Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0001117/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:08812/2018
Demandante:CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO DE ESPAÑA EN FRANCIA
Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
S E N T E N C I A Nº :
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
Madrid, a diez de febrero de dos mil veintiuno.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 1117/2018que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO DE ESPAÑA EN FRANCIA,representada por la Procuradora Dª Raquel García Olmedo, contra la Resolución del Secretario General de Inmigración y Emigración, por delegación de la Ministra, de fecha 11 de abril de 2018, por la que se declara la obligación de la recurrente de reintegrar la cantidad de 31.373,02 euros (26.698,50 en concepto de principal y 4.674,52 en concepto de intereses de demora). Esta Resolución es confirmada, mediante la de 28 de septiembre de 2018, por la que se desestimó el recurso de reposición.
Siendo parte demandada la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
1.La parte actora interpuso, en fecha 11 de diciembre de 2018, este recurso; admitido a trámite y reclamado el expediente se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo y forma mediante escrito presentado en fecha 11 de octubre de 2019; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente dijo:
&q uot;... en su día, dicte sentencia por la que anule la resolución del Secretario General de Inmigración y Emigración (por delegación de la Ministra de Empleo y Seguridad Social), de 28 de septiembre de 2018, por la que se desestima el recurso de reposición presentado por mi representada contra la resolución de la Dirección General de Migraciones (por delegación de la Ministra de Empleo y Seguridad Social), de 25 de abril de 2018, en la que se declara la obligación de mi representada de reintegrar la cantidad de 31.373,02 euros (exp.: 94/2013).'
2. Dado traslado al Abogado del Estado, éste contestó a la demanda mediante escrito presentado en fecha 4 de diciembre de 2019, en el cual, tras exponer los hechos y refutar cada uno de los argumentos de derecho de la actora, terminó suplicando dicte en su momento sentencia que desestime el recurso formulado de contrario, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.
3. La cuantía del procedimiento se fijó en 26.698,50 € y recibido el procedimiento a prueba y practicada la declarada pertinente fueron presentadas por las partes conclusiones sucintas, quedando los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiera.
4.Finalmente, mediante Providencia de fecha 26 de enero de 2021 se señaló para votación y fallo el día 3 de febrero de 2021, en que efectivamente se deliberó y votó.
En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª María Asunción Salvo Tambo, Presidente de la Sección.
Fundamentos
1.La CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO DE ESPAÑA EN FRANCIA impugna la Resolución del Secretario General de Inmigración e emigración, por delegación de la Ministra, de fecha 11 de abril de 2018, por la que se declara la obligación de la recurrente de reintegrar la cantidad de 31.373,02 euros (26.698,50 en concepto de principal y 4.674,52 en concepto de intereses de demora). Esta resolución es confirmada, mediante la de 28 de septiembre de 2018, por la que se desestimó el recurso de reposición.
2.Son antecedentes relevantes para nuestra decisión los siguientes:
- El 14 de septiembre de 2013 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Orden ESS/1650/2013, de 12 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca para 2013 la concesión de subvenciones destinadas al 'Programa de Jóvenes'.
Se gún el Preámbulo de la propia Orden Ministerial el objetivo de dicho Programa era subvencionar 'iniciativas destinadas a favorecer la integración social y laboral de los jóvenes españoles residentes en el exterior mediante actuaciones específicas que les permitan continuar con su formación en el exterior o, en su caso, el aprovechamiento de su experiencia para el retorno a España'.
- El 7 de octubre de 2013, la Cámara Oficial de Comercio de España en Francia presentó solicitud de ayuda en el marco de dicha convocatoria, presentando un proyecto consistente en 'mantener y desollar la actual bolsa de empleo'que consistía, en síntesis, en las siguientes actividades:
· Creación de un puesto de trabajo de prospección de ofertas.
· Mantenimiento y desarrollo del portal web.
· Desarrollo de redes sociales y foro de empleo.
