Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 582/2010 de 09 de Febrero de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a nueve de febrero de dos mil doce.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso- administrativo número582/10, interpuesto por el Procuradora de los Tribunales don Sonia López Caballero, en nombre y representación deDOÑA Daniela, contra la resolución de 15 de octubre de 2010 de la Directora General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, que confirma en reposición la resolución de 12 de marzo de 2010, por la que se denegó a la actora la concesión de nacionalidad por residencia. Ha sido parteLA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 11 de julio de 2011 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando el acto impugnado en el presente recurso.

SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, y que se declarara la plena adecuación a derecho del acto administrativo impugnado.

TERCERO.- Contestada la demanda se concedió a las partes el plazo de diez días para la formulación de conclusiones, y, una presentados los correspondientes escritos, quedaron los autos pendientes para votación y fallo, que tuvo lugar el 7 de febrero del presente año.

SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don FERNANDO DE MATEO MENENDEZ.

Fundamentos

PRIMERO.- La demandante impugna la resolución de 15 de octubre de 2010 de la Directora General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, que confirma en reposición la resolución de 12 de marzo de 2010, por la que se denegó a aquella la concesión de nacionalidad por residencia, por no haber justificado buena conducta, ya que según consta en la documentación que obra en el expediente tiene antecedentes de fecha 30 de julio de 2007 en Móstoles (Madrid), por atentado contra la Autoridad, sus Agentes y Funcionarios, encontrándose la causa en fase de instrucción según diligencia del Juzgado de Instrucción número 2 de Móstoles de 21 de octubre de 2009.

Alega, en síntesis, la recurrente, natural de Guinea Ecuatorial, nacida en 1989, como fundamento de su pretensión, que reside legalmente en España desde el año 2002, que vive con su madre de la que depende económicamente; que hay informes favorables del Ministerio Fiscal y del Juez, y que el motivo aducido para la denegación de la nacionalidad española es un hecho aislado, un paréntesis en la vida de la demandante en una edad conflictiva. La solicitud de la nacionalidad española se presentó el 14 de diciembre de 2004.

SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación.

Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa.

Así ha declarado la Sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21-12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia Sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

TERCERO.-En el presente caso, la Administración reconoce que la recurrente reúne los requisitos generales de residencia exigidos para la concesión de la nacionalidad solicitada. Sin embargo, se deniega la solicitud porque no ha justificado suficiente buena conducta cívica.

Como recuerda el Tribunal Supremo en su Sentencia de 22-11-2001 (recurso de casación núm. 7.947/1997 ) no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al art. 21 del Código Civil , puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. Dentro de este marco -el otorgamiento de la nacionalidad española en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular-, la Sentencia mencionada concluye:'...al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del «plus» que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los «actos favorables al administrado», un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española'.

CUARTO.-Para determinar si existe o no buen conducta cívica no basta con constatar que no existe constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles.

Nada tiene que ver, como indica el Tribunal Supremo ( STS de 11 de octubre de 2005, recurso número 4.411/2002 ) y el Tribunal Constitucional ( STC 114/1987 ), el concepto jurídico indeterminado 'buena conducta cívica' a que se refiere el art. 22-4 del Código Civil , con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada. En la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 16 de marzo de 1999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de «justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica» (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) ( art. 22.4 del Código Civil ), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no trasgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo y permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales.

De contrario, los antecedentes policiales y penales, con independencia de su cancelación, son meramente un indicador cualificado de la conducta de un ciudadano, sin que puedan ser, por sí solos, un obstáculo para la concesión de la nacionalidad española ( STS de 5-11-2001 recurso de casación núm. 5.912/1997 ).

De modo que la simple existencia o inexistencia de antecedentes penales no es suficiente para estimar la concurrencia o no de este requisito, salvo que se refiera a infracciones que 'per se' revelen la existencia de mala conducta. Se habrá de valorar el alejamiento o cercanía temporal de tales antecedentes en función del razonable proceso de integración en la sociedad española, así como el carácter y circunstancias de la conducta que haya podido dar lugar a la condena penal, como reveladores no solo del incumplimiento de las normas sino también de la falta en mayor o menor grado de la integración en la sociedad española legalmente exigida.

