Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 16/2021 de 09 de Diciembre de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000016/2021

Tipo de Recurso:APELACION

Núm. Registro General :00017/2021

Apelante:DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE DE CÁDIZ

Apelado:MINISTERIO DE EMPLEO Y SESGURIDAD SOCIAL

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER

SENTENCIA EN APELACION

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a nueve de diciembre de dos mil veintiuno.

Esta Sala ha visto el recurso de apelación tramitado con el número 16/2021, interpuesto por la DIPUTACIÓN DE CÁDIZ, representada y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la Sentencia de 9 de marzo de 2021, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo 11, en el PO 39 /2020, por la que se desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo formulado frente a la Resolución de 9 de marzo de 2020 de la Secretaria de Estado de Empleo, por Delegación de la Ministra, que desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Dirección Provincial del SEPE en Cádiz, que acordó el reintegro parcial de la subvención concedida.

Ha comparecido como parte demandada la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO -Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social- representada y defendida por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Po r el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 11 se ha dictado sentencia con fecha 9 de marzo de 2021, en el procedimiento ordinario 39/2020, cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

«DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo promovido contra la Resolución de 9/03/2020 de la Secretaria de Estado de Empleo, por Delegación de la Ministra, que desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de 12/11/2019 de la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Cádiz (PD de la Dirección General), por la que se acordó el reintegro parcial de la subvención concedida a la Excma. Diputación Provincial de Cádiz, para la financiación del 'Proyecto 2 Fase Nuevo Cementerio Municipal', en la localidad de Vejer de la Frontera, con número de expediente I 1039132C02 (I 1039/13), acordando el reintegro de un total de 135.798,84 euros en conceptos de principal (111.603,44 euros) e intereses, confirmando el acto impugnado por ser conforme a Derecho. Se condena en costas a la parte actora con el limite expresado en el último Fundamento Jurídico.»

SEGUNDO.-Por la Diputación de Cádiz se interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia, solicitando de la Sala que ' dicte en su día sentencia por la que se revoque la de instancia, y con estimación de la demanda, se anule la resolución administrativa impugnada relativo al reintegro de subvención, declarando que mi mandante no está obligada a dicho reintegro'.

TERCERO.- Acordada la admisión del recurso de apelación se dio traslado al Abogado del Estado, quién se opuso a la apelación y pidió la confirmación de la sentencia impugnada.

CUARTO.- Personadas las partes en esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 1 de diciembre de 2021, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de apelación se interpone contra la Sentencia 35/2020, de 9 de marzo de 2021, por la que se desestima íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Diputación de Cádiz frente a la Resolución de 9 de marzo de 2020 de la Secretaria de Estado de Empleo, por Delegación de la Ministra, que desestima el recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Cádiz, de 12 de noviembre de 2019, que acordó el reintegro parcial de la subvención concedida a la misma, para la financiación del 'Proyecto 2 Fase Nuevo Cementerio Municipal', en la localidad de Vejer de la Frontera, con número de expediente I 1039132C02 (I 1039/13), en la cantidad de 135.798,84 euros (111.603,44 euros más intereses).

La Sentencia citada, fundamenta la denegación de la prescripción del derecho de la Administración a exigir el reintegro, y con ello, la desestimación del recurso, indicando:

'Por ello el dies a quo del plazo de prescripción solo empezaría a contarse desde que se cumplimentó debidamente el Ayuntamiento el requerimiento del SEPE de 23/12/2014. Dado que consta que el Acuerdo de incoación del expediente del reintegro se notificó el 12/12/2018, es claro que ese momento no había transcurrido el plazo de prescripción Debemos insistir en que el requerimiento del SEPE de 23/12/2014 no puede calificarse en absoluto como Diligencia argucia, como pretende calificarlo el demandante. Primero y más importante, por su contenido, pues se efectuaba para solicitar documentos necesarios para justificar el cumplimiento de la subvención que el Ayuntamiento había omitido aportar en su momento. Y en segundo lugar por el tiempo en que se hizo, pocas semanas después de que el Ayuntamiento enviase la documentación incompleta, lo que también descartaría ese ánimo interruptivo de la prescripción que el demandante le atribuye, pues la prescripción en ese momento inicial estaba muy lejos de precisar ser interrumpida, pues restaba el plazo de cuatro años casi por completo.'.

