Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 724/2010 de 14 de Junio de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a catorce de junio de dos mil doce.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido D. Humberto representado por la ProcuradoraDª NURIA LASA GOMEZ.contraMINNISTERIO DE JUSTICIArepresentada por el Abogado del Estado, sobreNACIONALIDAD.siendo ponente el Istmo Sr. Magistrado de esta SecciónD. FRANCISCO DIAZ FRAILE.

Antecedentes

PRIMERO.-El acto impugnado procede del Ministerio de Justicia y es la resolución de 28 de junio de 2010.

SEGUNDO.-Interpuesto recurso contencioso administrativo ante esta Audiencia Nacional, después de admitirlo a trámite y reclamado el expediente administrativo se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara la demanda solicitando en el suplico la estimación del recurso.

TERCERO.-Presentada la demanda se dio traslado de la misma al Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que la contestara y, formalizara dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimaran las pretensiones de la parte recurrente y que se confirmaran los actos impugnados por ser conformes a Derecho.

CUARTO.-Contestada la demanda, finalizado el periodo de prueba y finalizado el periodo de conclusiones, quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo el12 de junio de 2012, en el que efectivamente se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna la resolución del Ministerio de Justicia de 18-6-2010, que denegó la concesión de la nacionalidad española a la hoy parte actora en base a lo siguiente: "Que no ha justificado suficientemente la buena conducta que el artículo 22.4 del Código Civil exige al solicitante de nacionalidad, ya que según consta en la documentación que obra en el expediente desde su llegada a España se ha visto implicado en tres procedimientos penales: Juicio de Faltas 1677-02 en el que fue condenado al pago de una multa en el año 2003 que a su vez fue prescrita en el año 2004. Juicio de Faltas 148-03, por ejercer actividades sin seguro obligatorio y Juicio de Faltas 852-08 por trato degradante y maltrato familiar, del que se dictó Auto de sobreseimiento provisional el 09/09/08, que ponen en evidencia alteraciones de la convivencia ciudadana que han exigido la intervención policial y la persecución punitiva correspondiente, lo que no se corresponde con lo que se considera una buena conducta cívica. De acuerdo con el sentido que inspira la normativa en esta materia no pueden obviarse aquellos comportamientos antisociales y reprochables que ponen de manifiesto una conducta no acomodada a un estándar de convivencia ciudadana. Además, del resto de la documentación que figura en el expediente administrativo no se deducen elementos positivos suficientes para desvirtuar esta conclusión".

La demanda termina con la súplica que es de ver en autos.

SEGUNDO.- Los artículos 21 y 22 del Código Civil sujetan la concesión de la nacionalidad española por residencia a dos tipos de requisitos: unos de carácter definido como son la formulación de la correspondiente solicitud y la residencia legal, continuada e inmediatamente anterior a la petición durante los plazos de diez, cinco, dos o un año, que según los casos se establece; y otros configurados como conceptos jurídicos indeterminados, bien de carácter positivo como es el caso de la justificación de buena conducta cívica y el suficiente grado de integración en la sociedad española, o bien de carácter negativo como es el caso de los motivos de orden público o interés nacional que pueden justificar su denegación. Los primeros no plantean problema para su apreciación, y en cuanto a los segundos, por su propia naturaleza de conceptos jurídicos indeterminados, precisan de la concreción adecuada a las circunstancias concurrentes en cada caso cuya valoración lleva a una única solución justa, jurisdiccionalmente controlable, que debe adoptarse por la Administración ( art. 103 de la Constitución ), sin que propicien soluciones alternativas propias de la discrecionalidad administrativa. Así ha declarado la sentencia de 24 de abril de 1999 , citando otras muchas como las de 22-6-82 , 13-7-84 , 9-12-86 , 24-4 , 18-5 , 10-7 y 8-11 de 1993 , 19-12-95 , 2-1-96 , 14-4 , 12-5 - y 21 - 12- de 1998 y 24-4-99 , que en la apreciación de los conceptos jurídicos indeterminados, como orden público e interés nacional, resulta excluida la discrecionalidad de la Administración, porque la inclusión de un concepto jurídico indeterminado en la norma a aplicar no significa, sin más, que se haya otorgado capacidad a la Administración para decidir con libertad y renunciar a la solución justa del caso, sino que viene obligada a la única decisión correcta a la vista de los hechos acreditados, añadiendo que el reconocimiento de la nacionalidad española no es una potestad discrecional sino un deber cuando concurren los requisitos legalmente previstos. Por ello, la propia sentencia señala que la nacionalidad tiene la auténtica naturaleza jurídica de estado civil de la persona, por lo que su adquisición por residencia no puede confundirse con la que se lleva a cabo por carta de naturaleza, pues mientras ésta constituye un genuino derecho de gracia, en que el requisito de la solicitud tiene el significado de ocasión o motivo pero no causa jurídica de la misma, la adquisición por residencia no puede concederse o denegarse sino cuando concurran las circunstancias legalmente previstas, de manera que no se trata de una concesión 'stricto sensu' sino de un reconocimiento por concurrir al efecto los requisitos exigibles.