QUINTO.-En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el Tribunal Supremo (Sala Tercera, Sección 6ª), en su Sentencia de 12 noviembre 2002 (recurso de casación núm. 4.857/1998 ) señala que:'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea elartículo 22.4 del Código Civilremite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos'.

Se trata, por tanto, de valorar el conjunto de la vida desplegada por el solicitante en nuestro país, especialmente en los años anteriores a lo solicitud, para alcanzar un convencimiento sobre su trayectoria personal (v. gr. contenido del comportamiento que se reputa de incívico, afectación a los valores sociales y convivenciales, habitualidad y mantenimiento en el tiempo, distancia temporal con la solicitud, elementos positivos que pudieran contrarrestar los aspectos negativos etc.) sobre la base de un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo, un estándar que vale para todos y vale para cada uno.

SEXTO.- El motivo de la denegación a la actora de la concesión de nacionalidad por residencia es por no haber justificado suficiente buena conducta cívica, ya que consta que se sigue contra ella un procedimiento penal por un delito de atentado contra Agentes de la Autoridad que se tramita en el Juzgado de Instrucción número 2 de Móstoles, y que dio lugar al procedimiento abreviado número 5.275/2007.

Debe recordarse que todo aquel que solicita la nacionalidad española tiene la carga de demostrar que cumple los requisitos exigidos por el Código Civil, entre ellos, una buena conducta cívica durante su estancia en nuestro territorio. Así las cosas, consta en las actuaciones que contra la demandante se le sigue un procedimiento penal por un delito de atentado contra Agentes de la Autoridad, que a fecha 21 de octubre de 2009 seguía instruyéndose, no habiendo acreditado nada al respecto de cómo se encuentra el citado procedimiento.

Así las cosas, esta Sala ya ha tenido ocasión de señalar, como en la reciente Sentencia de 5 de marzo de 2009 (recurso número 693/2007 ), que con independencia del resultado final de unas actuaciones penales, el hecho de haber estado imputado en un procedimiento penal puede ser valorado a los efectos de apreciar la conducta cívica de una persona en nuestro país con vistas a obtener la nacionalidad española, pues el archivo de un procedimiento penal puede deberse a múltiples circunstancias, y no todas ellas permiten descartar que el comportamiento desplegado no pueda ser tomado en consideración a los efectos que nos ocupan. Si ello es así en el supuesto que el procedimiento penal haya concluido, mucho más cuando como acontece en el caso que nos ocupa, el procedimiento penal se encuentra vigente. Es a la recurrente al que se le ha puesto de manifiesto unos antecedentes negativos al que le corresponde demostrar todas las circunstancias concurrentes para descartar cualquier indicio de un comportamiento que pueda ser tachado de una mala conducta cívica, con independencia del resultado penal de las actuaciones judiciales y al no hacerlo, como en el caso que nos ocupa, no cumple con su deber de acreditar la concurrencia de este requisito.

El art. 22 del código Civil exige, como uno de los requisitos para alcanzar la nacionalidad española por residencia, que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que, por sí, impliquen mala conducta, pues lo que exige el precepto es que el solicitante justifique positivamente que su conducta durante el tiempo de residencia en España ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo la prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos, razonablemente exigibles de la conducta del solicitante durante un largo período de tiempo de permanencia en España.

En consecuencia, procede confirmar la denegación de la concesión de la nacionalidad y desestimar el recurso contencioso- administrativo.

SÉPTIMO.-A tenor del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no cabe apreciar temeridad ni mala fe en las partes a los efectos de una expresa imposición de las costas procesales.

VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procuradora de los Tribunales don Sonia López Caballero, en nombre y representación deDOÑA Daniela, contra la resolución de 15 de octubre de 2010 de la Directora General de los Registros y del Notariado, dictada por delegación del Ministro de Justicia, que confirma en reposición la resolución de 12 de marzo de 2010, por la que se denegó a la actora la concesión de nacionalidad por residencia, declaramos las citadas resoluciones conformes a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso casación en el plazo de diez días hábiles a preparar ante esta Sala.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D. FERNANDO DE MATEO MENENDEZ

Dª.ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON