Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 61/2011 de 10 de Octubre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a diez de octubre de dos mil doce.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido Dª Caridad representada por la ProcuradoraDª CONCEPCIÓN DONDAY CUEVAS.contra representada por el Abogado del Estado, sobreNACIONALIDAD.siendo ponente el Istmo Sr. Magistrado de esta SecciónD. FRANCISCO DIAZ FRAILE.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Justicia y es la resolución de 11 de mayo de 2010.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, después de admitirlo a trámite y reclamado el expediente administrativo se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizara dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Contestada la demanda, finalizado el periodo de prueba quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el2 de octubre de 2012, en el que efectivamente se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna la resolución del Ministerio de Justicia de 11-5-2010, que denegó la concesión de la nacionalidad a la hoy parte actora en base a lo siguiente: "Que no ha justificado suficientemente buena conducta cívica, ya que según consta en la documentación que obra en el expediente, tiene antecedentes por un juicio de faltas contra el orden público, que dio lugar el 17.9.01 a un auto de sobreseimiento provisional y el 10.10.07 se declaró prescrita la falta; el 25.04.06 el Juzgado de 1ª Instancia nº 51 de Madrid, en EJ Tit. Judiciales interesó averiguación de domicilio y paradero, que al parecer está relacionada con una deuda a una compañía de telecomunicaciones, según manifestación de la promotora, la cual no ha aportado nada al respecto. Todos estos hechos han dado lugar a actuaciones penales que, al margen de cual haya sido su resultado final, ponen en evidencia alteraciones de la convivencia ciudadana que han exigido la intervención policial y la persecución punitiva correspondiente, lo que no se corresponde con lo que se considera una buena conducta cívica".

La demanda termina con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21 - 12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987 . En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998 .) señala que: "'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos'".

TERCERO.- En el caso que ahora nos ocupa la recurrente es natural de Colombia, nace el 17-3-1950, está viuda, figura inscrita en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de Madrid, reside legalmente en España desde 1998, y con fecha de 8-2- 2005 tenía acreditados 1.397 días de alta en el sistema de la Seguridad Social (con fecha de 6-10-2006 dichos días ascendían a 1.427).

La solicitud origen de la litis se presentó el 15-2-2005,habiendo mostrado su parecer favorable a dicha solicitud el Ministerio Fiscal y el Magistrado- Juez Encargado del Registro Civil.

La resolución aquí impugnada denegó -según vimos más arriba- la concesión de la nacionalidad por no haber justificado suficientemente buena conducta cívica, y ello en atención a dos circunstancias que concurrían en la interesada: en primer lugar, la actora fue imputada en el juicio de faltas nº 808/2001 del Juzgado de Instrucción nº 19 de Madrid, que el 17-9-2001 acordó el sobreseimiento provisional por estar en ignorado paradero la actora y otro imputado, dictándose con fecha de 10-10-2007 un auto apreciando la prescripción de la meritada falta contra el orden público en función de lo dispuesto en el artículo 131.2 del Código Penal , a cuyo tenor las faltas prescriben a los seis meses; en segundo lugar, y de acuerdo con un informe policial de 21-9-2008, el Juzgado de 1ª Instancia nº 51 de Madrid interesó en el seno del procedimiento de ejecución de títulos judiciales 500/2003 la averiguación de domicilio y paradero de la recurrente, que permanecía en vigor en la data del mentado informe. En relación con esto último se confirió a la interesada en vía administrativa un trámite de audiencia y para la aportación de la correspondiente documentación, solicitando dicha parte dos prórrogas sucesivas de tres meses para adjuntar 'recibo de pago de una deuda que tengo con una compañía de telecomunicaciones', cuyas prórrogas vencieron sin que por la aquí actora se aportara documento alguno, a lo que es de añadir que tampoco en esta sede judicial la recurrente ha practicado prueba alguna atinente a dicho extremo.

La demanda rectora del actual proceso aduce que no se puede valorar la conducta de una persona por las circunstancias que se hacen constar en la motivación de la resolución recurrida, añadiendo que la actora ha mantenido una conducta intachable, y termina suplicando la concesión de la nacionalidad, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en los términos que son de ver en su escrito de contestación a la demanda.