El art. 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que «per se» impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/1987 . En lo que atañe a la dificultad de precisar lo que deba entenderse por buena conducta cívica el TS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª), en su sentencia de 12 noviembre 2002 (Recurso de Casación núm. 4857/1998 .) señala que: "'Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código Civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos'".

TERCERO.- En el caso que ahora nos ocupa el recurrente esnatural de Ecuador, nace el 23-3-1977, está soltero y es padre de un hijo, le fue concedida la primera autorización de residencia legal en España el 25-2-2005, figura inscrito en el padrón municipal de habitantes del Ayuntamiento de Madrid, no ha aportado su historia oficial de vida laboral, si bien obra en las actuaciones diversa documental que acredita la celebración de un contrato de trabajo de obra datado en 1-6-2007 con duración hasta el fin de la obra, tres nóminas correspondientes a los meses de junio, julio y agosto de 2007, y un contrato a tiempo parcial cuya duración se extiende desde el 23-5-2011 hasta el 22-8-2011.

El interesado compareció en el Registro Único de Madrid el 18-9-2007 para solicitar la nacionalidad, siendo citado para el día 22- 10-2007, en cuya fecha compareció y se ratificó en su solicitud, siendo así que en su tramitación han informado favorablemente el Ministerio Fiscal y el Magistrado-Juez Encargado del Registro Civil.

Ya vimos más arriba que la resolución combatida denegó la concesión de la nacionalidad en atención a la implicación del interesado en determinados juicios de faltas. Al respecto, interesa dejar constancia de lo siguiente. En el Juzgado de Instrucción nº 22 de Madrid se tramitó el juicio de faltas 1677/2002, en el que recayó sentencia condenatoria, que fue declarada firme en 13- 3-20003, dictándose con fecha de 15-3-2004 un auto declarando prescrita la pena de multa impuesta al aquí recurrente. En el informe policial obrante en el expediente de 23-10-2009 y relativo al recurrente se reseña dentro del apartado 'antecedentes' el juicio de faltas 148/03, tramitado ante el Juzgado de Instrucción nº 1 de Madrid, 'por ejercer actividades sin seguro obligatorio', debiendo subrayarse que sobre este procedimiento el demandante no ha aportado documentación alguna ni ha justificado su forma de terminación. Por último, el acto recurrido menciona el juicio de faltas nº 852/08, que se ha tramitado ante el Juzgado de Instrucción nº 2 de Guadalajara y respecto del que en el expediente figura una certificación que dice así: " --- se siguieron DILIGENCIAS URGENTES número 373/2008 por maltrato familiar --- de fecha 7 de septiembre de 2008, en la que aparece como denunciado Humberto ---, y en el que se dictó auto de sobreseimiento provisional a petición del Ministerio Fiscal y la transformación del mismo en Juicio de Faltas nº 852/08 siendo firme en fecha 9 de septiembre de 2008 y archivo del mismo por no quedar debidamente justificada la perpetración del delito en auto de fecha 9 de septiembre de 2008".

La demanda rectora del actual proceso expone las circunstancias concurrentes en el presente caso, aduce que los antecedentes tenidos en cuenta por la resolución recurrida son irrelevantes y que el recurrente reúne los requisitos necesarios para la adquisición de la nacionalidad, cita la jurisprudencia que considera de su interés y termina suplicando la concesión de la nacionalidad, a cuya pretensión se ha opuesto el Abogado del Estado en los términos que son de ver en su escrito de contestación a la demanda.

