Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 13/2021 de 22 de Junio de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000013/2021

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00130/2021

Apelante:CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA

Apelado:-MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL-SERVICIO PUBLICO DE EMPLEO ESTATAL

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER

D. MARCIAL VIÑOLY PALOP

Madrid, a veintidós de junio de dos mil veintidós.

Esta Sala ha visto el recurso de apelacióntramitado con el número 13/2021, interpuesto por la CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA, representada y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la Sentencia 7/2021, de 22 de enero, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo núm. 124/2019, interpuesto frente a la Resolución de la Secretaria de Estado de Empleo, por delegación de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 24 de septiembre de 2019, que desestimó el recurso de alzada frente a la Resolución del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Melilla, acordando el reintegro parcial de la subvención concedida.

Ha comparecido como parte demandada la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO -Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social- representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 2 se ha dictado Sentencia con fecha 22 de enero de 2021, en el procedimiento ordinario 124/2019, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

«ESTIMAR COMO ESTIMO el recurso contencioso-administrativo deducido la CIUDAD AUTONOMA DE MELILLA defendido y representado por el Letrado D. Ernesto Rodriguez Gimeno frente a la resolución de la SECRETARIA DE ESTADO DE EMPLEO, dictada por delegación de la MINISTRA DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL, de 24 de septiembre de 2019, que desestimó el recurso de alzada frente a la resolución del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Melilla, dictada por delegación del Director General del SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL, de 5 de junio de 2015, expediente de reintegro de subvenciones 145210053, que acordó el reintegro parcial 198.370,46 euros, correspondiendo 162.717,50 euros a principal y 35.652,96 euros a liquidación de intereses de demora, de la subvención recibida para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de un servicio de interés general y social generador de empleo estable, al amparo de la Orden de 26 de octubre de 1998, y en su virtud, declaro su nulidad y condeno a la demandada a pasar por ello, con todos los efectos inherentes, y sin realizar imposición de las costas del recurso.»

SEGUNDO.-La Administración del Estado interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia, solicitando de la Sala:

'que dicte sentencia estimando dicho recurso de apelación, revoque la Sentencia impugnada y confirme la Resolución Administrativa por ser plenamente conforme a Derecho, con expresa condena en costas a la contraparte en caso de formular oposición.'.

TERCERO.- Acordada la admisión del recurso de apelación se dio traslado al Letrado de los Servicios Jurídicos de la Ciudad Autónoma de Melilla, quién presentó escrito solicitando:

'se dicte sentencia por dicho Tribunal desestimando el recurso de apelación interpuesto por Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social/ Servicio Público de Empleo Estatal en Melilla, contra la SENTENCIA 7/2021, de fecha 22 de enero de 2021, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº. Dos de Madrid , confirmando íntegramente la resolución judicial recurrida, todo ello con expresa imposición de costas a la parte apelante.'.

CUARTO.- Personadas las partes en esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 15 de junio de 2022, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dña. CARMEN ÁLVAREZ THERUER.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se interpone contra la Sentencia 7/2021, de 22 de enero, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo núm. 124/2019, interpuesto contra la Resolución de la Secretaria de Estado de Empleo, dictada por delegación de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 24 de septiembre de 2019, que desestimó el recurso de alzada frente a la Resolución del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Melilla, por delegación del Director General del Servicio Público de Empleo Estatal, de 5 de junio de 2015 -expediente de reintegro de subvenciones 145210053-, que acordó el reintegro parcial de las Subvenciones del Programa de Planes de Empleo del ejercicio 2010, en la cantidad de 198.370,46 euros (162.717,50 euros de principal y 35.652,96 euros por intereses de demora), procedentes de la subvención recibida al amparo de la Orden de 26 de octubre de 1998, por la que se establecen las bases para la concesión de subvenciones por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito de colaboración con las corporaciones locales para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general y social.

La Sentencia citada estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto frente a la Resolución de la Secretaria de Estado de Empleo, dictada por delegación de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 24 de septiembre de 2019, y declara su nulidad, en consideración a la prescripción del derecho de la Administración al cobro de la cantidad liquidada en concepto de reintegro, con cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo 2012, Rec. 2868/2009, que transcribe, argumentando en los siguientes términos:

'(...) Quiere decir ello que la suspensión de la resolución del Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Melilla, dictada por delegación del Director General del SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL, de 5 de junio de 2015, que acordó el reintegro parcial 198.370,46 euros de la subvención recibida por la Ciudad Autónoma de Ceuta, por falta de resolución de la solicitud al efecto deducida al recurrirse en alzada, no interrumpió el derecho al cobro de la cantidad liquidada y que, por tanto, al 15 de octubre de 2019, al momento de notificarse la resolución desestimatoria del recurso de alzada, habían trascurridos cuatro años sin actividad alguna de la Administración tendente al cobro de la deuda, por lo habría prescrito su derecho al mismo.

