Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 760/2010 de 16 de Octubre de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a dieciseis de octubre de dos mil doce.

Visto el recurso contencioso administrativo que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido Dª. Andrea , representada por la ProcuradoraDª. IRENE GUTIÉRREZ CARRILLOy asistida por el LetradoD. JOSÉ DAVID DÍAZ VÁZQUEZ, contra laADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (MINISTERIO DE EDUCACIÓN),representada y asistida por elABOGADO DEL ESTADO, sobreRECONOCIMIENTO DE TÍTULO (PSICOLOGÍA CLÍNICA).

Ha sido ponente del presente recurso, el Ilmo. Sr. Magistrado de esta Sala y Sección D. JOSE LUIS TERRERO CHACON.

Antecedentes

PRIMERO.-Para un más correcto examen del recurso contencioso-administrativo que enjuiciamos, debemos tener en cuenta los siguientes presupuestos fácticos:

1) Con fecha de registro de entrada 10 de febrero de 2003, la recurrente solicitó ante el Ministerio de Educación el reconocimiento del Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, al amparo de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2490/1998, de 20 de noviembre , por el que se crea y regula el título oficial de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, y de la Orden del Ministerio de la Presidencia 1107/2002, de 10 de mayo, que desarrolla el indicado Real Decreto.

2) Tramitado el correspondiente expediente administrativo, con fecha 11 de abril de 2008 el Secretario de Estado de Universidades e Investigación, por delegación de la Ministra de Educación, dictó resolución concediendo el Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica a la recurrente, condicionado a la superación de la prueba de conjunto prevista en el artículo 13 de la Orden PRE/1107/2002.

Según la indicada resolución, apoyada en sendos informes emitidos por la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica y la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios del Ministerio de Sanidad y Consumo, de las características del ejercicio colegiado de la profesión y de los méritos profesionales y formativos de la recurrente, acreditados en su expediente a través del historial profesional, se deducía que había adquirido una formación deficiente con respecto a la exigida en el programa oficial de la especialidad en Psicología Clínica.

3) Contra la anterior resolución la recurrente interpuso recurso de reposición, que fue desestimado por una nueva resolución de la Subsecretaria del Ministerio de Educación, dictada por delegación del Ministro del mismo Departamento, de fecha 21 de mayo de 2010.

4) Contra esta última resolución se interpone el presente recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.-Interpuesto el citado recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y repartido a esta Sección, después de admitido a trámite y reclamado el expediente administrativo, se dio traslado a la parte recurrente para que formalizara su demanda.

En el escrito de demanda se alegan, básicamente, los siguientes argumentos frente a la resolución administrativa recurrida:

1) Como consta en su currículum unido al expediente administrativo, la recurrente es Licenciada en Psicología por la Universidad Pontifica de Salamanca y ha realizado cientos de terapias a lo largo de sus años de ejercicio de la psicología, tratando a cientos de pacientes, con muy distintas problemáticas psicológicas, siendo un reconocido miembro de la profesión.

2) la Comisión Nacional de la Especialidad califica inicialmente la formación de la recurrente como no suficientemente análoga, para posteriormente considerarla deficiente, cambio de criterio que sobrepasa los límites de la discrecionalidad técnica y que ha generado indefensión a la recurrente.

3) La Comisión Nacional de la Especialidad reconoce igualmente que ha ido cambiando los criterios para informar las solicitudes de especialidad, ocasionando una indefensión absoluta a los peticionarios. En todo caso, siguiendo los criterios de la Comisión - basados en la asignación de una puntuación por años de experiencia profesional, formación académica, experiencia docente, méritos de investigación y formación complementaria- la recurrente superaría sobradamente la calificación de 45 puntos, necesaria, según la Comisión, para la obtención del título.

4) El informe de la Comisión Nacional de la Especialidad no se encuentra motivado, concluyendo que la formación de la recurrente es deficiente, como si ello pudiese englobar cualquier explicación, y ocasionando una clara indefensión a la actora, que no puede desvirtuar o rebatir la indicada afirmación Y esta misma Sala ha considerado dicha motivación insuficiente en diversas sentencias.