SEGUNDO.- La Diputación apelante centra su recurso en la prescripción del derecho a exigir el reintegro de la subvención, ya que cuando se inició el referido expediente había transcurrido el plazo de cuatro años de que disponía la Administración demandada.

La fundamentación de esta alegación de prescripción se sustenta en la fecha en la que se aporta la documentación que provoca el inicio del expediente de reintegro, esto es, el 4 de noviembre de 2014, que tuvo entrada en el registro general del Servicio Público de Empleo Estatal, SEPE, en fecha 25 de noviembre (Folio 29 del expediente administrativo).

Considera que las cuestiones que son objeto del expediente de reintegro se deducen por completo de la documentación aportada por el Ayuntamiento el 4/11/2014, y por ello debe ser desde esta fecha desde la que debía computarse el plazo de prescripción de cuatro años de que dispone el SEPE para iniciar el procedimiento de reintegro. Sostiene que lo que lleva a la Administración demandada a resolver el reintegro parcial de la subvención son las nóminas de los trabajadores empleados para aplicar la subvención, cuya documental justificativa fue aportada por mi mandante en noviembre de 2014, y no la presentada en diciembre de 2014. Por tanto, desde aquella fecha es cuando comenzó a computar el plazo de 4 años, y la Administración demandada podía haber incoado el expediente de reintegro, hasta el mes de noviembre de 2018.

Insiste en que la petición que se hizo de documentación adicional versaba sobre documentación que no tuvo ninguna relevancia en el procedimiento de reintegro, por lo que postula que se repute como Diligencia argucia, meramente efectuada para interrumpir la prescripción, pero sin contenido sustantivo relevante y que por ello no puede interrumpir la prescripción de un procedimiento sobre el que ya el SEPE tenía todos los elementos para resolver.

La abogacía del Estado manifiesta que a fecha de 12 de diciembre de 2018, cuando se notifica el Acuerdo de incoación del expediente del reintegro no habían transcurrido los cuatro años, toda vez que el dies a quoes 23 de diciembre de 2014, fecha en la que tuvo entrada en el Registro de la Diputación Provincial de Cádiz el requerimiento de aportación de la documentación complementaria.

TERCERO.- Descritos los términos del debate, procede traer a colación lo que esta misma Sala ha resuelto en ocasiones anteriores en las que se suscitaba idéntica cuestión jurídica a la que aquí se plantea.

En la Sentencia dictada en el recurso núm. 598/2018, de 11 de diciembre de 2020, decíamos:

"(...) Antes al contrario, lo que se desprende el expediente administrativo es que, una vez presentada la justificación técnica y económica por parte de la entidad PAIDEIA (folios 69 a 459), se procedió a la revisión de la cuenta justificativa, emitiéndose los correspondientes informes de auditoría en los que se ponían de manifiesto una serie de defectos en la justificación de la subvención (folios 460 a 480), otorgándole a la parte un trámite de subsanación (folio 481-484), que fue cumplimentado por la parte recurrente mediante escrito en el que formuló las alegaciones y aportó la documentación que estimó pertinente (folios 485 a 528). Tras el trámite de subsanación se emitió el informe global de auditoría, en el que se seguían poniendo de manifiesto determinadas deficiencias no subsanadas (folios 529 a 542), y tras ello de procedió al inicio del procedimiento de reintegro, como consecuencia de los incumplimientos detectados en la justificación de la subvención, que se recogían en tal informe.

En todo caso, como declara la reciente STS de 8 de junio 2020 (rec. 8096/2018) «la acreditación y justificación de gastos producida durante el desarrollo de una actividad subvencional no obsta a la posterior revisión y control pleno de la actividad subvencionada por parte de la Administración y, en su caso, a la incoación de un procedimiento de incumplimiento y reintegro de la subvención. Y asimismo, que dicho procedimiento de incumplimiento y reintegro en los supuestos contemplados en el artículo 37 de la Ley General de Subvencionesno requiere la revisión de oficio de la aceptación de la justificación de gastos concretos que el beneficiario de la subvención haya podido presentar durante el desarrollo de la actividad subvencionada».