- La Dirección General de Migraciones dictó resolución, con fecha 13 de diciembre de 2013, concediendo a la Cámara Oficial de Comercio de España en Francia la cantidad de 45.000 euros para la realización del Proyecto 'MANTENER Y DESARROLLAR LA ACTUAL BOLSA DE EMPLEO', en el marco del citado Programa.
- El 14 de enero de 2014 se abonó la cantidad de 45.000 euros a dicha entidad.
- En la citada resolución de concesión, se especificaba que 'el plazo para la realización de la actividad subvencionada será desde la fecha de la presente resolución de concesión hasta el 30 de junio de 2014. La justificación de la subvención se realizará de acuerdo a lo previsto en los artículos 18, 19 y 20 de la Orden ESS/1650/2013 y, en todo caso, dentro de los tres meses desde la finalización de la realización de la actividad subvencionada'.
- A través de la Consejería de Empleo y Seguridad Social en Francia, la Cámara presentó cuenta justificativa de la subvención. Revisada la documentación presentada, con fecha 8 de mayo de 2015, la Subdirección General de Emigración realizó un requerimiento a la entidad solicitando documentación complementaria a dicha cuenta justificativa. Con fecha 9 de junio, se presentó dicha documentación.
- En la Memoria de la actividad presentada por la Cámara, se recogía como previsión de objetivos para el proyecto la incorporación de 600 puestos de trabajo a la bolsa de empleo. En la citada Memoria justificativa presentada se reflejaban las desviaciones ocurridas respecto de dichos objetivos iniciales. Así, en el punto 8 de dicha Memoria la entidad ha estimado una desviación del 59% sobre el objetivo, al haberse incorporado 244 puestos ofertados a dicha bolsa.
- Con fecha 31 de octubre de 2017 la citada Dirección General dictó acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro por importe de 26.698,50 euros por incumplimiento parcial del objetivo para el que se otorgó la subvención, concediendo plazo para alegaciones a la interesada.
- Con fecha 12 de diciembre, la Cámara presentó alegaciones señalando que 'en ningún momento se indica y en ningún momento se informa a la COCEF que los datos de 600 puestos de empleo son objetivos a cumplir, y que en su defecto, la sanción por incumplimiento de dichos objetivos sería la reintegración total o parcial de la subvención'.
Co n posterioridad, el 12 de febrero de 2018, la entidad presentó nueva documentación como ampliación de las alegaciones.
- A la vista de lo anterior la Dirección General resolvió declarar la obligación de reintegrar la cantidad de31.373,02 euros(26.698,50 en concepto de principal y 4.674,52 en concepto de intereses de demora).
- Interpuesto recurso de reposición se desestima mediante la resolución que constituye el objeto de la presente impugnación.
3.Los motivos de impugnación alegados en la demanda pueden resumirse como sigue:
Pr imero.- El número de beneficiarios directos del Programa no constituía un 'objetivo final'de la subvención. Apunta la Cámara que al elaborar la Memoria del Programa incluyó el número de beneficiarios 'que serían de unos 600 empleos'; esto es, realizó una simple estimación pero no podía comprometerse a cumplir unos objetivos cuya realización escapaba, en último término, a su control.
Se gundo.- La Cámara no está obligada a justificar el número de ofertas de empleo que, durante el período de ejecución del Programa subvencionado, se incluyeron en la bolsa de empleo, porque dicha cifra no constituía un 'objetivo'de la subvención. Los principios de buena fe y confianza legítima, reconocidos en el artículo 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, limitan el margen de actuación de la Administración, que no puede exigir a la Cámara el cumplimiento de unos objetivos a los que la Cámara nunca se vinculó.
Te rcero.- La Cámara justificó debidamente la subvención: no concurre la causa de reintegro aducida por la Administración. La Resolución de reintegro no identifica ningún defecto formal de la Memoria de actuación presentada por la Cámara, sino que se refiere, únicamente, a la no consecución de un objetivo (que para la Recurrente no es tal).
