Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 636/2013 de 19 de Noviembre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a diecinueve de noviembre de dos mil catorce.

Visto el recurso contencioso-administrativo que ante esta Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional y bajo el número 636/13,se tramita a instancia del CENTRO DE INVESTIGACIÓN ECOLÓGICA Y APLICACIONES FORESTALES (CREAF), representado por la Procuradora Dñª. María de Villanueva Ferrer contra la resolución de 19 de marzo de 2013 dictada por la Dirección General de Investigación Científica y Técnica, por delegación del Secretario de Estado de Investigación, y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Economía y Competitividad y es la Resolución de fecha 19 de marzo de 2013.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante la Sala de lo contencioso administrativo de esta Audiencia Nacional, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dió traslado al recurrente para que formalizara la demanda, solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda, se dió traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo para que la contestara y, formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones del recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Mediante Auto de 15 de octubre de 2013 se acordó el recibimiento del recurso a prueba, llevándose a cabo las pruebas propuestas por la parte actora declaradas pertinentes

Siendo el siguiente trámite el de Conclusiones, a través del cual, las partes, por su orden, concretaron sus posiciones y reiteraron sus respectivas pretensiones quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 28 de octubre de 2.014 en el que, efectivamente, se votó y falló.

QUINTO.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las forma legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente el Magistrado de esta Sección D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpuso el presente recurso contra la desestimación mediante resolución de 19 de marzo de 2013 dictada por la Dirección General de Investigación Científica y Técnica, por delegación del Secretario de Estado de Investigación, del recurso de reposición formulado por el Centro de investigación ecológica y aplicaciones forestales (CREAF) contra la resolución de fecha 16 de septiembre de 2011, de la Dirección General de Investigación y Gestión del Plan Nacional de I+D+I, dictada por delegación del Secretario de Estado e Investigación, de reintegro de la ayuda de referencia CGL2004-01402.

SEGUNDO.- Esta acreditado que la orden CTE/3131/2003 estableció las bases y publicó la convocatoria de concesión de ayudas para la realización de proyectos de investigación en el marco de algunos programas nacionales del plan nacional de investigación científica, desarrollo e innovación tecnológica 2004/2007, orden que fue modificada por la 1155/2005, de 11 de abril.

Mediante resolución de 30 de noviembre de 2004, de la Dirección General de Investigación, se concedió a la hoy demandante una ayuda para la realización del proyecto de investigación 'funciones fisiológicas y ecológicas de las emisiones vegetales de compuestos orgánicos volátiles y caracterización de las emisiones de comunidades con distinta biodiversidad'.

La administración, considerando que los gastos efectivamente realizados habían sido inferiores al presupuestos financiables, el 13 de diciembre de 2010, considerando lo dispuesto en el artículo 94 del reglamento de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , aprobado por real decreto 887/2006, de 21 de julio, acordó iniciar el procedimiento de reintegro de referida ayuda. Comunicado el 5 de agosto dicho acuerdo, el 12 de septiembre de 2011 la recurrente presentó escrito de alegaciones en relación con los gastos referidos. El 16 de septiembre de 2011 se dictó resolución de reintegro de la ayuda en cuantía de 43.784,19 euros, más 12.048,90 euros de intereses de demora, lo que suponía un total a ingresar de 55.833,09 euros. Dicha resolución, notificada a la hoy demandante, fue recurrida en reposición y confirmada mediante la resolución más arriba referida.