SEXTO.- A continuación se opone la prescripción de la acción de reintegro al haber transcurrido un plazo superior a cuatro años entre el 21 de septiembre de 2010- fecha de devolución voluntaria del importe de 1.548,14 €- y el 18 de noviembre de 2014 -fecha del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro-. Invoca el artículo 96.4º Reglamento General de Subvenciones, aprobado por Real Decreto 887/2006, y la jurisprudencia de esta Sala conforme a la cual la caducidad del procedimiento de control financiero regulado en el art. 49 LGS impediría la iniciación del procedimiento de reintegro, hasta el punto de que, si llegara a tramitarse dicho procedimiento y acabara con una resolución por la que se acordara el reintegro, dicha resolución sería nula, siendo este el caso que nos ocupa - afirma-.

Este motivo tampoco puede prosperar. En primer lugar, no estamos en presencia de un procedimiento de control financiero regulado en el Título III de la LGS, previo al procedimiento de reintegro, sino ante una fase del procedimiento de justificación de la subvención. La postura de la parte recurrente sustentando la prescripción en la caducidad del procedimiento de control financiero es contradictoria con las alegaciones que efectúa en relación con el segundo motivo de impugnación, insistiendo precisamente en que no estamos ante un procedimiento de control financiero.

Una vez sentado lo anterior, hemos de acudir a los preceptos que regulan la prescripción en este caso, y en concreto al artículo 39Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuyo apartado 1º establece que prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

Este plazo se computa, en el caso que nos ocupa, desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora (art. 39.2º.a)). Si bien el plazo se puede interrumpir, entre otras circunstancias, por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

En nuestras SSAN 4ª de 15 de febrero de 2017 (rec. 668/2015) y 15 de marzo de 2017 (rec. 164/2015), nos hacíamos eco y compartíamos el pronunciamiento de la de la SAN, 3ª de 19 de julio de 2016 (rec. 65/2015), que razonaba:

'Entre los compromisos que adquiere el beneficiario de la ayuda al aceptar la subvención se encuentra la obligación de justificación ( artículo 14.1 a) LGS) que ha de hacerse dentro de los plazos establecidos al efecto, y surge como obligación anudada a la ayuda. Por ello el artículo 30.2 LGS establece que 'la rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes del gasto o cualquier documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención.....'; de ahí que la falta de justificación o la justificación insuficiente sea causa de reintegro ( artículo 37.1 c) LGS). Sin embargo, debe aclararse que la justificación es un procedimiento autónomo que requiere la acreditación de las condiciones y objetivos de la subvención, y no puede confundirse con otros procedimientos como los de control financiero o comprobación que tienen objetivos y cauces distintos, y se regulan de forma diversa.

Por lo que respecta a la justificación de la subvención, que ahora nos interesa, el artículo 30 de la LGS y los artículos 69 y ss del RD 887/2006 de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones (RLGS), establecen las modalidades de justificación, y regulan los efectos del incumplimiento de los plazos, señalando el artículo 70.3 del Reglamento que: 'Transcurrido el plazo establecido de justificación sin haberse presentado la misma ante el órgano administrativo competente, este requerirá al beneficiario para que en el plazo improrrogable de quince días sea presentada a los efectos previstos en este capítulo. La falta de presentación de la justificación en el plazo establecido en este apartado llevara consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley General de Subvenciones. La presentación de la justificación en el plazo adicional establecido en este apartado no eximirá al beneficiario de las sanciones que, conforme a la Ley General de Subvenciones, corresponda'.

Esta justificación se origina como consecuencia del procedimiento de concesión de la ayuda, que es un procedimiento que se inicia de oficio, surge como un acto debido, y por lo tanto no está sujeto al plazo de tres meses que invoca la parte demandante al amparo del artículo 42.3 de la Ley 30/1992, pues tiene un plazo específico y unas consecuencias jurídicas; En efecto, en el marco de la justificación, la preclusión de los plazos lo que origina es que se inicie el procedimiento de reintegro, con las consecuencias que se vinculan al mismo (Así, las sentencias del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso- administrativo, Sección 3ª, de 27 Abril 2012, Rec. 6534/2010 ode 31 Mayo 2012, Rec. 3451/2011, establecen que las actividades intermedias, que determinan la apertura del reintegro no están sujetas a plazo de caducidad, sino a la prescripción del derecho a liquidar).

Quiere ello decir que las actuaciones llevadas a cabo como consecuencia de la obligación de justificación tienen entidad para interrumpir la prescripción ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 12 Abril 2012, Rec. 2028/2010; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contenciosoadministrativo, Sección 3ª, Sentencia de 25 Octubre 2013, Rec. 3099/2010; Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia de 23 Abril 2013, Rec. 205/2011) ...

