Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 51/2011 de 30 de Abril de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a treinta de abril de dos mil doce.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido D. Adolfo representada por el ProcuradorDª MARIA DEL ROSARIO VICTORIA BOLIVARcontraMINISTERIO DE JUSTICIArepresentada por el Abogado del Estado, sobreRESPONSABILIDAD PATRIMONIALsiendo ponente el Istmo Sr. Magistrado de esta SecciónD. FRANCISCO DIAZ FRAILE.

Antecedentes

PRIMERO.-Se impugna la desestimación (primero presunta y después por acto expreso del Ministerio de Justicia de 15-3- 2011).

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, después de admitirlo a trámite y reclamado el expediente administrativo se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizara dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Contestada la demanda, finalizado el periodo de prueba y finalizado el periodo de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el24 de abril de 2012, en el que efectivamente se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna la desestimación (primero presunta y después por acto expreso del Ministerio de Justicia de 15-3-2011) de la reclamación indemnizatoria deducida en su día por la hoy parte actora por el concepto de responsabilidad patrimonial de la Administración, terminando la demanda con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.- Los hechos que subyacen en la litis son -en síntesis y en parte extraídos de los antecedentes de hecho de la resolución expresa recurrida- los siguientes. La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 17-6-2005 anuló el apartado c) del artículo 8 del Estatuto General de Procuradores, que exigía -entre otros requisitos- la licenciatura en Derecho para ejercer la profesión de procurador, cuya sentencia fue confirmada por otra de 22-12-2005 dictada en un recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Consejo General de los Procuradores de los Tribunales de España.

El 10-3-2006 el hoy demandante solicitó el título de procurador, que le fue expedido por una orden del Ministerio de Justicia de 3- 5-2006. Contra esta última orden ministerial el Consejo General de los Colegios de Procuradores presentó el recurso contencioso nº 476/2006 ante la Sección 3ª de la Audiencia Nacional, que fue desestimado por sentencia de 31-1-2008 . El Consejo General de los Colegios de Procuradores interpuso a su vez contra esta última sentencia el recurso de casación nº 2973/2008 , que fue estimado por la sentencia del Tribunal Supremo de 26-3-2009 , siendo así que esta última sentencia casó y anuló aquella otra sentencia de la Audiencia Nacional, y además estimó el recurso contencioso del Consejo General contra la meritada orden ministerial, que anuló por su disconformidad a Derecho.

El 15-6-2010 por el interesado se presentó ante el Ministerio de Justicia un escrito de reclamación patrimonial al amparo del artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992 , solicitando entonces una indemnización total de 158.046,30 € para reparar los daños y perjuicios derivados de la anulación de la sobredicha orden ministerial que le había otorgado el título de procurador.

En la tramitación de la susodicha reclamación administrativa el Consejo de Estado dictaminó que procedía su desestimación, cuyo dictamen inspiró finalmente la resolución expresa combatida.

TERCERO.- La demanda rectora del proceso sigue básicamente el mismo planteamiento de la reclamación administrativa origen de la litis, y al amparo del artículo 139 y siguientes de la Ley 30/1992 impetra una indemnización total de 144.000 €, alegando a tal efecto que la Administración demandada ha incurrido en una actuación negligente en la tramitación del procedimiento que desembocó en la orden ministerial de otorgamiento del título de procurador al no haber dado participación al Consejo General de los Colegios de Procuradores, a lo que se añade que se ha producido un fenómeno de silencio administrativo positivo en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración origen de la litis antes de dictarse la resolución expresa de 15-3-2011.

El Abogado del Estado se ha opuesto a la pretensión de la parte actora en los términos que son de ver en su escrito de contestación a la demanda.

CUARTO.- En este punto interesa traer a colación los fundamentos jurídicos de mayor interés de la sentencia del Tribunal Supremo de 26-3-2009 que anuló la orden ministerial que concedió el título de procurador al ahora demandante.

La referida sentencia de 26-3-2009 dijo lo siguiente (en lo que aquí más importa): "CUARTO.- La cuestión debatida ha sido ya resuelta en sentencias de esta Sala y Sección, de fecha de 5 de marzo de 2009, dictadas en los recursos de casación nº 3251/08 y 3228/08 , cuyo objeto coincidía con el del recurso que ahora nos ocupa y en las que se establecía que 'El criterio del Consejo recurrente, en cuanto defiende su interés legítimo y directo, coincide, no con el criterio jurisprudencial vigente al tiempo de la interposición del recurso y que se aplica en la sentencia recurrida, pero sí con el que se desprende de sentencias de esta Sala posteriores al dictado de aquella, que revelan un cambio jurisprudencial significativo, y ya consolidado, en la consideración como interesados de los Consejos y Colegios profesionales en los procedimientos administrativos de concesión y homologación de títulos, que condiciona de manera determinante el juicio sobre la corrección del procedimiento administrativo cuestionada en la instancia.