TERCERO.- La actuación administrativa recurrida se fundamenta en que los gastos relativos a los conceptos retirados tuvieron lugar el 18 de octubre de 2004 (adquisición de un equipo por importe de 18.722,35 euros, documento A/51), 12 de noviembre de 2004 (adquisición de un analizador por importe de 13.839,79 euros) y 26 de noviembre de 2004 (viajes y dietas del doctor Blas , por importe de 321,96 euros), considerando que tal y como constaba en la resolución de concesión, la fecha de ejecución de la ayuda de referencia era desde el 13 de diciembre de 2004 al 13 de diciembre de 2007 y de conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , se consideran gastos subvención hábiles aquellos que de manera indubitable respondan a la naturaleza de la actividad subvencionada, resulten estrictamente necesarios ' y se realicen en el plazo establecido por las diferentes bases reguladoras de las subvenciones'. Además, la orden de bases aplicable a estas ayudas, orden 3131/2003, de 7 de noviembre, disponiendo su apartado cuarto, relativo a la duración de los proyectos objeto de la misma, que tendrían un periodo de ejecución de 3 años, salvo en casos excepcionales debidamente justificados en que se permitiría que tuvieron una duración menor, de acuerdo con el cual, en la resolución de concesión de esta ayuda se definió el plazo de ejecución entre el 13 de diciembre de 2004 y el 13 de diciembre de 2007. Adicionalmente, el punto cuarto del apartado decimotercero de dicha orden 3131/2003, de 7 de noviembre establecía que 'cualquier modificación en las condiciones iniciales de concesión de las ayudas, previa solicitud justificada del beneficiario, deberá ser autorizada por la Secretaría de Estado de política científica y tecnológica u órgano en quien delegue' sin que conste se solicitase o autorizarse la modificación de referida condición impuesta en la resolución de concesión, por lo cual la ejecución de la ayuda debería haberse realizado en el plazo señalado, no siendo subvencionables por este motivo los gastos efectuados con anterioridad o posterioridad a las fechas señaladas en dicha resolución.

Alega, en síntesis la parte recurrente que para poder llevar a cabo el trabajo del proyecto subvencionado era necesario realizar medidas de intercambio de gases y procesos relacionados en 4 campañas estacionales (invierno, primavera, verano y otoño). La recogida de estas medidas era la que permitiría obtener los datos para poder llevar a cabo las siguientes fases del estudio. El 6 de agosto de 2004 se comunicó a la recurrente que el proyecto de investigación propuesto había sido informado favorablemente y que a los efectos de elaborar la resolución definitiva únicamente se requería que la hoy demandante comunicase su aceptación en un plazo de 15 días, lo que hizo el 9 de agosto de 2004, tal y como consta en el folio 62 del complemento de expediente administrativo remitido a este tribunal. Mediante resolución de 30 de noviembre de 2004 se otorgó al proyecto presentado por la recurrente un total de 107.700 euros, distribuido entre distintas anualidades y partidas. El pago de la primera anualidad se tramitaría con motivo de dicha resolución de concesión y el pago de las anualidades siguientes estaría condicionado a la presentación de los correspondientes informes de seguimiento (científico-técnicos y económicos) y a la valoración positiva de los mismos. Dicha resolución de 30 de noviembre de 2004, que tuvo registro de salida el 13 de diciembre de 2004 y fue notificada a la parte recurrente días después, advertía que el primer informe de seguimiento debía ser solicitado en marzo de 2005, correspondiente a las actividades y gastos hasta el final de 2004, añadiendo que 'aunque es un periodo muy corto y los resultados y los gastos serán mínimos, esta forma de actuar nos permitirá 2 cosas: trabajar con años naturales (como nos pide la UE) y por otro lado, transferirle inmediatamente la segunda anualidad del proyecto, lo que permitirá disponer de mayor flexibilidad y mayor disponibilidad económica. La parte recurrente destaca que la resolución de 30 de noviembre de 2004 determinaba para la primera anualidad, que finalizará el 31 de diciembre de 2004, es decir, en menos de 15 días desde la notificación de la resolución, un total concedido de 43.080 euros. De este modo la resolución, sobre la base de los informes de la Comisión de selección conocía que durante el primer año debían adquirirse los equipos necesarios para tomar las medidas sobre las que se iba a realizar el estudio. Según se le había requerido, la recurrente aportó la justificación de los gastos realizados hasta final de 2004 en fecha 29 de abril de 2005, así como el informe de seguimiento del proyecto de referido periodo. En la documentación aportada se justificaron 43.805,64 euros, correspondientes a gastos de ejecución (38.084,99 euros), dotación adicional (7,90 euros) y costes indirectos (5712,5 euros). En el informe emitido sobre el seguimiento se detallaron y explicaron los gastos en que se había incurrido indicándose expresamente: 'durante los meses finales de 2004 se pusieron a. Las técnicas a usar, tanto las de transferencia protónica como las de cromatografía de gases, HPCL e IRGA podómetros. Parte de los aparatos necesarios fueron adquiridos con los fondos de este proyecto'. Asimismo, se refirió que los equipos adquiridos eran 'un equipo de eddie covariance de la casa Campbell para medida de intercambio de CO2 y agua a nivel de cubierta- ecosistema entero, y parte de un equipo de medida de intercambio de CO2 y CIVs ADC-Pro a nivel de hoja'. El informe de la primera anualidad fue debidamente valorado por el Ministerio de Educación y ciencia a los efectos de liberar la siguiente anualidad. Los organismos competentes del Ministerio refirieron al respecto del informe de la primera anualidad que el proyecto se ejecuta sin incidencias y que 'se desarrolla adecuadamente según lo previsto en el plan inicial'. El proyecto ejecutado se valoró de manera muy satisfactoria por los evaluadores del ministerio y obtuvo una de las mayores tasas de publicaciones internacionales de impacto por euro invertido. Fue valorado con la calificación de 'muy satisfactorio'.