Pues bien, examinado cuanto hemos referido a la luz de la normativa y jurisprudencia de aplicación al supuesto enjuiciado, podemos ya anticipar la suerte desestimatoria del recurso si tenemos en cuenta, además de la doctrina legal más atrás referida, el criterio de interpretación que ha de regir en la materia que nos ocupa, que aparece recogido en la sentencia del Tribunal Supremo de 12/11/2002 , que al respecto dijo lo siguiente : " --- en relación con el problema que nos ocupa importa recordar que la Sala 1ª del Tribunal Supremo -ocupándose precisamente de la adquisición de la nacionalidad por residencia y de los requisitos que ésta ha de reunir, tiene dicho que mantener un criterio amplio o permisivo en esta materia sería contrario a la «ratio legis» del precepto regulador de esta forma de adquisición de la nacionalidad ( STS, Sala 1ª, de 19 de septiembre de 1988 ). Y si esto es así, es patente que la libertad estimativa del juzgador se halla indudablemente más restringida cuando se enfrenta a la necesidad de precisar el concepto «buena conducta cívica» que utiliza el artículo 22.4 del Código Civil . La citada sentencia de la Sala 1ª de este Tribunal Supremo bien rotundamente declara que esa interpretación extensiva del precepto regulador de la adquisición de la nacionalidad por residencia debe rechazarse porque «podría suponer la apertura de un peligroso y siempre recusable portillo al fraude de ley». Así, textualmente, se expresa la Sala de lo civil de este Tribunal Supremo. Y con esto estamos diciendo que ese criterio restrictivo que inspira el fundamento de la sentencia impugnada que hemos transcrito está en perfecta sintonía con esa doctrina de la Sala de instancia ".

Así, en efecto, no basta para el éxito de la pretensión actora con la ausencia o cancelación de antecedentes penales o policiales, pues, como vimos más arriba, lo que el artículo 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta es conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles según el estándar medio a que alude la doctrina del Tribunal Supremo, sin que la no existencia de antecedentes penales o policiales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, cual es el caso que nos ocupa. En efecto, la denegación de la concesión de la nacionalidad se basó en la implicación del demandante en los tres juicios de faltas reseñados más atrás, que ponían en cuestión el requisito de la buena conducta cívica. Sobre el particular es de notar que en el juicio de faltas 1677/02 se dictó en 15-3-2004 un auto declarando prescrita la pena de multa; sobre el juicio de faltas 148/03 el interesado no ha aportado documentación alguna e ignoramos su forma de terminación; por último, en el juicio de faltas 852/08 se dictó un auto de sobreseimiento provisional que devino firme en 9-9-2008.

Visto lo anterior, debe en este punto recordarse la jurisprudencia conforme a la cual la carga probatoria de la parte actora se hace más rigurosa cuando el procedimiento penal no está definitivamente archivado y que exige que ni siquiera por vía indiciaria pueda ponerse en cuestión el requisito de la buena conducta cívica, siendo así que en el caso la actora no ha absuelto en debida forma el onus probandi que pesaba sobre ella al no aportar documentación alguna respecto del juicio de faltas 148/03 y limitarse al certificado que asegura el sobreseimiento provisional respecto del juicio de faltas 852/08, de tal modo que ignoramos las concretas circunstancias fácticas de uno y otro juicio en orden a su valoración para disipar las dudas que los mismos plantean en torno a la buena conducta del interesado, siendo así que la aclaración de dichas circunstancias correspondía a la parte actora, a la que le era exigible una mayor diligencia probatoria que la desarrollada para diluir los meritados indicios negativos respecto de su conducta cívica. Interesa remarcar que en casos como el presente corresponde a la parte recurrente la carga de demostrar la concurrencia del requisito de la buena conducta cívica, cuyo requisito no ha quedado probado en el supuesto que nos ocupa en función de lo que acabamos de consignar, siendo de observar en esta línea que el sobreseimiento del juicio de faltas 852/08 es solo provisional y está próximo a la solicitud origen de la litis, de tal modo que nuestro pronunciamiento no puede ser sino confirmatorio de la resolución puesta en tela de juicio, que consideró no suficientemente justificado el requisito de la buena conducta cívica, lo que supone la desestimación del actual recurso.

CUARTO.- No se aprecian méritos para una especial imposición de costas ( artículo 139.1 de la LJ ).

Fallo

1) Desestimar el recurso.

2) Confirmar el acto recurrido.

3) No hacer pronunciamiento expreso en materia de costas.

Contra esta sentencia puedeinterponerse recurso de casación, que -en su caso- habrá de prepararse ante este Tribunal en el plazo de diez días contados desde el siguiente al de su notificación.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. FRANCISCO DIAZ FRAILE D. FERNANDO DE MATEO MENENDEZ

Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.