5) La Comisión Nacional de la Especialidad es un órgano colegiado, pero el acta de la Comisión donde se evaluó a la recurrente sólo aparece firmada por dos miembros. Si la referida valoración se hubiera llevado a cabo tan sólo por dos miembros de la Comisión, el referido informe sería nulo. Además, el cambio de los miembros y criterios de la Comisión, debidamente acreditado, genera todavía mayor indefensión a la recurrente.

6) No hay ninguna posibilidad de aplicar la discrecionalidad técnica en el caso de la recurrente, ya que la actividad de Psicólogo Clínico que acredita se adapta perfectamente a las labores propias de la Psicología Clínica desarrolladas en el programa de la especialidad, por lo que sólo cabe concluir que la Comisión Nacional de la Especialidad incurrió en arbitrariedad al valorar el expediente de la actora.

7) Resumiendo, en el supuesto enjuiciado se ha producido una clara arbitrariedad en la valoración de los méritos y capacidades de la recurrente, un error en la apreciación del expediente, una extralimitación de la discrecionalidad técnica, una desviación de poder, y por ende, una quiebra de los principios de igualdad, mérito, capacidad y seguridad jurídica, encontrándose todo el proceso incurso en vicios de nulidad, o subsidiariamente, de anulabilidad.

Por lo anteriormente expresado, la demanda concluye con la súplica de que se dicte sentencia estimando el recurso y concediendo directamente el Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica a la recurrente, con todos los pronunciamientos favorables.

TERCERO.-Presentada la demanda, se dio traslado de la misma al Abogado del Estado con entrega del expediente administrativo para que la contestara; y formalizada dicha contestación, solicitó en el suplico que se desestimara el recurso confirmando el acto administrativo impugnado.

El representante del Estado sostiene en su contestación a la demanda, esencialmente, lo siguiente:

1) En el supuesto enjuiciado, el hecho de ser licenciado y haber acreditado el tiempo exigido de ejercicio profesional con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto 2490/1998, no garantiza la obtención directa del título de especialista, sino que es necesario que dicha experiencia profesional sea lo suficientemente análoga a la que se corresponde con los contenidos del programa oficial, sin que en el presente caso se haya producido la citada analogía de contenidos, ni la experiencia profesional en cuestión.

2) En el supuesto enjuiciado se constata la ausencia de prueba con entidad bastante para desvirtuar la presunción de acierto del órgano técnico de la Administración, amparada por la discrecionalidad técnica, sin que la recurrente haya acreditado que el referido órgano técnico hubiera incurrido en error, y cuyo juicio valorativo, emitido en el ejercicio de sus facultades, no puede ser sustituido por el que objetivamente lleva a cabo la interesada.

3) La motivación del acto recurrido cumple con las tres finalidades que debe cumplir en general, teniendo en cuenta que el artículo 54.1 de la Ley 30/1992 , únicamente exige una 'sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho'. La motivación del acto facilita a la interesada los datos fácticos y jurídicos necesarios para decidir si considera o no conforme a Derecho la resolución recurrida y el control de legalidad de los órganos competentes, por lo que debe considerarse suficiente.

4) No se aprecia irregularidad alguna en el acta de la Comisión Nacional de Psicología Clínica, que permita apreciar arbitrariedad o vulneración de los principios constitucionales invocados por la recurrente.

CUARTO.-Contestada la demanda y no abierto el procedimiento a prueba, las partes presentaron sus escritos de conclusiones, donde reprodujeron sus respectivas pretensiones, y las actuaciones quedaron conclusas para sentencia, señalándose para votación y fallo del recurso el día 9 de octubre de 2012, fecha en la que, efectivamente, el recurso se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Subsecretaria del Ministerio de Educación, dictada por delegación del Ministro de Educación, de fecha 21 de mayo de 2010, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación, dictada también por delegación de la Ministra de Educación, de fecha 11 de abril de 2008, resolución esta última que condiciona la solicitud de la recurrente para el reconocimiento del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica a la superación de la prueba de conjunto prevista en el artículo 13 de la Orden PRE/1107/2002.