Alega la parte recurrente en defensa de su derecho que los gastos realizados en octubre y noviembre tuvieron lugar a pesar de no habérsele notificado la resolución otorgándole formalmente la subvención, pero ya se había aceptado por su parte la ayuda y en distintas ocasiones se le había comunicado de modo informal que el proyecto era financiado y que la emisión de la resolución formal era cuestión de días. Los gastos cuestionados, que se habían previsto la solicitud, se realizaron únicamente para ejecutar el proyecto de referencia. Si el proyecto no se hubiera financiado, éste no se hubiera realizado y evidentemente en modo alguno se hubieran adquirido dichos equipos más arriba referidos. El informe emitido por el investigador principal del proyecto afirma que 'de no haber obtenido la subvención del MICINN para realizar dicho proyecto, estos equipos no hubieran sido adquiridos, ya que se compraron expresamente para llevar a cabo dicha investigación'. Entiende la parte recurrente que los gastos realizados en octubre y noviembre de 2004 deben ser subvencionados, de conformidad con lo establecido en el artículo 31.1 de la ley General de Subvenciones , las bases reguladoras y la resolución de concesión. Invoca también el principio de confianza legítima y los actos propios de la administración. Considera que no puede asimilarse el periodo previsto para la ejecución del proyecto, que en las bases se estableció en 3 años, sin concreción temporal, con el periodo al que son imputables los gastos subvencionables. Subsidiariamente, alega nulidad de las resoluciones recorridas al haberse dictado en un procedimiento de reintegro que fue incoado cuando se había producido la prescripción que establece el artículo 39 de la ley General de Subvenciones . Y subsidiariamente, considera que la actuación administrativa recurrida es anulable por improcedencia de la revocación al vulnerarse el principio de proporcionalidad que contempla el artículo 37.2 de la ley General de Subvenciones . Y en tercer lugar, también subsidiariamente, alega la improcedencia de la resolución impugnada en lo que se refiere al cómputo de los intereses de demora.

CUARTO.- Es lo cierto y averiguado que el principio nemo potest venire contra factum proprium, manifestación de la exigencia de la buena fe regulada en el artículo 7.1 del Código Civil y entendida como el debido proceder recto, leal y sincero que debe observarse al realizar actuaciones dirigidas a crear, modificar o extinguir algún derecho, exige, en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, que tales actuaciones administrativas definan una determinada situación jurídica de manera indubitada, no defraudando la confianza legítima que fundadamente haya sido creada en los demás y que, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias del Tribunal Supremo........) precisa para su aplicación ' la observancia de un comportamiento (hechos, actos) con plena conciencia de crear, definir, fijar, modificar, extinguir o esclarecer una determinada situación jurídica, para lo cual es insoslayable el carácter concluyente e indubitado, con plena significación inequívoca del mismo, de tal modo que entre la conducta anterior y la pretensión actual exista una incompatibilidad o contradicción, en el sentido que, de buena fe, pudiera de atribuirse a la conducta anterior. Pero tal doctrina no es de aplicación cuando la significación de los precedentes fácticos que se invocan tiene carácter ambiguo o inconcreto o carecen de la trascendencia que se pretende para producir el cambio jurídico'.

