Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 165/2011 de 18 de Enero de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA EN APELACION

Madrid, a dieciocho de enero de dos mil doce.

Visto por la Sección Cuarta de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo el Recurso de Apelación número 165/2011, seguido a instancia de la FEDERACIÓN PROVINCIAL DEL COMERCIO DE CÓRDOBA, representada por la Procuradora Dª Patricia Rosch Iglesias, contra Sentencia de 8 de abril de 2011 , dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 4 en los autos de Procedimiento Ordinario 71/2006, siendo parte apelada la Administración del Estado (Ministerio de Trabajo e Inmigración), representada y asistida por el Abogado del Estado, sobre ayudas de formación continua.

Siendo ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª ANA MARTIN VALERO, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- El juzgado Central de lo contencioso-administrativo número 4, en el Procedimiento Ordinario 71/2006, dictó Sentencia de fecha 8 de abril de 2011, por la que estimaba parcialmente el recurso Contencioso-administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN PROVINCIAL DEL COMERCIO DE CÓRDOBA contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de 13 de septiembre de 2005 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal sobre liquidación de ayudas de formación continua correspondientes a la convocatoria de 2002 (expediente F2002/4748), que resuelve que la entidad beneficiaria deberá devolver la cantidad de 41.593,64 euros.

SEGUNDO.- La parte recurrente presentó escrito en fecha 6 de mayo de 2011, interponiendo recurso de apelación contra la Sentencia mencionada alegando lo estimó conveniente a su derecho para terminar suplicando que se tuviera por interpuesto recurso de apelación y previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se anule la recurrida, así como los actos Administrativos impugnados en la instancia.

TERCERO.- El abogado del estado presentó escrito en fecha 22 de junio de 2011 en el que se opuso al recurso de apelación , solicitando la confirmación de la Sentencia impugnada, por considerarla ajustada a Derecho.

CUARTO.- Recibidas las actuaciones se formó rollo de apelación, y se señaló el recurso para votación y fallo, el cual tuvo lugar el día 11 de enero de 2012, en el que el recurso de apelación se deliberó, votó y fallo.

Fundamentos

PRIMERO.- La Federación Provincial del Comercio de Córdoba interpone recurso de apelación contra la Sentencia dictada por el juzgado Central de lo contencioso Administrativo nº 4 de fecha 8 de abril de 2001, por la que se estima parcialmente el recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN PROVINCIAL DEL COMERCIO DE CÓRDOBA contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de 13 de septiembre de 2005 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal sobre liquidación de ayudas de formación continua correspondientes a la convocatoria de 2002 (expediente F2002/4748), que resuelve que la entidad beneficiaria deberá devolver la cantidad de 41.593,64 euros.

En virtud de esta estimación parcial, se anula la Resolución impugnada por no ser ajustada a derecho, exclusivamente en cuanto estima que no procede reducir la ayuda aprobada en su día para el Grupo 11.3, en el que debe quedar fijado el coste/hora en 6 ,60 euros.

SEGUNDO.- La Sentencia rechaza, sin embargo, que se haya producido la caducidad del expediente tramitado como procedimiento de liquidación y reintegro de subvenciones, al considerar que no es de aplicación la Ley 38/2003, de17 de noviembre , pues la ayuda es de fecha anterior a su entrada en vigor, y no nos hallamos ante un supuesto de los previstos en la disposición Transitoria Segunda, apartado 3, porque la Resolución impugnada no se dictó en el seno de un procedimiento de control financiero, ni en un expediente de reintegro, todavía no incoado, ni en uno e revisión de actos , sino en el curso de un proceso de comprobación y liquidación del importe definitivo de la ayuda a la vista del desarrollo de las acciones formativas. Y tampoco se puede producir la caducidad a partir de la aplicación del artículo 44 de la LRJAP y PAC puesto que la Administración no ejerce potestades sancionadoras , ni su actuación puede producir efectos desfavorables o de gravamen al beneficiario, sino que se encamina a la fijación del importe definitivo de la ayuda , suponiendo por ello el perfeccionamiento del Derecho a su percepción para el beneficiario, y el único efecto de que se superen los plazos que, con carácter general, se establecen en la ley para dictar la Resolución serían, tal y como postula el abogado del Estado los del artículo 44.1 Ley 30/1992 .

