Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000168/2015
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:01566/2015
Demandante:GENERALIDAD DE CATALUÑA
Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARTÍN VALERO
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a veinticuatro de octubre de dos mil dieciocho.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado elrecurso nº 168/2015promovido a instancias de laGENERALIDAD DE CATALUÑA,que comparece representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la Resolución de 24 de noviembre de 2014, de la Secretaría de Estado de Turismo, por la que se convocan ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur I+D+I en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, correspondiente al ejercicio 2015; siendo demandada la Administración del Estado, representada y defendida la Abogacía del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.- Con fecha de 16 de marzo de 2015 tuvo entrada recurso contencioso-administrativo, interpuesto frente a la resolución antes mencionada, el cual fue admitido a trámite por Decreto de fecha 24 de marzo de 2015, con reclamación del expediente administrativo
SEGUNDO.-Re cibido el expediente, la parte actora formuló demanda el 26 de noviembre de 2015 en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que entendía de aplicación, terminaba suplicando: " (...) dicte en su día sentencia por la que, con la estimación del presente recurso se declare la nulidad de la Resolución de 24 de noviembre de 2014, de la Secretaría de Estado de Turismo, por la que se convocan ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur I+D+I en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, correspondiente al ejercicio 2015, condenando a la Administración del Estado con imposición de costas procesales a la Administración demandada".
TERCERO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda, Mediante escrito con entrada el 8 de febrero de 2016, en el cual, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideraba aplicables, terminó suplicando desestimación del recurso.
CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicada la propuesta y admitida, se presentó por las partes escrito de conclusiones, tras lo cual se señaló para votación y fallo el día 13 de julio de 2016; señalamiento que fue suspendido por providencia de esa misma fecha acordando dar traslado a las partes por plazo de diez días, para que pudieran formular alegaciones sobre la posible inadmisión del recurso por falta de jurisdicción de esta Sala para conocer del mismo, pues, planteándose exclusivamente una cuestión de competencia constitucional, la resolución de la misma corresponde al Tribunal Constitucional.
QUINTO.- En dicho trámite la Abogacía del Estado presentó escrito manifestando que si bien esa era la posición que venía manteniendo en recursos precedentes similares, atendiendo a las instrucciones recibidas por el Centro Directivo, debía variar su criterio por entender que la jurisdicción contencioso administrativa sí ostenta competencia para conocer de las cuestiones planteadas en el presente recurso.
SEXTO.-El Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito alegando que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer del recurso, y reiterando que se dicte sentencia estimando el recurso por los motivos esgrimidos en su demanda.
SÉPTIMO.-Conferido traslado al Ministerio Fiscal para que pudiera manifestarse sobre dicha cuestión, presentó dictamen manifestando que tratándose de un tema conflictivo y estando pendientes de resolver los recursos de casación interpuestos contra sentencias de esta Sala que habían apreciado la incompetencia de jurisdicción en supuestos análogos, pero siendo hasta ahora el criterio de la Sala, debe desestimarse el recurso, salvo que la sal considerase que a efectos de pronunciarse sobre su jurisdicción para conocer del asunto, la STC 200/2009 viene a constituir el precedente al que se refiere en el FJ de la Sentencia de 27 de enero de 2016 , y ello, en ese caso, pro pura consecuencia con el criterio mantenido.
OCTAVO.-El recurso fue señalado nuevamente para votación y fallo el día 18 de enero de 2017, si bien por providencia de esa misma fecha se acordó suspender las presentes actuaciones hasta que por la Sala Tercera del Tribunal Supremo se resuelvan los recursos de casación interpuesto contra las sentencias dictadas por esta Sección en fecha 27 de enero de 2016 (P .O 526/2014, P .O 485/2014, P .O 518/2014 ) y 2 de marzo de 2016 (P .O 490/2014 y P.O 511/2014 ) al ser la cuestión planteada en este procedimiento análoga a la suscitada en aquéllos.
NOVENO.-Re cibido testimonio de la sentencia dictada en casación en el PO 490/2014, y alzada la suspensión acordada, previo traslado para alegaciones de las partes al respecto, se señaló para votación y fallo el día 17 de octubre de 2018, en que efectivamente se deliberó y votó.