Como explica la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de junio de 2004, a que alude la sentencia trascrita, aun siendo indiscutible el «prius lógico y funcional» del derecho a liquidar respecto de la acción de cobro, los actos interruptivos del derecho a liquidar no se extienden a la acción de cobro.

Como igualmente observa la sentencia, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, ha eliminado el «totum revolutum» de los actos interruptivos de la prescripción, distinguiendo en su artículo 68, la interposición de reclamaciones o recursos contra la liquidación (apartado 1, letra b), de los interpuestos contra con los actos recaudatorios (apartado 2, letra b).'.

SEGUNDO.- La Administración apelante fundamenta su recurso en:

I) Incongruencia ultra petita partium, determinante de infracción del art 33 LRJCA: la sentencia impugnada estima por un título jurídico distinto al invocado en la demanda.

La propia Sentencia comparte el criterio de que la actora ha accionado erróneamente, pues la prescripción del derecho a liquidar no cabe, toda vez que la liquidación ya se produjo mediante la resolución de reintegro.

Considera que el Juzgador ha variado la demanda para acomodarla a cosa distinta de lo invocado por el actor.

Ello está íntimamente relacionado con la congruencia de las sentencias, como requisito de las mismas, que se mide por el ajuste o adecuación entre la parte dispositiva y los términos en que las partes han formulado sus pretensiones y peticiones, no concediéndoles más de lo pedido en demanda, ni menos de lo admitido por el demandado, ni otorgando cosa distinta de lo pretendido.

Y lo pretendido aquí, continúa la Administración apelante, ha sido una prescripción de la acción de liquidación, lo que debe ser desestimado de plano, no una prescripción de la acción de cobro.

Atendida la causa petendiformulada por la actora - prescripción de la acción de liquidación-, la Sentencia de instancia ha resuelto fuera de los límites de las alegaciones formuladas por la actora, incurriendo en clara incongruencia positiva al pronunciarse, en la parte dispositiva de la sentencia ultra petita partium, resolviendo sobre una cuestión que no había sido planteada por aquella, sin proceder al planteamiento de la tesis ex art 65.2.

Por ello, sobre la base del Art 33 LRJCA, de conformidad con la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, se ha vulnerado el principio de congruencia procesal, que exige que no se resuelvan cuestiones ajenas o no suscitadas por la parte (TS 13-6-05).

II) Disconformidad a Derecho de la sentencia impugnada, por infracción del ordenamiento jurídico - art. 39 LGS, arts. 15 y 25 LGP, art. 68 LGT- y de la jurisprudencia aplicable al caso, en relación con la prescripción de la acción de liquidación y acción de cobro.

Señala que la ejecutividad de la resolución acordando el reintegro permaneció suspendida desde el 3 de agosto de 2015 hasta el 15 de octubre de 2019, momento en que se produce la notificación a la actora de la resolución desestimatoria de la alzada. Añade que es copiosa la jurisprudencia que indica que en caso de suspensión de la ejecutividad del acto administrativo no se produce el cómputo de la prescripción de la acción de cobro, por cuanto que la Administración no puede llevar a efecto la ejecución del acto.

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Ciudad Autónoma de Melilla opuso a los motivos del recurso de apelación interesando la confirmación de la sentencia impugnada, indicando, en primer lugar, que dentro de la pretensiones por ella ejercitadas se encontraba claramente la prescripción de la acción de reintegro, fundamentándolo en una inactividad de la Administración demanda superior a 4 años, considerando que dado que la cuestión jurídica fue apreciada debidamente por las partes, no resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 33.2 LJCA.

Por otro lado, alega que el Servicio Público de Empleo Estatal incoó un procedimiento de reintegro parcial de subvención el 7 de julio de 2010, que finaliza con la resolución de recurso de alzada el 15 de octubre de 2019. Teniendo en cuenta que la Ciudad Autónoma de Melilla interpuso el citado recurso el 3 de julio de 2015, y considerando necesario, dice, una actuación activa de la Administración demandada con conocimiento de la Ciudad Autónoma de Melilla para interrumpir la prescripción, estima que el silencio administrativo y los efectos de éste no pueden beneficiar a la Administración causante del mismo.

TERCERO.- Con carácter previo hemos de pronunciarnos en relación a la incongruencia positiva formulada por el Abogado del Estado, quién interesa la revocación de la Sentencia de instancia, en tanto su ratio decidencise basa en un título jurídico que la parte no articuló en el sentido que ha constituido la base de la Sentencia, motivando la estimación del recurso formulado en la instancia, pues la representación procesal de la Ciudad Autónoma de Melilla no invocó la prescripción de la acción de cobro, sino de la liquidación.

Ciertamente, del examen de la demanda no podemos sino concluir que parte recurrente planteó en su demanda como primer motivo impugnatorio, la prescripción del derecho de la Administración del Estado a liquidar el reintegro de subvención, invocando el artículo 25 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria así como el artículo 39 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones, relativo al derecho a reconocer o liquidar el reintegro de subvenciones.