Nos referimos a las Sentencias de esta Sala de 20 , 21 , 22 y 23 de mayo, en los recursos de casación 797, 2.044 , 3.084 , 4374 de 2.007 , interpuestos el primero por el Colegio de Caminos, Canales y Puertos, y los tres restantes por el Consejo General de Colegios Oficiales de Aparejadores y Arquitectos Técnicos---

El cambio jurisprudencial está basado en una reconsideración del interés de dichos Consejos y Colegios en los procedimientos que afecten a los intereses profesionales, cambio que la sentencia de 23 de mayo de 2008 (recurso de casación nº 4374/2007 ) expresa con claridad , explicando las razones que lo justifican al declarar :"La conclusión aparentemente en este supuesto sería idéntica en principio a la que allí alcanzamos, en tanto que podríamos entender que el Colegio o el Consejo respectivo que pudiera resultar afectado por la resolución que se dicte no sería titular de un interés legítimo directo sino indirecto, y por ello no tendría que ser llamado al proceso.

Sin embargo esa conclusión a nuestro juicio es errónea. Y lo creemos así porque los Consejos o los Colegios de acuerdo con lo dispuesto por el núm. 2 del art. 31 de la Ley 30/1992 son titulares en cuanto organizaciones representativas de intereses económicos y sociales de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca y en el caso de las Corporaciones Profesionales la Ley de Colegios Profesionales, Ley 2/1974, de 13 de febrero, considera en su art. 1.3 que 'son fines esenciales de estas Corporaciones la ordenación del ejercicio de las profesiones, la representación exclusiva de las mismas y la defensa delos intereses profesionales de los colegiados' y entre sus funciones el art. 5 . g) les otorga la de 'ostentar en su ámbito la representación y defensa de la profesión ante la Administración...Tribunales... y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios afecten a los intereses profesionales'.

Como es lógico en supuestos como el presente se trata de defender por el Consejo intereses colectivos que trascienden al individual de cada profesional, y que interesan a todos, como son los intereses propios de una profesión como tal, en cuyo caso ese interés no es un interés indirecto sino directo del Colegio o Consejo, lo que obligaría a la Administración de acuerdo con el art. 34 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común a comunicar a dichas personas jurídicas la tramitación del procedimiento, puesto que es obvio que pueden resultar afectados por la resolución que se dicte.

Esta solución no pugna con el principio de seguridad jurídica sino que lo refuerza porque la intervención en el expediente de quienes son titulares de ese interés legítimo y directo evitaría situaciones no deseadas como las detectadas en los supuestos que hemos examinado en las Sentencias anteriores referidas y en esta misma. En consecuencia es claro que los Colegios o Consejos son interesados directos en estos procedimientos y deben ser emplazados en los mismos cuando se trate de homologar títulos que afecten a la profesión regulada y titulada que cada uno represente.

A la vista de lo expuesto, en el caso que nos ocupa, por elementales razones de unidad de doctrina, debemos seguir la línea jurisprudencial consolidada en las Sentencias de 20 , 21 , 22 y 23 de mayo de 2008 y, en consecuencia, reconocer que el Consejo General de los Ilustres Colegios de Procuradores de los Tribunales de España tiene un interés no sólo legítimo sino, también, directo, en los procedimientos de otorgamiento de títulos de Procurador, en los que la Administración, de acuerdo con el art. 34 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , debió comunicar a dicha entidad la tramitación del procedimiento, y debió cumplir con ella el trámite de audiencia y notificarle la resolución del mismo.

Toda vez que el Consejo recurrente, ni fue emplazado en el procedimiento administrativo que culminó con la Orden Ministerial impugnada en la instancia, ni se le notificó la resolución del mismo, resulta obligado concluir que la sentencia recurrida, infringe los artículos 31 y 84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de acuerdo con la interpretación que de los mismos efectúa la jurisprudencia mas reciente de esta Sala, siendo procedente en consecuencia casar, anular y dejar sin efecto la sentencia recurrida.'

QUINTO.- Toda vez que la sentencia recurrida infringe los artículos 31 y 84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , de acuerdo con la interpretación que de los mismos efectúa la jurisprudencia mas reciente de esta Sala, resulta procedente casar, anular y dejar sin efecto la sentencia recurrida y, conforme a lo dispuesto por el artículo 95.2 d) de la Ley de esta Jurisdicción , resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ya que, la apreciada por esta Sala, no es una infracción procesal determinante de la reposición de actuaciones para subsanar la falta, sino una infracción del ordenamiento jurídico regulador del concepto de interesado y del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo, de acuerdo con la jurisprudencia que lo interpreta.

