Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000017/2020
Tipo de Recurso:APELACION
Núm. Registro General :00162/2020
Apelante:ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DEL MERCADO DE VALORES
Apelado:MINISTERIO DE TRABAJO MIGRACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL. SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
SENTENCIA EN APELACION
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Madrid, a veinticinco de noviembre de dos mil veinte.
Esta Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso de apelación nº 17/2020que ha promovido la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DEL MERCADO DE VALORESrepresentada por el Procurador de los Tribunales D. Noel de Dorremochea Guiot, frente a la Sentencia de fecha 20 de enero 2020 dictada por el Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo nº 1 en el PO 26/2019; siendo parte apelada el SERVICIO PÚBLICO DE EMPLEO ESTATAL (SEPE), representado por el Sr. Abogado del Estado.
Antecedentes
1.El Juzgado de lo Central de lo Contencioso-Administrativo nº 1, en fecha 20 de enero de 2020, dictó Sentencia en si Procedimiento Ordinario nº 26/2019. Por la representación procesal de la entidad recurrente se presentó recurso de apelación contra la citada sentencia.
2.Por el Abogado del Estado se presentó escrito oponiéndose a la apelación, tras lo cual se acordó elevar los autos a esta Sala, con emplazamiento de las partes, a fin de que resuelva lo procedente.
3.Por Providencia de esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 18 de noviembre de 2020, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales
Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª María Asunción Salvo Tambo, Presidente de la Sección,quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
1.Es objeto de recurso de apelación la Sentencia de 20 de enero de 2020 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 en el Procedimiento Ordinario seguido bajo el número nº 26/19 ante dicho Juzgado, contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Empleo, por delegación de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 28 de marzo de 2009 que había desestimado el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal que, por su parte, había acordado aprobar la liquidación de la subvención del caso y declarado la obligación de reintegrar la cantidad de 39.053,19 euros.
2.La sentencia apelada desestima el recurso interpuesto por la Asociación Española del Mercado de Valores. Las razones principales de la decisión adoptada se contienen en el Fundamento Jurídico TERCEROen los siguientes términos:
'TERCERO.-So bre el fondo se alega que frente a la comunicación de inicio del procedimiento de reintegro se formularon alegaciones que fueron estimadas respecto a las dos causas que concretaba el acuerdo de inicio y que sin embargo, en el apartado tercero del informe del que obtiene la fundamentación la resolución se inserta un nuevo motivo de reintegro no contenido en el inicio: el incumplimiento de la condición de 'estatalidad', por lo que tal motivo se pone de manifiesto por primera vez en la resolución que pone fin al procedimiento, por lo que fue tal circunstancia la que motivó que se intentara justificar tal nuevo requisito con la aportación de documentos junto al recurso de alzada, y que de haberse tenido en cuenta la documentación, el recurso debería haberse estimado, por lo que se ha limitado el derecho de defensa. Añade que resulta dudoso que el requisito de estatalidad se configure como requisito incardinado en la norma que rige la subvención y que la norma no define el sentido que debe darse al requisito, por lo que tanto puede entenderse que se refiere a mantener los alumnos su residencia en distintas comunidades autónomas como también podría motivar, como parece considerar la FUNDAE, que se refiere al ámbito de impartición de los cursos, por lo que la falta de certeza vulnera el principio de seguridad y de un análisis de la normativa no se deduce que exista limitación a cumplir por el beneficiario o el carácter de territorialidad que aprecia la Administración y además en la propia solicitud ya se manifestaba que la totalidad de los cursos se impartirían en Madrid, no existiendo en la subvención condicionado alguno al carácter de territorialidad, invocando el principio de proporcionalidad al no discutirse que las cantidades percibidas fueron destinadas para la finalidad a que se concedieron, por lo que no puede apreciarse el incumplimiento total.
La resolución impugnada, tras destacar que la subvención concedida está destinada a la ejecución de planes de formación de ámbito estatal, estima que, en aplicación del art. 112.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , vigente en la fecha de interposición del recurso, no se pueden tener en cuenta en la resolución documentos del recurrente cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho, a lo que dé contrario se opone que en el acuerdo de inicio no se contenía el incumplimiento de la condición de 'estatalidad', por lo que no se pudo realizar alegaciones o presentar prueba al respecto.
En la comunicación de inicio del procedimiento de reintegro lo que se imputaba era que se comprobó: 'la justificación insuficiente de la subvención anticipada o alguna de las causas de reintegro recogidas en el art. 37.1 de la Ley 38/2003 ', estimando la devolución en 33.752,24 euros en concepto de principal más los intereses.