Así mismo, invoca la Sentencia del Tribunal Supremo, dictada en el recurso de casación 6930/2009, el 5 de noviembre de 2012, cuyo Fundamento de Derecho Cuarto, alude específicamente al inicio del plazo prescriptivo, ' acorde con el principio general que identifica el inicio de la prescripción con la posibilidad de ejercicio de las acciones («actio nata»), (...)'.

Y finaliza la recurrente su razonamiento en la demanda, en los siguientes términos:

'En conclusión podemos afirmar que la prescripción de los cuatro años del derecho de la Administración del Estado a reconocer y liquidar el reintegro pudo interrumpirse el 3 julio de 2015, con la interposición del recurso de alzada por la Ciudad Autónoma de Melilla, pero volvió a reanudar su cómputo, pues la resolución de reintegro se suspendió de forma automática pasado el plazo de un mes desde su interposición, de conformidad con lo dispuesto en el art. 111.3 de la Ley 30/1992, y sobrepasando el plazo de cuatro años, desde el 3 de agosto de 2015, a la notificación de la confirmación del reintegro, de fecha 15 de octubre de 2019, mediante Orden Ministerial desestimatoria de Recurso de Alzada, no existiendo interrupción de la prescripción del derecho a liquidar el reintegro en un plazo superior a 4 años.'.

La lectura de la demanda revela sin género de dudas que la Ciudad Autónoma de Melilla ejercía la acción de prescripción de la liquidación del reintegro, si bien yerra dicha parte en su cómputo, así como confunde los efectos de la suspensión derivada de la interposición del recurso de alzada en relación a la prescripción de la acción de liquidación y de cobro.

En todo caso, el reconocimiento por el Juzgador a quode que la actora incurre en cierta confusión conceptual entre la prescripción de la acción de liquidación y la prescripción de la acción de cobro, no permite modificar el motivo impugnatorio hecho valer por aquella parte en la instancia, sin haber procedido al planteamiento previo de la tesis ex art 65.2, para que fuera tratada en conclusiones, o conforme al art 33 LJCA, antes de dictar sentencia.

Es por ello que debemos acoger la impugnación de la Administración apelante, habida cuenta de que la incongruencia, en la modalidad extra petita, sólo se produce ' cuando la sentencia resuelve sobre pretensiones o excepciones no formuladas por las partes alterando con ello la causa de pedir (entendida como conjunto de hechos decisivos y concretos, en suma relevantes, que fundamenta la pretensión y es susceptible, por tanto, de recibir por parte del órgano jurisdiccional competente la tutela jurídica solicitada - SSTS 5 de octubre y 7 de noviembre de 2007 , RC nº 4514/2000 y 5781/2000 , respectivamente, entre muchas más-), fuera de lo que permite el principio iura novit curia [el tribunal conoce el Derecho], el cual autoriza al tribunal para encontrar el Derecho aplicable a la solución del caso aunque la parte no lo haya alegado, pero no para alterar los hechos fundamentales en que las partes basan sus pretensiones', como así ha declarado el Alto Tribunal (Sala Primera en Sentencia de 1 de octubre de 2010 (RCEIP 1314/2005).

En la demanda formulada en la instancia, se observa que la parte actora, en el componente jurídico que conforma su causa de pedir, incorpora con suficiente claridad la pretensión objeto de liza tanto en la especificidad de la acción ejercitada, que aparece expresamente individualizada en el petitumde la demanda, como en los hechos relevantes que sirven de fundamento a la petición solicitada, no habiendo dado el órgano a quoconcreta respuesta a aquélla pretensión.

En consecuencia, apreciada en la sentencia apelada la concurrencia de incongruencia, resulta procedente la revocación de la misma, acordando la retroacción de actuaciones a la instancia, a fin de que por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 2 se resuelva de acuerdo con los concretos motivos impugnatorios planteados por la parte recurrente, que han quedado imprejuzgados, y permitiendo con ello que la decisión del asunto no se vea privada de la doble instancia ( SSTS de 10/9/2012, rec. 1740/2009, de 3 de marzo de 2011, Rec. 2180/2006, de 18 de julio de 2011, Rec. 2103/2007, de 25 de mayo de 2010, Rec. 1020/2005 y las que en ella se citan).

CUARTO.-No ha lugar a efectuar pronunciamiento alguno en orden a las costas procesales causadas en esta apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

Fallo

Que DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOSel recurso de apelación núm. 13/2021,interpuesto por la CIUDAD AUTÓNOMA DE MELILLA, representada y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la Sentencia 7/2021, de 22 de enero, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo núm. 124/2019, interpuesto frente a la Resolución de la Secretaria de Estado de Empleo, por delegación de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 24 de septiembre de 2019, confirmando el reintegro parcial de la subvención concedida, la cual revocamos, con retroacción de actuaciones al Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo núm. 2., a efectos de que se resuelva conforme a los motivos planteados por la actora en la instancia.

Sin costas.

Así por ésta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.