Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 553/2020 de 11 de Diciembre de 2020

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN TERCERA

Núm. de Recurso:0000553/2020

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:03339/2020

Demandante:D. Jon

Procurador:D. VIRGILIO JOSÉ NAVARRO CERRILLO

Letrado:DѪ. JUDITH TABARES IGLESIAS

Demandado:MINISTERIO DE JUSTICIA

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. JOSÉ FÉLIX MÉNDEZ CANSECO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª. ISABEL GARCÍA GARCÍA-BLANCO

Dª. LUCÍA ACÍN AGUADO

Dª. ANA MARÍA SANGÜESA CABEZUDO

Madrid, a once de diciembre de dos mil veinte.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y bajo el número 553/2020,se tramita a instancia de D. Jonrepresentado por el Procurador D. Virgilio José Navarro Cerrillo contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de concesión de nacionalidad española, y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Justicia y es la desestimación por silencio de la concesión de nacionalidad a la recurrente.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo contencioso administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Me diante Auto de fecha 18 de septiembre de 2020 se denegó el recibimiento del recurso a prueba, no siendo recurrido por las partes quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 12 de diciembre de 2.020 en el que, efectivamente, se votó y falló.

QU INTO.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección D. José Félix Méndez Canseco.

Fundamentos

PRIMERO.- El hoy recurrente formuló solicitud con fecha 01/03/2016 en la Subdirección General de los Registros y el Notariado, Ministerio de Justicia, expediente que ha sido informatizado con el número NUM000, acompañando, según el demandante manifiesta, la documentación exigida respecto del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 22 del Código Civil.

Alega que habiendo transcurrido sobradamente el plazo máximo establecido en la normativa para resolver desde que tuvo entrada la solicitud en la Dirección General de los Registros y del Notariado, sin que se haya dictado la Administración acto expreso resolviendo el expediente, en fecha 15/04/2020 interpuso recurso contencioso-administrativo ante esta Sala con el objeto de buscar amparo ante la denegación por silencio administrativo que se presume como consecuencia de la inactividad administrativa, entendiendo desestimada la solicitud por silencio administrativo, de conformidad con el artículo 11.3 y concordantes del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento regulador del procedimiento para la adquisición de la nacionalidad española por residencia, el que establece que 'el procedimiento deberá ser resuelto y notificado en el plazo máximo de un año desde que la solicitud haya tenido entrada en el DGRN.

Mantiene el actor que durante la tramitación del procedimiento ha sido acreditado debidamente el cumplimiento de los requisitos exigidos en la normativa vigente en cuanto a residencia legal y continuada del recurrente en España, conducta cívica adecuada sin antecedentes penales ni policiales, suficiente grado de integración social en el territorio nacional, y conocimiento de la cultura y costumbres españolas, así como, de la lengua española, como parte indispensable de ese proceso de integración social, constando en las actuaciones expediente administrativo aportado por el Ministerio de Justicia con la justificación documental plena de la concurrencia de esos presupuestos legales constitutivos del derecho a adquirir la nacionalidad. El recurrente ha sido titular de autorizaciones de residencia renovadas y actualmente tiene en vigor una Autorización de Residencia Permanente de Ciudadano de la Unión (Régimen Comunitario); ha mantenido una permanencia efectiva en territorio español y su salida puntual durante el año 2020 ha sido desde el 02/02/2020 al 06/02/2020, por un periodo de cinco días; carece de antecedentes penales que le afecten tanto en su país de origen como en España, y ha superado satisfactoriamente los exámenes de CCSE requeridos por ley no existe motivo ni indicio alguno desfavorable que justifique la demora excesiva de la Administración en resolver y notificar al interesado dentro del plazo de 12 meses, e incluso, habiéndose interpuesto el presente recurso en el mes de abril de 2020 más de cuatro años después desde que tuviera entrada la solicitud, el expediente durante todo este tiempo ha estado cambiando su situación en la sede electrónica, pasando de encontrarse en trámite de requerimiento, a luego estar completo especificando literalmente que 'usted ha aportado documentación en respuesta requerimiento, está siendo evaluada, por tanto, se encuentra en curso de tramitación'; cuestión que determina que ya deben dictar Resolución y no dilatar más un proceso que está completo a todos los efectos. Resulta evidente, según el demandante, que después de cuatro años de instrucción del expediente administrativo, acreditando de modo suficiente la buena conducta cívica, sin otras diligencias aparentes, la demora y denegación presunta de la Administración causa un grave perjuicio al interesado.