SEXTO.- El Consejo recurrente, interesó en la demanda deducida en la instancia, la nulidad de la Orden del Ministerio de Justicia, de 3 de mayo de 2006 , por la que se expide el título de Procurador de los Tribunales --- , por haberse dictado dicha Orden prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, con infracción de lo dispuesto en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que eleva el principio de audiencia a los interesados a la categoría de núcleo definidor del procedimiento administrativo, toda vez que, el Ministerio de Justicia omitió llamar al Consejo recurrente al procedimiento de expedición del título de procurador a favor de quien sabía que no era licenciado en Derecho, impidiéndole de este modo informar en el expediente administrativo en que se estaba tramitando la citada orden, a pesar de conocer la problemática que se suscitaba a partir de la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2005 , y razonando que el Ministerio de Justicia no podía desconocer su interés toda vez que lo expuso de forma patente en escrito presentado el día 28 de abril de 2006, en el Ministerio de Justicia, en el que manifestaba que había tenido conocimiento de que por dicho Ministerio se habían expedido títulos de Procurador a favor de personas no licenciadas en Derecho y en el que solicitaba que dicho Ministerio se abstuviera de dictar dichos títulos.

Pues bien, teniendo en cuenta estos razonamientos y la conclusión que hemos expuesto en los fundamentos precedentes que han determinado la estimación del presente recurso de casación, acerca del interés legítimo y directo del Consejo recurrente en los procedimientos de expedición de título de procurador, no cabe sino apreciar la infracción denunciada y declarar la nulidad de la Orden del Ministerio de Justicia, de 3 de mayo de 2006 , por la que se expide el título de Procurador de los Tribunales ---, por haberse dictado dicha Orden prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido , motivo de anulación que impide ya entrar a decidir sobre las restantes cuestiones planteadas en la instancia".

QUINTO.- El artículo 106.2 de la Constitución Española dispone que 'los particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos', en tanto que el artículo 139.1 de la Ley 30/1992 , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece idéntico derecho, dentro del sistema de responsabilidad de todas las administraciones públicas. Por otra parte, la responsabilidad patrimonial de la Administración ha sido configurada en nuestro sistema como de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada, porque como dice en múltiples resoluciones el Tribunal Supremo 'de otro modo se produciría un sacrificio individual en favor de una actividad de interés público que debe ser soportada por la comunidad'. La responsabilidad patrimonial de la Administración exige la presencia de los siguientes requisitos: A) Un hecho imputable a la Administración, bastando con acreditar que un daño antijurídico se ha producido en el desarrollo de una actividad cuya titularidad corresponde a un ente público. B) Un daño antijurídico producido, en cuanto detrimento patrimonial injustificado, o lo que es igual, que el que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportar. El perjuicio patrimonial ha de ser real, no basado en meras esperanzas o conjeturas, evaluable económicamente, efectivo e individualizado en relación con una persona o grupo de personas. C) Relación de causalidad entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido, y D) Ausencia de fuerza mayor, como causa extraña a la organización y distinta del caso fortuito, supuesto este que sí impone la obligación de indemnizar.

SEXTO.- En el caso que nos ocupa la doctrina expuesta en elanterior fundamento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ha de ser matizada habida cuenta que el daño cuya indemnización se impetra tiene origen en una resolución administrativa posteriormente anulada judicialmente.

El artículo 142.4 de la Ley 30/1992 dispone lo siguiente: "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5".

El Tribunal Supremo ha elaborado una jurisprudencia en la que dentro de la responsabilidad patrimonial de la Administración distingue la que se produce por el funcionamiento de los servicios públicos y la derivada de resoluciones administrativas anuladas, y ello sin perjuicio de reconocer en todo caso el carácter objetivo de dicha responsabilidad. En concreto en relación con la responsabilidad patrimonial que surge de actos administrativos anulados se plantea el tema de la antijuridicidad del daño a efectos de excluir la responsabilidad en determinadas situaciones. Así, la doctrina legal tiene en cuenta la índole de la actuación administrativa y toma como parámetro la racionalidad de dicha actuación a efectos de imponer al administrado el deber de soportar el daño producido. La jurisprudencia al respecto distingue distintas situaciones según que se trate del ejercicio de potestades regladas o discrecionales, e incluso fija su atención en el empleo de conceptos jurídicos indeterminados que requieran un margen de apreciación, de tal modo que si se considera que la actuación administrativa se ha producido de forma razonable y razonada se excluye la responsabilidad patrimonial de la Administración, que solo entraría en juego en presencia de un error o defectuosa apreciación de datos objetivos (resultan ilustrativas las sentencias del Tribunal Supremo de 5-2-1996 , 10-3- 1998 , 12-9-2008 , 13-12-2011 y 21-2-2012 , entre otras).