Según informe suscrito por el investigador principal del proyecto, acompañado como documento fundamental de la demanda, ' fue totalmente imprescindible efectuar esas compras con unas semanas de antelación al inicio del periodo de ejecución, para que los aparatos de medida de intercambio de gases llegasen a tiempo y pudiesen ser instalados en las estaciones de campo para poder así llevar a cabo los trabajos planeados en el proyecto y aprobados y por tanto demandados por el propio Ministerio, trabajos y planes que incluían campañas de estudio a llevar a cabo en diciembre y enero, al iniciarse el invierno. Si no hubiésemos comprado los instrumentos y preparado las estaciones experimentales de campo a tiempo, no hubiésemos podido cumplir los objetivos marcados por el ministerio en su aprobación del proyecto... En resumen, la mínima antelación con que se efectuaron dichas compras era totalmente necesaria para la ejecución del proyecto. Las compras correspondían un equipo de intercambio de gases y a un analizador de actividad fotosintética, utilizados desde el primer día de ejecución del proyecto y durante todo el transcurso del mismo...'

Debe, por tanto, acogerse la alegación formulada por la recurrente en el sentido de que la administración demandada, al acordar el reintegro, ha ido en contra de sus propios actos por cuanto al inadmitir los gastos realizados con anterioridad a la fecha de inicio, el 13 de diciembre de 2004. En efecto; el día 6 de agosto de 2004 (documento 7, folio número 62 del expediente administrativo remitido a este Tribunal) la recurrente tuvo conocimiento de que su proyecto de investigación había sido informado favorablemente, manifestándole la administración en su comunicación que 'como es habitual para elaborar la resolución definitiva, se requiere que usted manifieste su conformidad con la propuesta de financiación adjunta'. Asimismo se le indicaba que 'para poder emitir la resolución, que conlleva el libramiento de la subvención, deberá remitirnos por correo urgente, dicha propuesta con las firmas originales'. De este modo se generó a la recurrente la confianza de que una vez aceptada, como lo fue efectivamente el día 9 de agosto siguiente, recibiría la subvención solicitada por ajustarse su proyecto a las bases y convocatoria. Y si bien en principio no son subvencionarles los gastos realizados antes de la solicitud, también es verdad que la aprobación de las bases de la convocatoria fija el momento de aplicación del régimen de la subvención, que en el caso litigioso se concretó a partir del día 6 de agosto de 2004, en el plazo de aceptación dentro de los 15 días concedidos, según consta en el folio 65 del expediente administrativo remitido a este tribunal y que tuvo lugar el día 9 de agosto de 2004, razón por la cual, siendo, como se ha demostrado, totalmente imprescindible efectuar las referidas compras con unas semanas de antelación al inicio del periodo de ejecución, a fin de que los aparatos de medida de intercambio de gases llegasen a tiempo y pudiesen ser instalados en las estaciones de campo para poder así llevar a cabo los trabajos planeados en el proyecto y aprobados y por tanto demandados por el propio Ministerio, debe concluirse que los gastos correspondientes, contemplados y justificados ya en la solicitud del proyecto, eran subvencionables de conformidad con lo previsto en el artículo 31.1 de la ley General de Subvenciones , así como ajustados a las bases reguladoras de la convocatoria y a la resolución de concesión.

Por todo lo expuesto, es lo procedente estimar el presente recurso y anular la actuación administrativa objeto del mismo..

De conformidad con lo previsto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , habiendo sido desestimadas todas las pretensiones de la parte demandada y no concurriendo las circunstancias expresadas en el apartado 1 de dicho precepto, debe ser condenada al pago de las costas causadas.

Fallo

Que estimamos el presente recurso interpuesto por el CENTRO DE INVESTIGACIÓN ECOLÓGICA Y APLICACIONES FORESTALES (CREAF)contra la desestimación mediante resolución de 19 de marzo de 2013 dictada por la Dirección General de Investigación Científica y Técnica, por delegación del Secretario de Estado de Investigación, del recurso de reposición formulado por el Centro de investigación ecológica y aplicaciones forestales (CREAF) contra la resolución de fecha 16 de septiembre de 2011, de la Dirección General de Investigación y Gestión del Plan Nacional de I+D+I, dictada por delegación del Secretario de Estado e Investigación, de reintegro de la ayuda de referencia CGL2004-01402, a que se contrae la presente litis, resoluciones que anulamos por no ser ajustadas al ordenamiento jurídico, declarando la improcedencia del reintegro acordado.

Condenamos a la parte demandada al pago de las costas.

La presente sentencia es firme.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª.ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO Dª. ANA MARIA SANGUESA CABEZUDO