Cu arto.- El número real de ofertas de trabajo es muy cercano al previsto en las Bases Reguladoras, por lo que la solución adoptada se opone al principio de proporcionalidad que, de acuerdo con la jurisprudencia, rige las subvenciones.
Qu into.- La exigencia del reintegro de la subvención pone en serio riesgo la viabilidad económica de la Cámara.
4.La cuestión litigiosa se circunscribe a si resultaba procedente el reintegro parcial de las cantidades percibidas y la exigencia de los intereses de demora correspondientes, como entiende la Administración, o si, como sostiene la Cámara recurrente, ésta cumplió debidamente con su obligación de justificación de la subvención. Tal controversia ha de resolverse teniendo en cuenta la naturaleza promocional de la actuación administrativa que se encuentra en la base del litigio y de la normativa aplicable. No cabe duda de que nos encontramos en presencia de una actividad de fomento o subvención, para dirigir una serie de acciones a un colectivo marcado específicamente en la Orden de Bases y la Resolución de convocatoria (artículo 1 de la Orden ESS/1650/2013).
La concreta actividad de fomento sobre la que versa el proceso se rige por la Orden ESS/1650/2013, de 12 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca para 2013 la concesión de subvenciones destinas al Programa de Jóvenes de la Dirección General de Migraciones(BOE nº 221, de 14 de septiembre), dentro del marco jurídico que garantiza a los españoles del exterior el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales en términos de igualdad con los españoles residentes en España (Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, promulgada en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 42 de la Constitución.
Como expresa el Preámbulo de la propia Orden Ministerial, el Programa de subvenciones de Jóvenes que regula se somete a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.
El Programa de Jóvenes subvencionará, según la propia exposición de motivos, iniciativas 'destinadas a favorecer la integración social y laboral de los jóvenes españoles residentes en el exterior mediante actuaciones específicas que les permitan continuar con su formación en el exterior o, en su caso, el aprovechamiento de su experiencia para el retorno a España'.
5.La actividad administrativa de fomento que se concreta en la subvención del caso, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto beneficiado. Y así, en el caso que resolvemos, la Cámara Oficial de Comercio en Francia quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, desde el momento mismo en que aceptó las condiciones impuestas por la Administración. Estamos por tanto en presencia de una relación contractual de carácter público en que la Administración y el beneficiario tienen inexcusables obligaciones, descartando la hipótesis del incumplimiento de una obligación modal.
La actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la resolución administrativa de concesión de la subvención del caso. Es relevante que los gastos que con fondos públicos hayan de realizarse, se efectúan dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión y en las condiciones en que tal subvención fue concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a la Cámara de Comercio con una finalidad concreto, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.
Y es sobre la base de lo anterior como debemos analizar las alegaciones formuladas por la actora.
6.En este caso la Administración ha considerado insuficientemente justificada la subvención concedida dado que la Recurrente presentó un proyecto dirigido a la incorporación de 600 puestos de trabajo a la bolsa de empleo, si bien en la memoria justificativa se estimó una desviación del 59% sobre el objetivo, al haberse incorporado 244 puestos ofertados a dicha bolsa.
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Frente a ello la recurrente insiste en su demanda en que el número de beneficiarios del programa no constituía un 'objetivo final'de la subvención ya que, no obstante haber incluido en su Memoria el número de beneficiarios, dentro de los 'Objetivos previstos', que los objetivos de la bolsa de empleo serían de unos 600 empleos, sostiene que ello era una simple estimación, pero entiende que la Cámara no estaba obligada a justificar el número de ofertas de empleo que se incluyeron en la bolsa de empleo y de ahí que, en fin, considere la actuación de la Administración en este caso contrario a los principios de buena fe y confianza legítima al exigirle el reintegro parcial de la subvención.