SÉPTIMO.- Ya vimos más arriba que la demanda rectora del proceso articula básicamente dos motivos de impugnación, que son los siguientes: primero, la Administración demandada ha incurrido en una actuación anómala o negligente al tramitar el procedimiento de otorgamiento del título de procurador de referencia sin dar audiencia al Consejo General de los Colegios de Procuradores, lo que ha determinado la anulación del meritado título y los daños cuya reparación se impetra; segundo, se ha producido el silencio positivo en el procedimiento de reclamación patrimonial origen de la litis al recaer tardíamente en el mismo la resolución expresa.

Podemos adelantar ya la suerte desestimatoria que nos merece el actual recurso al no resultar de recibo ninguno de los motivos esgrimidos en el mismo.

En primer lugar, la actuación de la Administración demandada en la tramitación del procedimiento de otorgamiento del título de procurador de referencia no fue negligente ni anómala, sino conforme a la jurisprudencia que entonces regía, y así fue reconocido por la sentencia de la Audiencia Nacional de 31-1-2008, que desestimó el recurso nº 466/2006 interpuesto por el Consejo General de los Colegios de Procuradores en contemplación precisamente de la doctrina legal entonces imperante. Con posterioridad se produjo un cambio jurisprudencial según se explica con claridad en la sentencia del Tribunal Supremo de 26-3- 2009, cuyo cambio motivó la estimación del recurso de casación nº 2973/2008 interpuesto por el Consejo General de los Colegios de Procuradores, que supuso la anulación de la orden ministerial que había otorgado el título de procurador al aquí recurrente.

Los daños y perjuicios cuya indemnización pretende el demandante al amparo del título relativo a la responsabilidad patrimonial de la Administración no derivan, pues, de una actuación anormal de la parte demandada, sino que es consecuencia de un cambio de doctrina legal, cuyo cambio entra dentro de los parámetros de la normalidad al obedecer a una natural evolución de la jurisprudencia en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico.

A propósito de esto último no resulta ocioso traer a colación la sentencia del Tribunal Supremo de 30-10-1999 , que dijo lo siguiente: " ---- el principio de irretroactividad, consagrado por el artículo 9.3 de la Constitución , se refiere a las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales pero no contempla la irretroactividad de la jurisprudencia, ya que ésta se limita a interpretar y aplicar las normas a hechos o supuestos ya acaecidos, de manera que por haber seguido la Sala de instancia una doctrina jurisprudencial consolidada después de haberse interpuesto el recurso contencioso-administrativo no ha quebrantado el principio de irretroactividad de las leyes, recogido por el citado artículo de la Constitución y por el artículo 2.3 del Código Civil . Otro tanto cabe decir del principio de seguridad jurídica, recogido en el mismo artículo 9.3 de la Constitución , cuya vigencia no se desconoce por seguir la más reciente orientación jurisprudencial para resolver conforme a ella, respetándose dicha seguridad jurídica también con los cambios de criterio interpretativo cuando se justifican debidamente, pues lo contrario sería ignorar el significado de la jurisprudencia, recogido en el artículo 1.6 del Código Civil , cuya finalidad es la de guiar y orientar la función de aplicar las leyes al servicio de la mejor interpretación de éstas y de los principios generales del derecho, mientras que la estricta vinculación con el precedente constituiría un impedimento al cumplimiento de este fin --- ".

En idénticos términos a los que acabamos de transcribir se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 12-3-2001 .

En suma, la Administración demandada actuó en la tramitación del expediente que desembocó en la orden ministerial de otorgamiento del título de procurador de referencia de forma razonable e incluso conforme a la jurisprudencia que entonces regía, por lo que dicha actuación no puede tacharse de antijurídica a los efectos de la responsabilidad patrimonial que ahora nos ocupa, de tal modo que al faltar dicho requisito de la antijuridicidad los daños litigiosos no tienen la consideración estricta de lesión a efectos de ser indemnizados, no existiendo, en definitiva, la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada.

Tampoco resulta plausible el motivo que se funda en el silencio positivo que -según la tesis de la actora- se habría producido en el procedimiento de responsabilidad patrimonial origen de la litis. Es de indicar que el eventual silencio administrativo que pueda producirse en este tipo de procedimientos es negativo, y así se desprende del artículo 142.7 de la Ley 30/1992 y del artículo 13.3 del Real Decreto 429/1993 , por lo que este segundo motivo recursivo también ha de claudicar.

En resumen, por mor de cuanto queda precedentemente expuesto y razonado se impone la desestimación del actual recurso al carecer la demanda de términos hábiles para su acogimiento.

OCTAVO.- No aparecen méritos para una especial imposición de costas ( artículo 139.1 de la LJ ).

Fallo

1) Desestimar el recurso.

2) Confirmar la resolución a que se contrae la litis.

3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas.

Esta resolución es firme.

Así por nuestra Sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D. FERNANDO DE MATEO MENENDEZ

Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.