SEGUNDO.-Expresadas las posiciones de las partes en los antecedentes de hecho de la sentencia, procederemos seguidamente al enjuiciamiento y resolución del recurso.

Pero previo al examen de la cuestión de fondo objeto del presente recurso, debemos pronunciarnos sobre la alegación de la recurrente atinente a la falta de motivación del informe de la Comisión Nacional de la Especialidad, y por ende, de la resolución recurrida.

Según la recurrente, el referido informe concluye que su formación es deficiente, afirmación que le ocasiona una clara indefensión, ya que no puede desvirtuarla o rebatirla, habiendo considerado esta misma Sala dicha motivación insuficiente en diversas sentencias.

Pues bien, para dar respuesta a la referida alegación conviene recordar, que la exigencia de motivación de los actos administrativos viene impuesta con carácter general por el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , y responde a una triple necesidad, por cuanto, en primer lugar, expresa la racionalidad de la actuación administrativa al realizar la interpretación de la voluntad de la norma; en segundo lugar, permite que los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica; y, por último, abre las puertas a la fiscalización por los Tribunales de lo contencioso de los actos o disposiciones impugnados, con el alcance previsto en el artículo 106.1 de la Constitución Española (CE ), satisfaciendo así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el artículo 24.1. CE .

Desde esta triple perspectiva, la motivación de un acto o disposición ha de ponerse en relación con la concreta pretensión deducida en el proceso y con los motivos de impugnación aducidos por la parte, pues únicamente se puede anular el acto por falta de motivación, cuando la ausencia de conocimiento de las razones por las que la Administración ha actuado en la forma que lo ha hecho impiden al recurrente articular los medios de defensa y plantear su pretensión en consecuencia, de modo que sólo cuando el desconocimiento de aquéllas razones han provocado materialmente indefensión, vetada por el artículo 24.2. CE , procede anular el acto impugnado por falta de motivación.

En los mismos términos expresados, la STS de 30 de enero de 2001 pone de manifiesto lo siguiente:

'...elartículo 54.1 de la Ley 30/1992exige que sean motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho los actos a que alude, consistiendo la motivación, como bien es sabido, en un razonamiento o en una explicación, o en una expresión racional del juicio, tras la fijación de los hechos de que se parte y tras la inclusión de éstos en una norma jurídica, y no sólo una «elemental cortesía», como expresaba ya unaSentencia del Tribunal Constitucional de 17 julio 1981, ni un simple requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de fondo e indispensable, cuando se exige, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados conocer las razones que «justifican» el acto, porque son necesarios para que la jurisdicción contencioso-administrativa pueda controlar la actividad de la Administración, y porque sólo expresándolos puede el interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la indefensión prohibida por elartículo 24.1 de la Constitución. La motivación ha de ser suficientemente indicativa, lo que significa que su extensión estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera, lo que implica que pueda ser sucinta o escueta, sin necesidad de amplias consideraciones, cuando no son precisas ante la simplicidad de la cuestión que se plantea y que se resuelve, criterio jurisprudencial que se reitera en lassentencias de esta Sala y Sección de 25 de mayo de 1998y14 de diciembre de 1999'.

En el supuesto enjuiciado, la resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación, dictada por delegación de la Ministra de Educación, de fecha 11 de abril de 2008, que condiciona la concesión del Título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica solicitado por la recurrente a la superación de la prueba de conjunto, se apoya en sendos informes elaborados por la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica y la Dirección General de Recursos Humanos y Servicios Económico-Presupuestarios del Ministerio de Sanidad y Consumo. Y según los referidos informes, de las características del ejercicio colegiado de la profesión y de los méritos profesionales y formativos de la recurrente, acreditados en su expediente a través del historial profesional, podía deducirse que había adquirido una formación deficiente con respecto a la exigida en el programa oficial de la especialidad de Psicología Clínica.