DÉCIMO.-La cuantía del presente recurso es indeterminada.
Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª ANA MARTÍN VALERO, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- La Generalidad de Cataluña interpone recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 24 de noviembre de 2014, de la Secretaría de Estado de Turismo, por la que se convocan ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur I+D+I en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, correspondiente al ejercicio 2015.
Esta convocatoria se regula en la Orden IET/2481/2012, de 15 de noviembre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para proyectos y actuaciones dentro el programa Emprendetur I+D+I, compuesto por las líneas Emprendetur I+D y Emprendetur Desarrollo de Productos Innovadores, en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo.
Según se indica en el preámbulo de la resolución impugnada, las ayudas otorgadas consisten en el otorgamiento a empresas que desarrollen su actividad en el sector turístico de préstamos reintegrables que se deberán destinar a la realización de proyectos y modelos de negocio comprendidos en el ámbito material definido en el apartado segundo y en el anexo I de la propia orden de bases. El apartado segundo de la orden se refiere expresamente a las líneas instrumentales incluidas dentro de las medidas 4 'Lanzamiento del programa 'Fidelización España', 8 'Apoyo a la reconversión de destinos maduros', 11 'Destinos inteligentes: Innovación en la gestión de destinos', 12 'Redes de agencias de gestión de experiencias', 15 'Puesta en valor del patrimonio cultural, natural y enogastronómico', y 16 'Fomento del turismo sostenible con el medio ambiente' del Plan Nacional e Integral de Turismo 2012-2015, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de junio de 2012. Y el anexo I se especifican los distintos ámbitos de conocimiento científico tecnológico del sector turístico objeto de los proyectos a que se han de adecuar los proyectos y modelos de negocio financiables.
La resolución ha sido dictada por la Secretaría de Estado de Turismo, a la que se atribuye la competencia para convocar y resolver el procedimiento de concesión de estas ayudas, según lo establecido en el apartado decimotercero de la orden de bases.
SEGUNDO.-La Generalidad de Cataluña considera que la resolución impugnada incurre en nulidad de pleno derecho, de conformidad con el art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)., por infracción del principio de jerarquía normativa y competencia al contravenir las previsiones estatutarias de los artículos 171 y 114.2 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuyen a la Generalidad de Cataluña la competencia exclusiva en esta materia, vulnerando manifiestamente la doctrina del Tribunal Constitucional establecida, de forma reiterada, en relación con las subvenciones estatales en materia de competencia exclusiva autonómica, como es el turismo, respecto del cual el Estado sólo ostentaría un título competencial genérico ( art. 149.1.13 CE ). Por tanto, entiende que la resolución impugnada, que corresponde a la convocatoria de unos fondos deberían haberse territorializado, se ha adoptado por órgano manifiestamente incompetente
Afirma que el Tribunal Constitucional ha reiterado, en numerosas ocasiones que la concesión de subvenciones no es una actividad que pueda realizarse al margen del sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía, de modo que en un sector como el turismo, respecto del cual tienen asumida competencia de carácter exclusivo, los fondos estatales debe territorializarse, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la gestión y la concesión de las subvenciones dotadas con esos fondos. Invoca la STC 242/1999, de 21 de diciembre y la STC 200/2009, de 28 de septiembre , y niega que el título competencial 'bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica', contenido en el art. 149.1.13 CE , ampare una regulación agotadora de la materia que no deje espacio a la Generalidad para ejercer sus competencias. El título competencial más específico de la Comunidad Autónoma ha de prevalecer sobre el más genérico del Estado si no existen razones que justifiquen la prevalencia de este.
Y frente a la argumentación del informe de 9 de febrero de 2015 - que contesta al requerimiento formulado por dicha Comunidad-, considera que es improcedente la gestión centralizada de las ayudas por las siguientes razones:
1) Ni las bases reguladoras de la convocatoria ni la propia convocatoria impugnada dan argumentos que justifiquen la centralización de la gestión de los fondos, presupuesto exigido por la doctrina del Tribunal constitucional para valorar si concurre causa legítima que excepcione el régimen general establecido para la gestión de fondos estatales en materia de competencia exclusiva de la CCAA, como es el caso del turismo.
