestimatoria del recurso que nos ocupa.

Es de recordar que no basta para el éxito de la pretensión actora con la ausencia o cancelación de antecedentes penales o policiales, pues, como vimos más arriba, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del Tribunal Supremo, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, subrayando la jurisprudencia que corresponde a la parte recurrente la carga de demostrar la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica, cuya carga es más gravosa cuando el interesado ha estado implicado en causas penales que no están definitivamente sobreseídas y archivadas, arguyéndose también por la referida jurisprudencia que el aludido onus probandi exige que ni siquiera por vía indiciaria pueda ponerse en cuestión el requisito de la buena conducta cívica.

Con abstracción del grado de integración social del demandante, se trata ahora de verificar si concurría o no en el mismo el requisito de la buena conducta cívica.

Examinaremos a continuación de forma clara y precisa los motivos de impugnación articulados en la demanda.

En primer lugar, se adujo como motivo de impugnación en la demanda la falta de motivación de la decisión administrativa combatida ya que se planteó por el interesado la posible prescripción de los hechos o de la pena o sanción impuesta, lo que hubiera debido dar lugar a que la Administración se interesara ante las autoridades holandesas en relación con el expediente de prohibición de entrada en territorio Schengen. Este primer motivo ha de claudicar pues basta la lectura de las resoluciones puestas en tela de juicio para advertir que las mismas contienen su ratio decidendi en unos términos tales que permiten el ejercicio del derecho de defensa con las debidas garantías, sin que a la Administración demandada le incumbiera verificar una eventual prescripción de los hechos o de la pena o sanción que hubiera podido imponerse en Holanda, cuya prueba correspondía más bien a la parte interesada al recaer sobre ella el correspondiente onus probandi del requisito de la buena conducta cívica.

En el segundo motivo de impugnación del escrito de demanda se alegó que el recurrente había disfrutado de residencia legal en España al haber obtenido sucesivos permisos de residencia en territorio español, cuyo motivo igualmente ha de ceder tan pronto se repare en que ello no afecta a la ratio decidendi de la decisión administrativa impugnada, que se fundamentó de modo principal en cuestionar el requisito de la buena conducta cívica, siendo así que solo a mayor abundamiento la resolución originaria recurrida dijo que 'al tener prohibida la entrada en territorio Español, la residencia no puede tener el carácter de legal', cuya consideración se hizo solo 'a mayor abundamiento' según se recoge en la propia resolución primera de 25-6-2015.

El tercer motivo de impugnación articulado en la demanda apuntaba a la inexistencia de prueba en contra de la buena conducta cívica del recurrente pues no era suficiente -se alegaba- la mención en el informe policial de 12-11-2014 de la prohibición de entrada en territorio Schengen, por lo que España debió solicitar informe a Holanda. Este motivo también ha de fenecer pues es de notar que la reseña en el meritado informe policial de la prohibición de entrada en el territorio Schengen por tráfico de seres humanos constituye al menos un indicio de un hecho grave que pone en cuestión el requisito de la buena conducta cívica, y conforme a la jurisprudencia de que hemos dejado constancia más arriba incumbía a la parte actora desvirtuar el mentado indicio a través de la prueba correspondiente pues sobre ella pesaba el correspondiente onus probandi y no sobre la Administración demandada. En este motivo de impugnación, como en otros, la alegación de la parte demandante no se corresponde con las reglas de la carga probatoria, por lo que no resulta de recibo.

En el cuarto motivo de impugnación se argüía en torno a la vulneración de la doctrina de los actos propios ya que -se alegaba- los permisos de residencia concedidos al interesado presuponían la ausencia de antecedentes penales, por lo que no podía la Administración demandada contradecirse y poner en cuestión la buena conducta de dicha parte con motivo de la concesión de la nacionalidad española. Este motivo tampoco resulta plausible. Los permisos de residencia de referencia no constituyen actos propios en el sentido que pretende el recurrente y no impiden valorar los datos concernientes a la conducta cívica del interesado que obren en el expediente administrativo.

En el quinto motivo impugnativo se argumentaba que no se habían ponderado todas las circunstancias del interesado, sino solo la mención policial a la prohibición de entrada en el territorio Schengen, pero al respecto es de ver que la motivación de las resoluciones en cuestión se centró en la prohibición de entrada en territorio Schengen que afectaba al interesado por hechos graves, cuya valoración era suficientemente significativa en orden a la apreciación de la conducta cívica del interesado, por lo que la ponderación de las circunstancias realizada por la Administración resultaba conforme a Derecho.

En el sexto motivo de impugnación del escrito de demanda se citaba la jurisprudencia producida en torno al requisito de la buena conducta cívica para la adquisición de la nacionalidad española, y se alegaba que no podía identificarse sin más la buena conducta cívica con la ausencia de antecedentes penales y que en el caso no existía una prueba contraria a la buena conducta del recurrente. Ahora bien, al así razonar se están desconociendo las reglas de la carga de la prueba en la materia. Ya vimos que según la jurisprudencia ni siquiera por vía indiciaria puede ponerse en cuestión el requisito de la buena conducta cívica, siendo así que la información policial sobre la prohibición de entrada del interesado en el territorio Schengen constituye al menos un indicio en contra de este requisito que la parte actora tenía la carga de desvirtuar mediante la prueba correspondiente, sin que, no obstante, dicha parte haya absuelto dicha carga que le correspondía, por lo que debe sufrir las consecuencias procesales desfavorables de dicho incumplimiento, que se traducen en no poder tener por acreditado el meritado requisito necesario para adquirir la nacionalidad española por residencia, que fue el fundamento esencial del pronunciamiento denegatorio de las resoluciones recurridas.

En definitiva, por mor de cuanto antecede se impone, sin más, la desestimación del recurso al no resultar de recibo ninguno de los motivos de la demanda y aparecer conforme a Derecho las resoluciones recurridas.

QUINTO.- Al desestimarse el recurso procede la imposición de las costas a la parte actora, que la Sala en virtud de las facultades conferidas legalmente y atendiendo a las circunstancias del caso establece por todos los conceptos en la cantidad máxima de 1.500 €, más IVA ( artículo 139.1 y 3 de la LJ ).

Fallo

1) Desestimar el recurso.

2) Confirmar las resoluciones a que se contrae la litis.

3) Imponer a la parte actora las costas del proceso en los términos del fundamento jurídico quinto de la presente resolución.

Esta sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.