Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN TERCERA
Núm. de Recurso:0000523/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:02869/2016
Demandante:UNIVERSIDAD DE LA LAGUNA
Procurador:D. ARGIMIRO VÁZQUEZ GUILLÉN
Demandado:MINISTERIO DE ECONOMIA Y COMPETITIVIDAD
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. FRANCISCO DIAZ FRAILE
Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO
Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO
Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO
Madrid, a tres de julio de dos mil veinte.
Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número 523/2016,se tramita a instancia de la UNIVERSIDAD DE LA LAGUNArepresentado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén contra la resolución por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por la actora frente a la resolución de 9 de septiembre de 2015 la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación en materia de reintegro de subvenciones, y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Economía y Competitividad.
SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo contencioso administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.
TERCERO.-Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.
CUARTO.-Contestada la demanda se recibió el pleito a prueba, practicándose la documental propuesta y admitida a instancia de la actora, con el resultado que obra en autos
Si endo el siguiente trámite el de Conclusiones, a través del cual, las partes, por su orden, concretaron sus posiciones y reiteraron sus respectivas pretensiones quedando los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 30 de junio de 2.020 en el que, efectivamente, se votó y falló.
QU INTO.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección D. José Félix Méndez Canseco.
Fundamentos
PRIMERO.-Es objeto del presente recurso la Resolución por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto por la actora frente a la resolución de 9 de septiembre de 2015 la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación que dispuso el reintegro de subvención (referencia BFU2007-66561). Cuantía: 10.629,20 euros (principal e intereses de demora).
La parte recurrente alega, en síntesis, falta de motivación de la actuación administrativa por la que se exige el reintegro de la ayuda y afirma que ha cumplido con las previsiones contenidas en las bases de la convocatoria y con las instrucciones dadas desde el propio Ministerio.
SEGUNDO.-La actuación administrativa recurrida se fundamenta en que el apartado decimoctavo de la ORDEN ECI/4073/2004, de 30 de noviembre, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de ayudas para la realización de proyectos de investigación en el marco del Plan Nacional del I+D+I 2004-2007, establece que la justificación de las ayudas se realizará de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley 38/2203, General de Subvenciones, según las disposiciones que sobre seguimiento científico-técnico establezcan las convocatorias y, en su caso, según lo establecido en la normativa aplicable a la cofinanciación de los Fondos Estructurales de la Unión Europea. Además, el apartado vigésimo de la orden establece que el incumplimiento total o parcial de las condiciones impuestas con motivo de la concesión de las subvenciones, dará lugar a la obligación de reintegrar las cantidades percibidas en todo o en parte, más los intereses de demora correspondientes, conforme a los criterios de proporcionalidad establecidos en ese mismo apartado. Según el artículo 37 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, se ha incumplido la obligación de justificar suficientemente la aplicación de los fondos recibidos, y procede el reintegro de los importes abonados no utilizados. Según la demandada, en el expediente se contiene explicación suficiente de las irregularidades detectadas, por lo que no puede estimarse la alegación relativa a la falta de motivación. Cuestión distinta es que la parte recurrente no se muestre conforme con el criterio de la Administración. Así se señala que 'El importe concedido de costes indirectos es el 21% adicional de los costes directos aprobados (gastos de personal, incluyéndose los complementos salariales si los hubiere y de ejecución). Dicho importe supone el (Imite máximo de costes indirectos o gastos generales que se podrán imputar de forma razonada al proyecto. Los costes indirectos, a efectos de su acreditación y justificación, deberán haberse realizado de forma efectiva, haber sido desembolsados, tener relación directa con el proyecto y probarse. Para su cálculo, se aplicará la siguiente formula: costes indirectos totales del organismo x (n' de horas dedicas al proyecto/n° de horas totales de trabajo).' Aplicando esa regla de cálculo para los costes indirectos, que no ha sido impugnada de contrario, resulta patente, teniendo en cuenta además que no se han imputado gastos en la anualidad 2007, por lo que no se han podido calcular los correspondientes costes indirectos y que del mismo modo, para la anualidad 2011, no se han imputado horas dedicadas al proyecto, por lo que no se han podido calcular los correspondientes costes indirectos, que la resolución recurrida es conforme a Derecho y también conforme a las propias instrucciones, que establecen expresamente la necesidad de imputar los gastos a todos las anualidades. De la justificación de gastos presentada por el organismo se deriva que los gastos efectivamente realizados son inferiores al presupuesto financiable, por lo que el reintegro, según la Administración demandada, resulta procedente.
TERCERO.-La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha señalado de forma reiterada que 'La jurisprudencia (por todas, STS de 2 de junio de 2003 ) ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, señalando que las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias, tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla. Por consiguiente, cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. Esa naturaleza de donación modal de fondos públicos explica el especial rigor que hay que exigir al beneficiario en el cumplimiento de las obligaciones que asume, tanto formales como sustantivas, de forma que es él y no la Administración quien debe justificar el empleo de los fondos en los fines para los que se cedieron, ya que una vez que se otorga la subvención la misma queda sujeta al fin para el que fue concedida, existiendo una vinculación a ese fin ( artículo 32.1 y 42.2. b) de la LGS ), que es el que justifica la subvención. A la Administración le corresponde fiscalizar ese negocio y lo hace sobre la base de las justificaciones del beneficiario y ejerciendo la potestad de comprobación. Añadir dos observaciones, la primera la vinculación de las partes a las normas reguladoras para la concreción de la modalidad concreta de subvención, en este caso la Resolución del presidente del Consejo Económico y Social por la que se establecen las normas reguladoras para la concesión de Compensaciones establecidas en el Concepto 485 del Presupuesto de Gastos del CES para el año 2009, obrante a los folios 1 a 16 del expediente administrativo; la segunda que dentro de estas normas la beneficiaria ha de cumplir lo relativo al plazo y forma de justificación, no pudiendo ir demorando el cumplimiento de esta obligación de modo que solo excepcionalmente cabrá cubrir este requisito fuera del plazo habilitado para ello.