SEGUNDO.- Tal y como ha declarado este tribunal en casos sustancialmente iguales, hemos de recordar que los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999, citando otras muchas como las de 22-6-82, 13-7-84, 9-12-86, 24-4, 18-5, 10-7 y 8-11 de 1993, 19-12-95, 2-1-96, 14-4, 12-5- y 21-12- de 1998 y 24-4-99, que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

En el presente caso, según se desprende de la contestación a la demanda, se cuestiona la procedencia de la concesión de la nacionalidad por residencia sobre la base de que no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el TS en su sentencia de 22-11-2001 (rec. casación núm. 7947/1997) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco - el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, - la sentencia mencionada concluye: "'...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.'"

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987.

Nada tiene que ver, como indica el TS, el concepto jurídico indeterminado, buena conducta cívica, a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( Sentencia TS de 5-11-2001 Rec. casación núm. 5912/1997).

En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998.) señala que: "'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos.'"

Por lo expuesto es preciso valorar la trayectoria personal del solicitante en su conjunto (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

En cuanto al motivo esgrimido en la contestación a la demanda, la buena conducta cívica del recurrente, algo distinto de la mera integración y/o arraigo, no ha sido debidamente documentada por éste, en la carga que le incumbe, con aportación, no ya en vía administrativa (donde en su caso se podría beneficiar de la autorización conferida a la Administración para comprobar sus datos en el Registro Central de Penados) sino en vía judicial, de un certificado actualizado de antecedentes penales - imprescindible - y de cualesquiera otras documentales (informes policiales, de empresa, municipales, etc...) que le permitan reclamar que su trayectoria vital en España ha discurrido en unos estándares de normalidad cívica y que permita descartar motivos razonados de orden público o interés nacional.

El hecho de que la Administración, pese al tiempo transcurrido, no haya resuelto la solicitud de nacionalidad formulada no significa que se desaparezcan las obligaciones positivas de prueba que le competen al promotor ya desde el inicio de la solicitud de nacionalidad y que subsisten reforzadas en vía judicial dentro de la carga probatoria de parte aunque se decida recurrir un silencio administrativo y siendo patente que del expediente remitido, en el estado en que se encuentra en el momento en que se decide recurrir, no resultaba debidamente acreditado el mentado requisito. Por tanto, los inconvenientes en relación a este requisito, era una circunstancia sobradamente conocida por la parte actora de cara a la formulación de la demanda - momento al que nuestra legislación remite la proposición y aportación de pruebas.

Además la necesidad de prueba en relación a la buena conducta cívica no surge de la contestación de la demanda por parte del Abogado del Estado ya que la parte actora está recurriendo un silencio negativo (si quería un expediente completo en vía administrativa debería haber esperado a que se terminara pues el expediente administrativo a los efectos de la vía judicial, cuando se actúa frente a una desestimación presunta, es el que resulta del momento temporal en que se produce su remisión y sin perjuicio de la carga probatoria que incumbe a la parte) y, ya de base, desde el mismo momento de la interposición del recurso, el recurrente de autos tiene la carga de alegar y probar la concurrencia de todos y cada uno de los requisitos que se exigen para la adquisición de la nacionalidad por residencia dentro de los presupuestos legales y jurisprudenciales marcados al efecto siendo que nada se alega ni se prueba en cuanto a la imposibilidad de parte de acceder y de aportar, junto con la demanda, no ya en vía administrativa sino en vía judicial, cualesquiera informes y documentos para acreditar la falta de antecedentes judiciales/policiales, informes a su alcance como directamente interesado, y cualesquiera otros que pudieran redundar en afirmar su buena conducta cívica incluidos aquellos que evidencien como concluyeron, en su caso, causas penales derivadas de detenciones policiales.