2) Las afirmaciones que la Administración del Estado realiza en el citado informe, son generalidades e inconcreciones pero basta ver el contenido de los proyectos relacionados en el anexo I de la resolución impugnada para concluir la inconsistencia de la argumentación de la Administración demandada, pues de acuerdo con el artículo 2 son susceptibles de ayuda los proyectos o modelos de negocio que se adecúan a los ámbitos de conocimiento científico tecnológico del sector turístico especificado en el anexo I, y se hace difícil pensar que cualquiera de ellos no sea susceptible de realización independiente en distintas localizaciones.
Señala que la potenciación del sector turístico es, en el ámbito de la competencia de la Generalidad de Cataluña una prioridad, y recuerda que asumió la competencia exclusiva en esta materia desde el EAC del 79 y conoce ampliamente este sector empresarial, habiendo creado comunidades RIS3CAT, con agrupaciones voluntarias de empresas y agentes del sistema de R+D+I que ha culminado con la comunidad de turismo, creada con la participación directa del sector privado y las universidades de Cataluña, con la participación de campus tecnológicos y de innovación, Universidad de Girona INSETUR, y la Universidad Rovira i Virgili con la fundación Parque científico y Tecnológico del turismo y Ocio en Cataluña.
Finalmente aduce que se vulnera el principio de lealtad constitucional por la reiteración con la que el Estado invade las competencias de Cataluña orillando la doctrina constante del Tribunal Constitucional.
TERCERO.-La Abogacía del Estado sostiene que, sin negar la competencia exclusiva en materia de turismo que corresponde a la Generalidad de Cataluña ex artículo 171 EAC, el título competencial genérico que ostenta la Administración del Estado, contenido en el art. 149.1.13 CE da cobertura a la resolución impugnada. Y por otro lado, aduce que nos encontramos ante un supuesto excepcional que justifica la gestión centralizada de los fondos a que se refiere la subvención. Ello determinaría que las subvenciones a que se refiere la resolución recurrida se encajasen en el cuarto de los supuestos configurados en la STC 13/1992 . En primer lugar, porque el objetivo esencial de las ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur I+D+I en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, correspondiente al ejercicio 2015, es la potenciación de la dinamización y potencialización del sector turístico español en su conjunto, a la vez que potencia la promoción de nuestros productos y se refuerza la Marca España. Por ello, cualquier delimitación prefijada en cuanto a la territorialización de los proyectos de las empresas a subvencionar sería una limitación a los objetivos perseguidos y perjudicaría a estas empresas frente a la competencia. En segundo lugar, garantizar la eficacia de estas ayudas significa seleccionar aquellos proyectos de empresas turísticas que vayan a tener un mayor impacto económico en el sector turístico en su conjunto y en los objetivos recogidos en el Plan Nacional e Integral de Turismo, lo cual quedaría menoscabado sin una gestión centralizada. Finalmente, añade que el turismo es uno de los productos españoles de mayor consumo, por lo que el peso dentro de la Marca España es muy relevante, siendo uno de los objetivos de la Administración General del Estado, través de la Secretaría de Estado de Turismo, el impuso a la creación y desarrollo de empresas turísticas que necesariamente contribuirán al refuerzo de esta Marca España.
CUARTO.-Hemos de comenzar señalando que la posible incompetencia de jurisdicción de esta Sala para conocer del recurso ha quedado fuera de discusión, desde el momento en que no se sostiene por ninguna de las partes y ha quedado zanjada por el Tribunal Supremo, entre otras en las SSTS de 28 de mayo de 2018 (cas. 1739/2016 ); 1 de junio de 2018 (cas. 1184/2016 ); 5 de junio de 2018 (cas. 1175/2016 ); y 6 de junio de 2018 (cas. 1303/2016 ). En estas sentencias se analiza la extensión de esta jurisdicción en relación con la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, llegándose a la conclusión de es competente para conocer de casos como el que nos ocupa, pues la existencia de abundante doctrina constitucional en relación al reparto competencial en materia de subvenciones sitúa la cuestión debatida, no en discernir el sentido que cabe atribuir a las respectivas previsiones de la Constitución o el Estatuto de Autonomía, sino más bien en la calificación jurídica que a la vista de dicha doctrina merecen las previsiones del acto o resolución concretamente impugnado.