El artículo 37.1.c) de la Ley 38/2003 (LGS) dispone que procederá el reintegro de la subvención en caso de 'incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta Ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención'. Por su parte, el artículo 30 LGS establece el régimen de justificación, señalando entre otros extremos, lo siguiente: '2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas. A falta de previsión de las bases reguladoras, la cuenta deberá incluir declaración de las actividades realizadas que han sido financiadas con la subvención y su coste, con el desglose de cada uno de los gastos incurridos, y su presentación se realizará, como máximo, en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.'
El apartado 8 del referido artículo 30 LGS dispone '8. El incumplimiento de la obligación de justificación de la subvención en los términos establecidos en este capítulo o la justificación insuficiente de la misma llevará aparejado el reintegro en las condiciones previstas en el artículo 37 de esta Ley .'
Resulta relevante reproducir el FJ 2º de la STS de 2 de diciembre de 2008, recurso de casación 2181/2006, que reproduce lo dicho en la STS de 12 de marzo de 2008, recurso de casación 2618/2006. 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.
El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.
En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .
Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990 (RCL 1990, 2687 y RCL 1991, 408), de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.
La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.
El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos. Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional'.
CUARTO.-En síntesis, en este caso, la Administración demandada exige calcular los costes indirectos por cada año, pero la cuestión planteada por la demandante es si las bases exigen -como mantiene la parte- que se calculen por todos los años del proyecto.
En este caso, en año 2008 hubo menos costes indirectos (1152 horas) que en 2009 y 2010 (4608 horas de costes indirectos de personal cada año).
Así pues, si el proyecto, como es el caso, dura 4 años (2007 a 2010) y los costes indirectos, traducidos en costes de personal (horas), se reparten a lo largo de los 4 años, y si el casi total de costes directos se produce el primer año o en el segundo año (2008) tiene razón la recurrente cuando alega la improcedencia de que se le obligue a justificar sólo los costes indirectos habidos en 2008 tomando como referencia los costes directos habidos en 2008, pues costes indirectos ha habido también en 2009 y 2010. Tal es así que en este caso en 2008 se justifican 1152 horas, al igual que en 2007. Pero en 2009, se justifican 4608 horas, igual que en 2010
La Administración demandada entiende que solo procedería justificar los costes indirectos de 2008, pero no los de 2009 y 2010.
Sin embargo, eso no es ajustado a derecho, pues la Universidad demandante siguió teniendo costes indirectos esos años y además, porque no hay norma que prevea la imposibilidad jurídica de justificar los costes indirectos de otras anualidades respecto a la anualidad en que se justifican los costes directos.
Obra en el folio 25 del expediente cita de la Instrucción del Ministerio amparando el criterio de la Universidad recurrente.
La Resolución de 29 de septiembre de 2006, de la Secretaría de Estado de Universidades e Investigación, por la que se hace pública la convocatoria de ayudas para la realización de proyectos de investigación, en el marco de algunos Programas Nacionales del Plan Nacional de Investigación Científica, Desarrollo e Innovación Tecnológica 2004-2007, señala en su página 35241: ' En esta resolución de convocatoria y según el apartado decimotercero de la orden de bases reguladoras y la disposición adicional tercera de la orden de bases ECI/1155/2005, los costes indirectos de las entidades beneficiarias que presenten su presupuesto en la modalidad de costes marginales alcanzarán un importe de hasta un 21 por 100 adicional a los costes directos totales concedidos al proyecto. Los costes indirectos deberán realizarse de forma efectiva, tener relación directa con el proyecto concedido y acreditarse'.
Así pues, la convocatoria no ampara la postura de la Administración demandada. Solo exige que los costes indirectos se realicen de forma efectiva, tengan relación con el proyecto y se acrediten. Y no consta que la actora haya dejado de cumplir tales requisitos.
Consta también en el expediente administrativo el documento a que se refiere la parte actora, generado por la Secretaría de Estado, según el cual '... la liquidación de costes indirectos de cada proyecto se realizará al finalizar la ejecución del mismo. Es decir, se acumularán las horas trabajadas en el proyecto, el número de horas trabajadas en el organismo y los costes indirectos del organismo de todos los años, y se aplicará la fórmula de cálculo para identificar el total de costes indirectos del proyecto. Teniendo en cuenta las cantidades recibidas por cada organismo a lo largo de la ejecución del proyecto, se abonarán los costes indirectos pendientes de recibir'.
Hemos pues de concluir que la Secretaría de Estado no ha fundamentado la exigencia del reintegro en este caso.
En consecuencia, debe estimarse el recurso.
La demandada debe ser condenada en costas - artículo 139 de la L.J.
Fallo
Estimamosel presente recurso interpuesto por la UNIVERSIDAD DE LA LAGUNAy anulamos la resolución presunta del recurso de reposición interpuesto por la actora frente a la resolución de 9 de septiembre de 2015 de la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación que dispuso el reintegro de determinada subvención (referencia BFU2007-66561).
Condenamos a la parte demandada al pago de las costas.
'La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.'
Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el depósito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