Y en cuanto a las demás cuestiones de fondo desestima, asimismo , los motivos de oposición esgrimidos frente al resto de las causas de minoración de la ayuda.

TERCERO.- La parte apelante discrepa de la Sentencia combatida invocando la caducidad del procedimiento Administrativo de liquidación y reintegro, y la improcedencia de las causas de nulidad o ajustes de financiación apreciados por la Administración y confirmados por la Sentencia.

Por lo que se refiere a la primera cuestión, entiende que la fundamentación de la Sentencia para rechazar la caducidad parte de confundir la normativa aplicable a los Planes de Formación Continua de Oferta para 2002 -Resolución de convocatoria de 13 de junio de 2002- , con la aplicable a los Planes de formación Continua de Oferta correspondientes a la convocatoria de 2001 - Resolución de convocatoria de 2 de junio de 2001, cuando ambas resoluciones de convocatoria difieren notablemente en cuanto al tratamiento del procedimiento de reintegro. Así, en la anterior normativa, la naturaleza del procedimiento de reintegro es la de ser un procedimiento dirigido al cobro de las cantidades a devolver resultantes de la liquidación y, por lo tanto, posterior a la Resolución de liquidación, tal y como afirma la Sentencia recurrida, pero actualmente es un procedimiento totalmente independiente del de liquidación, limitándose éste último a comprobar la justificación de costes mediante documentos de valor contable , y dirigiéndose el procedimiento de reintegro a la devolución de las cantidades que correspondan como consecuencia de aquellos incumplimientos comprobados por la Administración, en el ejercicio de las facultades de comprobación, verificación y control, cuando resulta una falta de veracidad en las declaraciones contenidas en la solicitud de subvención , o la alteración de las condiciones en que se formuló la ejecución del plan (art. 22) , pudiendo ser previo, simultáneo o posterior a la Resolución de liquidación. Por tanto, y por lo que se refiere a la Resolución impugnada, sería solo de liquidación si, como se afirma en la propuesta, se hubiere elaborado exclusivamente en base a la documentación de certificación y justificación de costes aportada, pero desde el momento que toma en consideración los resultados de los informes de control y seguimiento elaborados en virtud de las visitas realizadas en ejercicio de las facultades de control y seguimiento que se regulan en los arts. 20 y 21 de la Resolución de convocatoria, está aunando en una sola Resolución la resultante tanto del procedimiento de justificación y liquidación de costes como del procedimiento de reintegro basado en el incumplimiento de subvenciones.

En consecuencia , entiende que es de aplicación el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en virtud de su Disposición Transitoria Primera, apartado 3, que establece un plazo de doce meses para resolver y notificar el procedimiento de reintegro, al igual que el artículo 5.3 a) de la Resolución de 12 de abril de 2004 del Servicio Público de Empleo Estatal sobre procedimiento de reintegro de subvenciones. No obstante, y aun cuado pudiera entenderse que la Resolución es sólo de liquidación, a falta de otro plazo establecido en la normativa específica , debe aplicarse el general que establece el artículo 42.3 de la Ley 30/1992 .

Por todo ello, siendo la primera constatación por la entidad beneficiaria del inicio del procedimiento de liquidación y reintegro, la propuesta de liquidación de fecha 15 de julio de 2004, notificada el 19 del mismo mes, y la Resolución final de liquidación de fecha 13 de septiembre de 2005, notificada el 14 del mismo mes, habiendo transcurrido entre ambas más de 14 meses, debe declararse la caducidad del procedimiento.

CUARTO.- La Resolución impugnada se dictó , en el seno de las actuaciones relativas a la justificación y liquidación, control y seguimiento de la ayuda concedida, cuya regulación se contempla la Resolución de 13 de junio de 2002 , que rige la convocatoria.

El artículo 19 "Justificación y liquidación de ayudas" dispone:

"1. El beneficiario deberá justificar los costes en que haya incurrido a la hora de ejecutar las acciones formativas que integran el plan de formación aprobado.