Por otro lado, cabe recordar que el acto presunto o la desestimación por silencio administrativo 'tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente' ( art. 24.2 Ley 39/2015, de 1 de octubre). El acto desestimatorio mediante silencio permite al interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, y efectuar un control de la legalidad de la actuación de la Administración ( art. 25 de la Ley de la Jurisdicción), pero ello, no le exime de alegar y justificar cumplidamente que cuenta con todos los requisitos legales que son precisos para poder adquirir la nacionalidad por residencia. Téngase en cuenta, que el silencio no puede llevar a adquirir facultades o derechos de forma contraria al ordenamiento jurídico, como se desprende del art. 47.1 f) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en tanto dispone que son nulos de pleno derecho: 'Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición'. En apoyo de lo ya dicho añadiremos la S. TS 09/07/2020 REC 6107/2019. "' (...) Obviamente, las tres normas de precedente cita son posteriores a las dos resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, por lo que no resultan de aplicación al supuesto de autos. Sin embargo, la pérdida de vigencia (o de preferencia en su aplicación) de los artículos 220 y 221 del RRC, como consecuencia de esta nueva normativa, no impide que debamos proceder a realizar la interpretación que se nos plantea: a) En primer lugar porque no se está en presencia de una derogación de los citados artículos 220 y 221 del RRC, por parte del Real Decreto 1004/2015, de 6 de noviembre, pues lo que en este se establece es que sus normas ---desde su perspectiva de procedimiento electrónico--- se considerarán como 'regulación específica y preferente' respecto de otras normas reglamentarias, como las de precedente cita del RRC. b) En segundo lugar porque, sin perjuicio de la aplicabilidad práctica de los nuevos preceptos que pudiera llevarse a cabo por la Administración ---en relación con la aportación documental prevista en las nuevas normas---, lo cierto es que el artículo 22.4 del CC continúa en vigor, y su contenido no se ha dejado sin efecto por el hecho de que la nueva norma reglamentaria contemple una tramitación electrónica del procedimiento para la obtención de la nacionalidad española por razón de residencia. Esto es, lo importante ---en soporte papel o en soporte electrónico--- sigue siendo la obligación del solicitante de la nacionalidad española, por razón de residencia, de 'justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española'. (...) > Por todo ello, no desvirtuado el único motivo de denegación invocado en la contestación a la demanda, procede desestimar el recurso.

TERCERO.- El presente recurso se interpuso frente a la desestimación por silencio administrativo. No constan en el expediente (Dirección General de la Policía, Registro Central de Penados y al Centro Nacional de Inteligencia). Por tanto, ni el recurrente ha acreditado el cumplimento de los requisitos para que le sea concedida la nacionalidad española, ni la Administración ha podido recabar en el expediente todos los informes necesarios para poder comprobar la concurrencia de los mismos. Si se estimara el presente recurso y concediera la nacionalidad española al recurrente, ello supondría en la práctica convertir el silencio administrativo negativo, así establecido legalmente, en silencio positivo, simplemente por la imposibilidad de la administración de tramitar el expediente correspondiente y haber acudido el recurrente a sede jurisdiccional.

En consecuencia, debe desestimarse el presente recurso.

Por todo ello, procede, de conformidad con el art. 139.1 LJCA, la imposición de las costas al recurrente, que la Sala, haciendo uso de las facultades establecidas en dicho precepto y atendiendo a las circunstancias del caso, establece en la cantidad máxima, por todos los conceptos, de 1.500 euros, a favor de la Administración demandada

Fallo

Que desestimamosel presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Joncontra la resolución a que las presentes actuaciones se contraen.

Con imposición de costas a al recurrente en los términos que resultan del último fundamento de la presente.

'La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.'

Al notificarse la presente sentencia se hará la indicación de recursos que previene el art. 248.4 de la ley orgánica 6/1985, de 1 de junio del Poder Judicial y se indicará la necesidad de constituir el depósito para recurrir así como la forma de efectuarlo de conformidad con la Disposición Adicional Decimoquinta de la LOPJ introducida por la LO 1/2009.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.