El punto de partida en el examen de las alegaciones de la parte actora debe ser en primer lugar, la Orden ESS/1450/2013 así como la Resolución de concesión de la subvención, previendo ésta última la justificación de la subvención de acuerdo con lo previsto en los artículos 18, 19 y 20 de la referida Orden. Pues bien, la Orden de referencia, en su artículo 9, prevé los criterios objetivos de valoración de la solicitud de subvención, entre los cuales, se encuentra, en el apartado 1 a), que 'se valorará el número de personas que se prevé resultarán beneficiadas, así como los programas que se presenten...'.
El artículo 18 se refiere a la 'Justificación de la subvención'en los siguientes términos:
'1 . De acuerdo con lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, los beneficiarios de las subvenciones quedarán obligados a justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas yla consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, de conformidad con las instrucciones dictadas por el órgano concedente'.
(...)
El artículo 20 referido a la 'Memoria de actuación justificativa'establece también el contenido mínimo de dichas Memorias haciendo también expresa referencia a los 'Objetivos previstos, cuantificados en la medida de lo posible'.
La Sala ha examinado detenidamente la documentación aportada por la recurrente y la explicación dada en las Memorias explicativas y, muy particularmente los objetivos que inicialmente se planteó la Entidad, pretendiendo llegar hasta unos 7.000-9.000 beneficiarios y conseguir un objetivo de unas 600 ofertas de empleo, extremos éstos que fueron considerados por la Administración cuando valoró su solicitud de subvención frente al resto de solicitudes, cifras ciertamente alejadas de las referidas en su Memoria de actuación justificativa.
Por ello no podemos dar la razón a la actora cuando pretende desconocer su propio compromiso que le hizo beneficiaria de la subvención ni tampoco suplir el déficit de justificación con ofertas de empleo posteriores al período de ejecución o al margen de la propia subvención.
7.La jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el alegado principio de confianza legítima que se habría infringido, sostiene que está relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y comporta «el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones».
Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con la sentencia de la Sala Tercera de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009), ' en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002) y nuevamente la ya citada de 20 de septiembre de 2012, «si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado».
Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011), se refiere a «la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión», y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, «que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes».
La violación del principio de confianza legítima debe ser apreciada por los tribunales de lo contencioso-administrativo cuando constaten que el poder público utiliza de forma injustificada y abusiva sus potestades normativas, adoptando medidas desvinculadas de la persecución de fines de interés general, que se revelen inadecuadas para cumplir su objetivo y que sorprendan las expectativas legítimas de los destinatarios de la norma.
No es este el caso, en el que, por las razones expuestas en los fundamentos anteriores, ni del tenor de la convocatoria, ni del de la resolución de adjudicación resulta que la Administración haya expuesto elementos que creasen en la beneficiaria de la subvención la creencia racional que ahora alega.
8.En este caso puede hablarse de un incumplimiento de la subvención, en el sentido legal del término, y pese a que la Cámara actuase diligentemente en su papel de promotora de las relaciones comerciales entre España y Francia, lo que no se discute; pero no cabe duda que hubo un incumplimiento parcial de los objetivos de la subvención que la misma se había propuesto. Frente a otras causas de incumplimiento, se trata de aquí de un incumplimiento puramente objetivo debido a no haberse alcanzado los objetivos perseguidos con la subvención ( STS de 16 de septiembre de 2015, R.C. 4356/2012), lo que no implica una actuación negligente de la Cámara, que tampoco ocurrió en el presente supuesto.
De ahí la procedencia del reintegro parcial acordado de la cantidad no empleada en la actividad subvencionada, así como los intereses de demora correspondientes con arreglo al artículo 37 de la Ley General de Subvenciones y los artículos 23 y 24 de la Orden ESS/1650/2013 de 12 de septiembre y la correlativa desestimación del presente recurso.
9.Las costas se impondrán a la parte actora, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido:
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo num. 1117/2018interpuesto por la representación procesal de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO DE ESPAÑA Y FRANCIAcontra la resolución reseñada en el fundamento jurídico primero de esta Sentencia que confirmamos por su conformidad a Derecho.
Con expresa imposición de costas a la parte actora.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