4. Para proceder a la liquidación final que corresponda, el beneficiario deberá cumplimentar y remitir a la Fundación Tripartita, dentro del plazo máximo de un mes tras la finalización del plan de formación, en los impresos normalizados y conforme a las instrucciones que se faciliten al efecto:

6. Una vez examinada la documentación presentada y demás información que debiera tenerse en cuenta, la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo practicará la propuesta de liquidación final que será notificada al beneficiario , el cual dispondrá de un plazo de 15 días para formular las alegaciones que considere oportunas y, en su caso, acompañar los documentos que las fundamentan.

Examinadas las alegaciones, o transcurrido dicho plazo sin que hubiesen sido formuladas, la Fundación Tripartita trasladará la correspondiente propuesta de liquidación a la Dirección General del INEM, que dictará la Resolución de liquidación de la ayuda concedida. Dicha Resolución se notificará al interesado por la Fundación Tripartita y contra la misma se podrá interponer recurso de alzada ante el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

7. Si la liquidación practicada fuese inferior a la cantidad anticipada al beneficiario, éste vendrá obligado a la devolución que corresponda en el plazo de un mes a partir de la notificación de la Resolución de liquidación. En caso de no devolución se iniciará el procedimiento de apremio en vía ejecutiva, de conformidad con el Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre , que aprueba el Reglamento General de Recaudación, modificado por el Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo".

Por su parte, el apartado V de la Resolución, bajo la rúbrica "Control y seguimiento", establece que los beneficiarios de las ayudas reguladas en esta convocatoria deberá someterse a las actuaciones de comprobación, seguimiento y control técnico a efectuar por la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo (art. 20) , la cual, junto con el Instituto Nacional de Empleo con la colaboración de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social realizará un seguimiento y control "in situ" de las acciones formativas, tanto en tiempo real como con posterioridad a su realización, a través de evidencias físicas y testimoniales recabadas mediante entrevistas a los responsables de la formación, alumnos y formadores, con el fin de realizar una comprobación técnica sobre cumplimiento de objetivos, contenidos de las acciones, número real de participantes, verificación de instalaciones y medos pedagógicos , entre otros extremos (art. 21). Y cuando se compruebe en los procesos de verificación, seguimiento y control la falta de veracidad de las declaraciones contenidas en la solicitud o la alteración de las condiciones en que se formuló la ejecución del Plan, la ayuda otorgada a los planes de formación podrá ser objeto de reintegro total o parcial (art. 22).

QUINTO.- Como pone de relieve la parte apelante, en el caso de autos, no nos encontramos solo ante un supuesto de justificación y liquidación de la ayuda previsto en el artículo 19 de la Resolución de convocatoria tras la aportación por el beneficiario de la ayuda de la documentación justificativa de los costes en que ha incurrido para la ejecución de las acciones formativas , son que se han realizado también por la Fundación Tripartita para la Formación en el Empleo actuaciones de control y seguimiento de las contempladas en el artículo 21.

De este modo , la Resolución se dicta tras haber sido constatado por la Administración el incumplimiento de la obligación de justificación, o la justificación insuficiente, que es una de las causas de reintegro , según prevé el artículo 37.1.c) de la Ley 38/2003 ; procedimiento que finaliza con la Resolución de liquidación de la ayuda -tras la audiencia del interesado- en la que se determina la cantidad a devolver por el interesado si dicha liquidación es inferior a la cantidad anticipada al interesado. Se está acordando, en definitiva el reintegro de las cantidades no justificadas. Tras esta Resolución, el beneficiario tiene obligación de devolver la cantidad requerida en el plazo de un mes, y en caso contrario se inicia directamente el procedimiento de apremio en vía ejecutiva, tal y como dispone el artículo 19.7 de la Resolución de convocatoria.