QUINTO.-Como pone de manifiesto la sentencia de esta misma fecha dictada por esta Sección en el rec. 484/2014 , en el que se plantea una cuestión competencial análoga, para abordar la misma hemos de partir de la consideración, reiterada por la doctrina constitucional (por todas STC 13/1992, de 6 de febrero , FJ 6), de que'el poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce 'dentro', y no 'al margen', del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece y entre ellos el del respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los arts. 2 , 137 y 156 C .E. No puede, por tanto, el Estado, usando su poder de gasto en materia de subvenciones, condicionar o mediatizar el ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias (su autonomía política y financiera) de modo tal que convierta, de hecho, su poder de gastar en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía.'
Por esta razón, el Tribunal Constitucional ha reiterado (últimamente en la STC 88/2018, de 19 de julio de 2018 ) que'la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate.'
En consecuencia, debe comenzarse por encuadrar la controversia conforme al sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, atendiendo al contenido y finalidad de la resolución impugnada, aplicando para ello los criterios de incardinación competencial. En tal sentido, cuando las partes en el proceso invocan para sí la competencia con sustento en distintos títulos competenciales, su calificación correcta ha de tener en cuenta 'tanto el sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla competencial aplicable al caso ( STC 15/2018, de 22 de febrero , FJ 2).
SEXTO.-Se gún se ha recogido en un fundamento anterior, la resolución impugnada tiene por objeto la convocatoria de ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur I+D+I en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, correspondiente al ejercicio 2015. Convocatoria que se rige por las bases reguladoras establecidas en la Orden IET/2481/2012, de 15 de noviembre.
En la resolución se establece el objeto de las ayudas, los tipos de actuación, los gastos financiables y las características de las ayudas, los requisitos de posibles beneficiarios de las ayudas, la financiación de las mismas, los gastos financiables, el importe de las ayudas, las incompatibilidades, la financiación, los órganos competentes para la instrucción y resolución de las solicitudes, la formalización y presentación de las solicitudes, el procedimiento de evaluación y el órgano que ha de llevarla a cabo; el procedimiento para su resolución; las garantías y pago de las ayudas; la posible modificación de la resolución de concesión; el plazo de ejecución de las actividades y justificación de los gastos; los criterios de graduación de los posibles incumplimientos, y el procedimiento de reintegro.
Pues bien, lo primero que hay que señalar es que ni la resolución impugnada ni la Orden de bases contienen justificación alguna relativa a la necesidad de la gestión centralizada de las ayudas por el Estado, lo cual, como declara la STC 242/1999, de 21 de diciembre , 'es una exigencia material, no solo formal, que no puede obviarse, pues debe ser valorada por este Tribunal si se pretende que la gestión administrativa que en materias como esta debe corresponder como regla general a las Comunidades Autónomas, corresponda legítimamente al Estado [ STS 79/1992 , fundamento jurídico 6º G)]' .
Es en el Informe emitido el 9 de febrero de 2015, en contestación al requerimiento efectuado por la Generalidad de Cataluña, en el que se afirma, sin cuestionar que las actividades subvencionadas se refieran a materia turística, que el título competencial prevalente es el comprendido en el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española , que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de 'bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica', y que habilita al Estado a llevar a cabo actividades subvencionadas en materia turística.
El mismo informe argumenta que la gestión centralizada de estas ayudas es un presupuesto imprescindible para garantizar la eficacia de las mismas, el cumplimiento de los objetivos con ellas pretendidos, la obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en condiciones de igualdad, así como garantizar que las ayudas llegan a empresarios de todo el país. Pues se persigue apoyar a un sector empresarial desde el punto de vista de la política económica general en atención al peso del sector turístico en nuestra economía. Destaca que el turismo es uno de los productos españoles de mayor consumo, por lo que su peso dentro de la Marca España es muy relevante. Así, el impulso a la creación y desarrollo de empresas turísticas contribuirá al refuerzo de esta Marca España y apoyará los esfuerzos de promoción que tiene encomendados la Secretaría de Estado de Turismo.