En este mismo sentido nos hemos pronunciado en la sentencia de 14 de julio de 2016 (rec. 12/2015); en aquel supuesto la prescripción se planteaba en iguales términos, invocando la recurrente la caducidad del procedimiento de comprobaciónjustificación. La construcción jurídica que fundamenta el motivo olvida que de acuerdo con la regulación legal, las actividades de justificación ( artículo 30 LGS) y comprobación ( artículo 32 LGS), o el control financiero ( artículo 44 LGS) constituyen actividades distintas, reguladas de forma separada. En efecto, el régimen jurídico de justificación sólo afecta al beneficiario que realiza la actividad. La Ley regula bajo el concepto de justificación, por un lado, tres modalidades de justificación y, por otro, los gastos que se considerarán subvencionables. Y además tiene una regulación específica de la actividad de comprobación por parte de la Administración ( artículo 32 LGS), que no constituye en puridad justificación, en tanto que esta se reserva para la actividad realizada por el beneficiario, y comporta una rendición de cuentas conforme apuntábamos anteriormente. La justificación de la subvención, puede ser definida cómo un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se debe incluir los justificantes de gasto que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. Es un acto del beneficiario, en el que se declaran las actividades realizadas, los gastos en que se incurren para llevarlas a cabo, y que luego son objeto de comprobación por parte de la Administración.

En las actuaciones de comprobación el órgano concedente verifica la justificación de la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad. Según el 85 RLGS, el órgano concedente deberá llevar a cabo un plan anual de actuación para comprobar la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas, limitándose a verificar o comprobar la justificación presentada por los beneficiarios ( artículo 84 RGS), correspondiendo a la Intervención General de la Administración del Estado, el examen de registros contables, cuentas o estados financieros, y la documentación que los soporte de beneficiarios o entidades colaboradoras ( artículo 44 LGS ).

El requerimiento de subsanación debe contemplarse, por consiguiente, en el ámbito de la obligación de justificación (no en el de comprobación como dice la demandante), sin que quepa por las razones indicadas estimar el motivo para hacer valer la caducidad, y la consiguiente prescripción del derecho de la Administración'."

Por tanto, de acuerdo con la doctrina expuesta, las actuaciones desarrolladas en la fase de justificación de la subvención, mediante oficio de fecha 4 de noviembre de 2014, al que se acompañó diversa documentación (Informe final de obra, Informe y certificación de pago final de salarios, Relación de trabajadores que han participado en la obra, Altas, Bajas y Nóminas de los trabajadores contratados, Certificado de Diputación que aprueba la devolución del sobrante, Memoria descriptiva y gráfica de la actuación desarrollada), así como mediante requerimiento del SEPE, de 23 de diciembre de 2014, para que se aporte documentación complementaria (Boletines de Cotización a la Seguridad Social de los trabajadores contratados, Ingreso en Hacienda de los IRPF remitidos de los trabajadores), interrumpieron el plazo de prescripción, de modo que cuando se inicia el procedimiento de reintegro el 12 de diciembre de 2018, no había transcurrido el plazo de cuatro años, toda vez que el dies a quoes el 23 de diciembre de 2014, fecha en la que tuvo entrada en el Registro de la Diputación Provincial de Cádiz el requerimiento de aportación de la documentación complementaria.

Por cuanto hemos expuesto, no podemos sino confirmar el criterio expuesto en el Juzgador de instancia, y, por ello, desestimar el presente recurso de apelación.

CUARTO.-En orden a las costas procesales causadas en esta apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, procede su condena a la parte apelante, cuyas pretensiones han sido desestimadas en este recurso.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Por la potestad que nos confiere la Constitución de la Nación española,

Fallo

Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el recurso de apelación núm.16/2021, interpuesto por la DIPUTACIÓN DE CÁDIZ, representada y defendida por el Letrado de sus servicios jurídicos, contra la Sentencia de 9 de marzo de 2021, dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo 11, en el PO 39/2020 , por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo formulado frente a la Resolución de 9 de marzo de 2020 de la Secretaria de Estado de Empleo, por Delegación de la Ministra, desestimatoria del recurso de alzada frente a la Resolución de la Dirección Provincial del SEPE en Cádiz, que acordó el reintegro parcial de la subvención concedida.

Se condena a la parte apelante a las costas causadas en la presente instancia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.