SEXTO.- En consecuencia, tratándose de un procedimiento, no solo de liquidación, sino también de reintegro , tras unas actuaciones de control y seguimiento, es de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que entró en vigor el 18 de febrero de 2004 , tres meses después de su publicación en el Boletín Oficial del estado (publicación efectuada en el BOE de 18 noviembre 2003 , núm. 276/2003), en virtud de lo establecido en su Disposición Transitoria Segunda, párrafo tercero, bajo la rúbrica de "Régimen transitorio de los procedimientos" : " Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, los procedimientos de control financiero, reintegro y revisión de actos previstos en esta Ley resultarán de aplicación desde su entrada en vigor", ya que el procedimiento de reintegro se inició con la propuesta de liquidación, como ha entendido esta Sala entre otras, en la Sentencia de 2 de julio de 2008 (rec. 133/2007 ) , siendo ésta de fecha 15 de julio de 2004 .

Así, el artículo 42.4 de esta Ley establece que "El plazo máximo para resolver y notificar la Resolución del procedimiento de reintegro será de 12 meses desde la fecha del acuerdo de iniciación. Dicho plazo podrá suspenderse y ampliarse de acuerdo con lo previsto en los apartados 5 y 6 del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento administrativo Común .

Si transcurre el plazo para resolver sin que se haya notificado Resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento, sin perjuicio de continuar las actuaciones hasta su terminación y sin que se considere interrumpida la prescripción por las actuaciones realizadas hasta la finalización del citado plazo".-

SÉPTIMO.- La Sala ha examinado supuestos semejantes en el marco de las ayudas de formación continua (por todas, Sentencia de fecha 17 de junio de 2009 -apel. nº 203/2009 -), señalando, para aquellos supuestos en los que es de aplicación la Ley General de Subvenciones que en el cómputo del plazo de 12 meses "ha de excluirse el período de tiempo en que se siguieron actuaciones de control y seguimiento de la ejecución de las acciones formativas , porque en ese período no puede nacer la acción de la administración para iniciar el procedimiento de devolución de cantidad alguna hasta que no concluyan tales actuaciones y se determine la cuantía liquidada" . El comienzo del cómputo ha de provenir de la propuesta de Resolución de devolución de la ayuda otorgada, en la que se dejan patentes las irregularidades detectadas (en el este mismo sentido, T.S., Sala tercera, sección 4ª, de 5 de junio de 2007 , recurso 8974/2004, con cita de la sentencia de 9 de junio de 2006, dictada en el recurso de casación para unificación de Doctrina 518/2004 ) , y terminará con la notificación de la Resolución de reintegro o devolución.

Así, en el caso de autos , entre la propuesta de liquidación de 15 de julio de 2004 (notificada el 19 de julio de 2004) hasta que se dicta la Resolución final de liquidación, por la que se determina la obligación de la entidad beneficiaria de devolver la cantidad no justificada, en fecha 13 de septiembre de 2005 (notificada el 14 de septiembre de 2005), transcurrió el referido plazo de 12 meses, con la consiguiente caducidad del procedimiento.

OCTAVO.- A las anteriores consideraciones no pueden oponerse los argumentos de la Sentencia de instancia, en línea con lo alegado por el Abogado del Estado, sobre el carácter de las actuaciones desarrolladas por la Administración. La normativa examinada prevé de forma expresa que estamos en presencia de un procedimiento que se inicia de oficio, en el que se ejercitan potestades de intervención, y por tanto , la caducidad desenvuelve sus efectos de acuerdo con las normas generales ( artículo 42.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General del Subvenciones, y 44 de la 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).

De otro lado, se ha de observar que, al contrario de lo que sucedía en otras convocatorias de ayudas, anteriores a la Resolución de 13 de junio de 2002 , de la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo, por la que se aprueba la convocatoria de ayudas para planes de formación continua de oferta correspondiente al ejercicio 2002, el procedimiento de liquidación comprende , como se ha expuesto anteriormente, la justificación, liquidación, control y reintegro, si a ello hubiera lugar; mientras que en precedentes convocatorias el reintegro integraba un procedimiento nuevo y distinto que se iniciaba si el beneficiario no devolvía el importe de la liquidación ( así artículo 18 de la Resolución de 2 de julio de 2001 ( BOE nº 161 de 6 de julio de 2001). Por el contrario, el artículo 19.7 de la Resolución de 13 de junio de 2002 establece que "si la liquidación practicada fuese inferior a la cantidad anticipada al beneficiario, éste vendrá obligado a la devolución que corresponda en el plazo de un mes a partir de la notificación de la Resolución de liquidación. En caso de no devolución se iniciará el procedimiento de apremio en vía ejecutiva , de conformidad con el RD 1684/1990, de 20 de diciembre, que aprueba el reglamento General de Recaudación, modificado por el RD 448/1995, de 24 de marzo".