SÉPTIMO.-Para resolver la cuestión litigiosa, esto es, si la resolución impugnada es nula por invadir o vulnerar las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, tenemos que partir de que, si bien el art. 149.1.13 CE atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de 'Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica', el título competencial concernido es la materia de turismo, sobre la cual la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta una competencia específica y exclusiva, otorgada por el artículo 171 EAC, el cual dispone:
'ARTÍCULO 171. TURISMO
Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye en todo caso:
a. La ordenación y la planificación del sector turístico.
b. La promoción del turismo que incluye la suscripción de acuerdos con entes extranjeros y la creación de oficinas en el extranjero.
c. La regulación y la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos y la gestión de la red de establecimientos turísticos de titularidad de la Generalitat.
d. Con el fin de facilitar la coordinación entre éstos y los establecimientos de la red de Paradores del Estado que se ubican en Cataluña, la Generalitat participa, en los términos que establezca la legislación estatal, en los órganos de administración de Paradores de Turismo de España. La regulación de los derechos y deberes específicos de los usuarios y prestadores de servicios turísticos y de los medios alternativos de resolución de conflictos.
e. Las enseñanzas y la formación sobre turismo que no den derecho a la obtención de un título oficial.
f. La fijación de los criterios, la regulación de las condiciones y la ejecución y el control de las líneas públicas de ayuda y promoción de turismo'.
OCTAVO.-Concretados los títulos competenciales, procede determinar cómo ha de articularse esta concurrencia de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, para lo que hay que atender a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónoma, especialmente cuando éstas últimas ostentan competencia exclusiva sobre la materia concernida, como es el caso.
Debemos de partir de que las competencias de las CCAA son las que se han fijado en sus respectivos Estatutos de Autonomía ( SSTC 175/2003 y 87/1989 ), debiendo observarse, como criterio general a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales, el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre la más genérica, aunque a este criterio no se le pude otorgar un valor absoluto ( SSTC 14/2004 , 87/1987 y 197/1996 )
Para delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas resulta forzoso aludir a la STC 13/1992, de 6 de febrero , cuyo FJ 8 constituye la doctrina constitucional aplicable y aplicada con reiteración tanto por la doctrina constitucional como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo a la que antes nos hemos referido. El fundamento jurídico aludido dice así:
'8. Atendiendo a los términos del caso, de la doctrina expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos se desprende, lógicamente, un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público que puede resumirse en cuatro supuestos generales, en los que pueden subsumirse las distintas impugnaciones concretas que se examinan en los presentes recursos de inconstitucionalidad, pero que no excluyen cualesquiera otros que en el futuro pudieran derivarse de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
a) Un primer supuesto se produce cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma. El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.
b) El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.
c) Un tercer supuesto es aquél en que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.
d) El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Pero ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.'
NOVENO.-En el caso sometido a nuestra consideración, la Sala considera que la competencia controvertida se incardina en el apartado b) de los anteriores, toda vez que las ayudas se insertan en la materia de turismo, como se ha dicho, sobre la cual la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta competencia exclusiva, reconocida en el artículo 171 EAC; si bien sobre las mismas incidirían las competencias estatales relativas a la planificación de la actividad económica del art. 149.1.13 CE , extremo éste último también señalado por el Tribunal Constitucional en relación expresamente con ayudas y subvenciones estatales en el sector turístico (al respecto, SSTC 242/1999, de 21 de diciembre , ó 75/1989, de 21 de abril ).
Así, en este ámbito al Estado le corresponderá ex art. 149.1.13.ª CE la especificación del destino de la subvención y la regulación de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica pero siempre que deje espacio a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino de la subvención y para desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitación ( STC 200/2009 ).
La Generalidad de Cataluña aduce que la resolución impugnada no respeta sus competencias, en cuanto contiene una regulación exhaustiva del procedimiento para la solicitud y tramitación de las subvenciones que no deja margen a regulación autonómica alguna, y en cuanto que el otorgamiento de las subvenciones se atribuye a un órgano estatal, cual es la Secretaría de Estado de Turismo, vulnerándose así su competencia exclusiva.