Pues bien, examinado cuanto hemos referido a la luz de la normativa y jurisprudencia de aplicación al supuesto enjuiciado, podemos ya anticipar la suerte desestimatoria del recurso si tenemos en cuenta, además de la doctrina legal más atrás referida, el criterio de interpretación que ha de regir en la materia que nos ocupa, que aparece recogido en la sentencia del Tribunal Supremo de 12/11/2002 , que al respecto dijo lo siguiente : " --- en relación con el problema que nos ocupa importa recordar que la Sala 1ª del Tribunal Supremo -ocupándose precisamente de la adquisición de la nacionalidad por residencia y de los requisitos que ésta ha de reunir, tiene dicho que mantener un criterio amplio o permisivo en esta materia sería contrario a la «ratio legis» del precepto regulador de esta forma de adquisición de la nacionalidad ( STS, Sala 1ª, de 19 de septiembre de 1988 ). Y si esto es así, es patente que la libertad estimativa del juzgador se halla indudablemente más restringida cuando se enfrenta a la necesidad de precisar el concepto «buena conducta cívica» que utiliza el artículo 22.4 del Código Civil . La citada sentencia de la Sala 1ª de este Tribunal Supremo bien rotundamente declara que esa interpretación extensiva del precepto regulador de la adquisición de la nacionalidad por residencia debe rechazarse porque «podría suponer la apertura de un peligroso y siempre recusable portillo al fraude de ley». Así, textualmente, se expresa la Sala de lo civil de este Tribunal Supremo. Y con esto estamos diciendo que ese criterio restrictivo que inspira el fundamento de la sentencia impugnada que hemos transcrito está en perfecta sintonía con esa doctrina de la Sala de instancia ".

Así, en efecto, no basta para el éxito de la pretensión actora con la ausencia o cancelación de antecedentes penales o policiales, pues, como vimos más arriba, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del Tribunal Supremo, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, correspondiendo a la parte recurrente la carga de demostrar la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica, cuyo onus probandi exige que ni siquiera por vía indiciaria pueda ponerse en cuestión el requisito de la buena conducta cívica.

Dicho lo anterior, tanto el juicio de faltas contra el orden público en que aparecía como imputada la actora y cuya prescripción fue declarada por auto de 10-10-2007, como el procedimiento de ejecución de títulos judiciales en cuyo seno se interesó judicialmente la averiguación de domicilio y paradero de la aquí demandante, que solicitó dos prórrogas para aportar 'recibo de pago de una deuda que tengo con una compañía de telecomunicaciones' sin que al final nada aportara, son indicios que enturbian el requisito de la buena conducta cívica de la interesada, cuyo requisito ha de aparecer con claridad en orden a la obtención de la nacionalidad española, incumbiendo a la parte interesada desvanecer por medio de la pertinente prueba todos aquellos indicios que pudieran poner en cuestión, como es el caso, el mentado requisito, sin que la recurrente aportara en sede administrativa o judicial aquella documentación para la que solicitó dos prórrogas en la precedente vía administrativa, no habiéndose tampoco dado por dicha parte razón o noticia de la suerte y circunstancias del meritado procedimiento, por lo que, y ante los indicios negativos y dudas que los sobredichos procedimientos judiciales en contra de la recurrente planteaban, se hacía más necesaria la concurrencia en la demandante de aquellos elementos positivos a que alude la jurisprudencia demostrativos del cumplimiento de los deberes cívicos que integran el requisito de que estamos tratando, siendo así que en el caso dicha parte únicamente ha acreditado su trayectoria laboral, que, si bien representa un factor positivo, es insuficiente para contrarrestar aquellos indicios negativos, de tal forma que es de concluir que la parte actora no ha desplegado la actividad probatoria que le era exigible en orden a demostrar el requisito de la buena conducta cívica que le era negado por la Administración demandada, cuya resolución hemos de confirmar al resultar conforme a Derecho.

CUARTO.- No se aprecian méritos para una especial imposición de costas ( artículo 139.1 de la LJ ).

Fallo

1) Desestimar el recurso.

2) Confirmar el acto recurrido.

3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas.

Contra esta sentencia puede interponerse recurso de casación, que -en su caso- habrá de prepararse ante este Tribunal en el plazo de diez días contados desde el siguiente al de su notificación.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. EDUARDO MENENDEZ REXACH D. FRANCISCO DIAZ FRAILE.

Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.