La dicción del precepto , y los precedentes del mismo, evidencian que en este caso, la liquidación es un procedimiento de reintegro, tras el cual cabe iniciar directamente la vía de apremio, cosa que no sucedía en las anteriores convocatorias. Ello se ajusta a las disposiciones del artículo 13 de la Orden de 26 de junio de 2001, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas de formación continua con cargo a la financiación prevista en el III Acuerdo Tripartito de Formación Continua (BOE 155/2001, de 29 de junio de 2001). Dicho precepto prevé , bajo el título "procedimiento de reintegro" que "1. El procedimiento de reintegro de la ayuda , en los supuestos previstos en el artículo anterior, se iniciará de oficio por el Instituto Nacional de Empleo tan pronto se tenga conocimiento del incumplimiento , mediante comunicación al beneficiario de la ayuda, en el que se ponga de manifiesto el hecho o hechos constitutivos del incumplimiento con requerimiento de que formule las alegaciones o presente los documentos o justificantes que considere pertinentes en el plazo de quince días.

Transcurrido el plazo de alegaciones, la Dirección General del Instituto Nacional de Empleo dictará Resolución exigiendo, en el caso que proceda, el reintegro, que habrá de producirse en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución. Contra dicha Resolución cabrá interponer recurso de alzada ante el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

Transcurrido el citado plazo sin que se haya efectuado el reintegro el Instituto Nacional de Empleo iniciará el procedimiento de apremio , de conformidad con el Real decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, que aprueba el Reglamento General de Recaudación , modificado por el Real Decreto 448/1995, de 24 de marzo".

Por último, debemos poner de relieve que aun cuando el acuerdo de liquidación contenga la advertencia de que en caso de no devolución se iniciará el procedimiento de reintegro, tal prevención no puede dejar sin efecto la norma que regula la materia, en la que con toda claridad se expresa que en caso de no atender a la obligación de devolución se iniciará el procedimiento de apremio. Es decir, el acto cuestionado no puede vulnerar la norma establecida en la convocatoria, ni las previsiones establecidas en el artículo 13 de la Orden de 26 de junio de 2001 de que la que hace eco la norma convocante, conforme al principio de inderogabilidad singular recogido en el artículo 23.4 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre , del Gobierno .-

La estimación del recurso por esta causa hace innecesario analizar el resto de los motivos de oposición esgrimidos en el recurso de apelación.

NOVENO.- De acuerdo con lo establecido en el artículo 139.2 de la LRJCA, no procede hacer expresa imposición en costas.

Vistos los preceptos legales citados;

Fallo

1º) ESTIMAR el recurso de apelación nº 165/2011 seguido a instancia de la FEDERACIÓN PROVINCIAL DEL COMERCIO DE CÓRDOBA contra Sentencia de 8 de abril de 2011 dictada por el juzgado Central de lo contencioso-administrativo número 4 en los autos de Procedimiento Ordinario 71/2006 , que se revoca.

2º) ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la FEDERACIÓN PROVINCIAL DEL COMERCIO DE CÓRDOBA, contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de 13 de septiembre de 2005 de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal sobre liquidación de ayudas de formación continua correspondientes a la convocatoria de 2002 (expediente F2002/4748), que se anula por caducidad del procedimiento.

Sin imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará a las partes, con las demás prevenciones del art. 248, 4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial , definitivamente juzgando lo pronunciamos mandamos y firmamos. Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y remítase testimonio de la misma al Juzgado Central de procedencia.

PUBLICACIÓN; Fue publicada la anterior Sentencia en la forma acostumbrada. Madrid a