Pues bien, asiste la razón a la Comunidad Autónoma en que la resolución contiene una regulación completa y exhaustiva del procedimiento de gestión de ayudas, que hace imposible el ejercicio de las competencias reservadas a la demandante, toda vez que no reconoce margen alguno de desarrollo normativo, no se prevé la participación autonómica en la tramitación de las ayudas y su definitiva concesión se reserva a la Secretaría de Estado de Turismo.
DÉCIMO.-Ah ora bien, la postura de la Abogacía del Estado no consiste tanto en negar esta circunstancia sino en afirmar que la centralización de la tramitación y concesión de las ayudas está justificada constitucionalmente por la concurrencia de la competencia estatal exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, recogida en el art. 149.1.13 CE . Del conjunto de la contestación a la demanda se desprende que la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la actividad económica se esgrime, como ya hemos anticipado, en una segunda dimensión, esto es, no como directamente atributivo de la competencia estatal sobre la actividad subvencionada, sino que, admitiendo la competencia autonómica exclusiva en la materia, considera que el título competencial recogido en el art. 149.1.13 CE es razón justificativa de la gestión centralizada (no territorializada) de las subvenciones en cuestión.
Es decir, la Abogacía del Estado sostiene que las ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur I+D+I en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, se incardinarían en el apartado d) del FJ 8 de la STC 13/1992 antes referida. Consecuentemente habremos de analizar las razones ofrecidas por la Administración del Estado como justificativas de la centralización de unas subvenciones cuyo encuadre competencial las caracterizaría, en principio, como territorializables a tenor de lo dispuesto en los apartados b) y c) del FJ 8 de la STC 13/1992 ya citada.
A juicio de la Sala, tales razones no resultan convincentes, por los motivos que pasamos a exponer:
1º) El hecho de que el objetivo esencial de las ayudas sea la potenciación de la dinamización y potenciación del sector turístico español en su conjunto, a la vez que se potencia la promoción de nuestros productos y se refuerza la Marca España, no es motivo suficiente para justificar la centralización de la gestión de los fondos, pues no se acredita de forma 'razonablemente justificada', conforme exige el Tribunal Constitucional ( STC 13/1992 ), que la territorialización de las ayudas sea un obstáculo o impida esa potenciación del sector turístico.
3º) Indica que la gestión centralizada es 'presupuesto imprescindible para garantizar la eficacia de estas ayudas, el cumplimiento de los objetivos con ella pretendidos, la obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en condiciones de igualdad, así como garantizar que las ayudas llegan a empresarios de todo el país'. Tales razones carecen de consistencia y son insuficientes para fundamentar la excepción a la regla general de gestión descentralizada de las ayudas referidas a materias de competencia exclusiva autonómica, pues no se justifica adecuadamente que la gestión territorializada de las ayudas impida conseguir dichos objetivos. Estos también pueden conseguirse a través del sistema constitucional de distribución de competencias teniendo muy en cuenta que, como declara la STC 242/1999, de 21 de diciembre , FJ 20 , la cooperación y la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas constituye el elemento fundamental del Estado autonómico, en particular, en ámbitos como el presente en que han de conciliarse las competencias estatales de ordenación económica del sector turístico con las exclusivas autonómicas en esta materia lo que puede producirse bien sea a través de convenios ajustados al orden de distribución de competencias ( SSTC 95/1986, de 10 de julio, FJ 5 , y 13/1992, de 6 de febrero , FFJJ 7 y 10) u otras fórmulas
4º) También se señala que los flujos económicos derivados de esta actividad de fomento de empresas turísticas españolas no tienen una delimitación territorial que pueda ni deba ser determinada a priori, pues cualquier delimitación territorial sería una limitación de los objetivos perseguidos y perjudicaría estas empresas frente a la competencia.