La referida motivación no expresa las razones por las que se consideran deficientes el ejercicio colegiado y los méritos profesionales y formativos de la recurrente, o la razón por la que los referidos méritos no se ajustan a las exigencias formativas del programa oficial de la especialidad, limitándose a utilizar una fórmula estereotipada, que no permite a la recurrente conocer los concretos motivos por las que la Administración condiciona la concesión del título a una prueba de conjunto, impidiéndole igualmente cuestionar las referidas razones en el procedimiento judicial, y limitando las posibilidades de este órgano judicial para fiscalizar la actuación de la Administración.

La referida deficiencia en la motivación se reitera en la resolución de la Subsecretaria del Ministerio de Educación, dictada por delegación del Ministro de Educación, de fecha 21 de mayo de 2010, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, por cuanto la expresada resolución no da respuesta a las alegaciones formuladas por la recurrente en vía administrativa, limitándose a reproducir un formulario genérico y aplicable prácticamente a todos los recursos.

Debemos considerar por tanto que en el supuesto enjuiciado la resolución recurrida ha incurrido en falta de motivación generadora de indefensión, razón por lo que debe ser anulada.

Y como acertadamente pone de manifiesto la recurrente, este es elcriterio que viene manteniendo la Sala en supuestos idénticos al enjuiciado (por todas, SSAN de 23 de diciembre de 2011 y 4 de noviembre de 2010 )

Ahora bien, la anulación de la resolución recurrida no puede llevar consigo el reconocimiento incondicional a la recurrente de la especialidad en Psicología Clínica, como se solicita en el suplico de la demanda, sino la retroacción de las actuaciones administrativas para que la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica emita un nuevo informe, suficientemente motivado, sobre las razones por las que considera deficientes el ejercicio profesional y los méritos profesionales y formativos de la recurrente, respecto de las exigencias formativas del programa oficial de la especialidad, previo a que la Administración dicte una nueva resolución.

TERCERO.-Procede en consecuencia la estimación en parte del presente recurso, no haciendo expreso pronunciamiento en cuanto a las costas del procedimiento, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , al no apreciar temeridad o mala fe de las partes.

Fallo

PRIMERO.-Estimar en parte el recurso contencioso-administrativonº 760/2010,interpuesto por Dª. Andrea , representada por la ProcuradoraDª. IRENE GUTIÉRREZ CARRILLOy asistida por el LetradoD. JOSÉ DAVID DÍAZ VÁZQUEZ, contra la resolución de la Subsecretaria del Ministerio de Educación, dictada por delegación del Ministro de Educación, de fecha 21 de mayo de 2010, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Secretario de Estado de Universidades e Investigación, dictada también por delegación de la Ministra de Educación, de fecha 11 de abril de 2008, resolución esta última que condiciona la solicitud de la recurrente para el reconocimiento del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica a la superación de la prueba de conjunto prevista en el artículo 13 de la Orden PRE/1107/2002.

SEGUNDO.-Acordar la retroacción de las actuaciones administrativas para que la Comisión Nacional de la Especialidad en Psicología Clínica emita un nuevo informe, suficientemente motivado, sobre las razones por las que considera deficientes los méritos profesionales y formativos de la recurrente respecto de las exigencias formativas del programa oficial de la especialidad, previo a que la Administración dicte una nueva resolución sobre la procedencia de la concesión del título solicitado por la recurrente.

TERCERO.-No hacer expresa condena en cuanto a las costas del procedimiento.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual se remitirá, junto con el expediente administrativo, a su oficina de origen para su ejecución, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

D. JOSE FELIX MENDEZ CANSECO D. EDUARDO MENENDEZ REXACH D. FRANCISCO DIAZ FRAILE

Dª ISABEL GARCIA GARCIA-BLANCO D. JOSE LUIS TERRERO CHACON

PUBLICACIÓN.-

Una vez firmada y publicada la anterior Sentencia es entregada en esta Secretaría para su notificación, expidiéndose certificación literal de la misma para su unión a los autos.

Madrid a Doy fe.