Ahora bien, la competencia básica del Estado le permite arbitrar los puntos de conexión idóneos para atender a esta circunstancia. En tal sentido, tiene declarado el Tribunal Constitucional [últimamente en STC 71/2018, de 21 de junio , FJ 3.b,i)] que 'si la ejecución puede tener un alcance supraterritorial, lo que compete al Estado es fijar con la debida precisión los puntos de conexión que permitan la ejecución autonómica de las medidas, en lugar de asumir por sólo esta circunstancia la gestión de las actuaciones de que se trate' (FJ 7, con cita de la STC 113/2013, de 9 de mayo , FJ 6). En el mismo sentido STC 4/2018, de 20 de febrero , FJ 13.
5º) Otra de las razones que se invocan en favor de la gestión centralizada es que 'garantizar la eficacia de estas ayudas significa seleccionar aquellos proyectos de empresas turísticas que vayan a tener un mayor impacto económico en el sector turístico en su conjunto y en los objetivos recogidos en el Plan Nacional e Integral de Turismo'. Pero en cuanto a la 'calidad', 'importancia' o 'interés' de los proyectos en relación con las eventuales facultades de gestión estatales, el Tribunal Constitucional ha declarado ( STC 200/2009 , citando la STC 190/2000 y STC 186/1999 ), que 'tampoco puede admitirse como justificación de la gestión centralizada el argumento de que lo determinante para recibir la subvención es la excelencia de los proyectos, debiendo valorarse a tal efecto todos los que se presenten en el conjunto del territorio nacional, pues tal técnica conduciría, simplemente, a la distorsión del orden de competencias y por ello hemos declarado que ... bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia'
En conclusión, si bien es evidente que el sector turístico tiene una extraordinaria relevancia en nuestro país y que, en esta medida, tiene incidencia en la actividad económica general, esta circunstancia, por sí sola, no permite prescindir del título competencial prevalente en el que enmarcar la resolución impugnada.
DECIMOPRIMERO.-Todo lo anterior nos conduce a la estimación del recurso al apreciar que la resolución impugnada vulnera el precepto estatutario ya referido en cuanto atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de turismo-art. 171 EAC-. La centralización en la Administración General del Estado de la convocatoria de las subvenciones, la tramitación de las mismas con exclusión de toda intervención autonómica y la decisión de la concesión por la Secretaría de Estado de Turismo, eliminan completamente el necesario e ineludible margen de actuación de la Generalidad de Cataluña en una materia, como la de turismo que es de su competencia exclusiva (en el mismo sentido, STS de 6 de junio de 2018 -rec, 1303/2016 -, entre otras, en relación con la competencia exclusiva en materia de industria) , y por tanto, cabe apreciar que en este caso el Estado ha incurrido en una extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente reconocidas.
En cuanto al alcance de la estimación del recurso, el art. 71 LJCA dispone que la estimación del recurso, además de declarar no ser conforme a Derecho la disposición o acto impugnados, los anulará total o parcialmente 'en su caso'. Pronunciamiento contingente que nos permite acotar la invalidez que declaramos atendiendo a la especificidad del objeto de este recurso contencioso y que lo asemejan a los conflictos de competencias. La eventual asimetría de las competencias de cada una de las Comunidades Autónomas o la falta devindicatio potestatisde las que sí las tienen atribuida exige que la invalidez que declaramos se restrinja al ámbito de la Comunidad Autónoma recurrente (vid. STC 95/2002, de 25 de abril ).
Por lo demás, tanto la aplicación del art. 73 LJCA como la aplicación analógica del art. 66 LOTC , determina que la invalidez que declaramos no implique la de aquellas resoluciones que ya hayan agotado sus efectos por referirse a un ejercicio económico cerrado ( STC 9/2017, de 19 de enero , FJ 3).
DECIMOSEGUNDO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , procede imponer las costas a la parte demandada.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
Fallo
1º) ESTIMARel recurso contencioso-administrativonúm.168/2015, interpuesto por laGENERALIDAD DE CATALUÑAcontra la Resolución de 24 de noviembre de 2014, de la Secretaría de Estado de Turismo, por la que se convocan ayudas para proyectos y actuaciones dentro del programa Emprendetur I+D+I en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, correspondiente al ejercicio 2015.
2º) DECLARARqu e dicha resolución no es conforme a Derecho por vulnerar las competencias de la Generalidad de Cataluña, yDECLARARque es inaplicable en dicha Comunidad.
Con imposición de las costas procesales a la demandada.
Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