Es cierto que específicamente no se mencionó el requisito de estatalidad, pero se mencionaron alguna de las causas de reintegro recogidas en el art. 37.1 de la Ley 38/2003 y entre ellas se encuentra el apartado 1.b): 'Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención', o el apartado f): Incumplimiento de las obligaciones impuestas, cuando afecten al modo de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto, etc. Y además la cantidad a reintegrar era la totalidad, es decir, la que se reclama en la resolución final, por lo que, aunque la referencia podría haber sido más explícita, lo cierto es que la recurrente pudo presentar en momento anterior la documentación que entendiera procedente en relación con todos los requisitos exigidos en la convocatoria sin esperar a un momento afecto de preclusión legal.
Respecto a la finalidad de la subvención como destinada a la ejecución de planes de formación de ámbito estatal, no cabe sino reproducir lo que expresa la resolución impugnada en su fundamento quinto: 'No obstante al respecto, por el propio enunciado de la convocatoria 'Resolución de 9 de agosto de 2012, del Servicio Público de Empleo Estatal, por la que se aprueba la convocatoria para la concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, en aplicación de la Orden TAS/718/2006, de 7 de marzo.', así como por lo dispuesto en su artículo 1, que establece: 'La presente Resolución tiene por objeto la aprobación de una convocatoria de subvenciones para la financiación de planes de formación, de ámbito estatal, dirigidos prioritariamente a las personas ocupadas, otorgadas mediante resoluciones de la Directora General del Servicio Público de Empleo Estatal, de acuerdo con las bases reguladoras establecidas en la Orden TAS/718/2006, de 7 de marzo, por la que se desarrolla el Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, por el que se regula el subsistema de formación profesional para el empleo, en materia de formación de oferta y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones públicas destinadas a su financiación, modificada por la Orden ESS/1729/2012, de 2 de agosto, dictada en desarrollo del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo, modificado por la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral y de acuerdo con lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en el Real Decreto 867/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la citada Ley.
En consecuencia, se trata de una condición vigente exigida por la propia convocatoria que no se estima presente problemas graves de interpretación pues la convocatoria habla de 'concesión de subvenciones para la ejecución de planes de formación de ámbito estatal', es decir planes que trasciendan en su ejecución, al menos, el ámbito territorial de una comunidad autónoma.
Pues bien, en el presente caso, como señala la Abogacía del Estado, el que de 175 participantes 3 tengan la residencia fuera de la Comunidad de Madrid no puede motivar al cumplimiento de la condición exigida, máxime cuando el domicilio que figure en el DNI tampoco es acreditación suficiente de la residencia y los centros de trabajo estaban en Madrid, todo lo cual no permite mantener el cumplimiento del requisito de estatalidad en cuanto a la ejecución y distribución territorial de trabajadores y centros donde se ha impartido la formación y aunque se alegue que los centros eran conocidos desde la solicitud, tal circunstancia no permite eximir de un requisito contenido en la convocatoria sin perjuicio de que si la parte recurrente estima que la demora en la puesta de manifiesto expresamente de la objeción le hubiera ocasionado algún perjuicio, pudiera, en su caso, plantear las acciones resarcitorias que estimara procedentes en derecho.'
3.La apelante alega, como primer motivo de su recurso, la vulneración del artículo 94 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En relación con tal motivo considera que la sentencia apelada, no obstante de reconocer que no se menciona el requisito de 'estatalidad' que finalmente ha dado lugar a la exigencia de la obligación de reintegro, sin embargo tal requisito no se menciona en el acuerdo de inicio, en el que sin embargo sí se referenciaba de manera explícita e inequívoca una insuficiencia justificativa de la subvención anticipada. Esa insuficiencia quedó subsanada y, ello no obstante, el incumplimiento referente al carácter de 'estatalidad' se introduce en el procedimiento de reintegro mediante el Informe emitido por la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo (FUNDAE), de 3 de mayo de 2016, folios 714 y 715 del expediente; en tanto que las alegaciones a dicho acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, junto a los elementos probatorios pertinentes, fueron presentadas por la recurrente, el 15 de junio de 2015, más de un año antes.
Pues bien, según comprobamos lo acontecido en el expediente, tras las alegaciones formuladas por la hoy apelante al acuerdo de inicio, el mencionado Informe de la FUNDAE introduce, en efecto, en el procedimiento un nuevo motivo de incumplimiento que es el que al final conllevó el reintegro del importe íntegro de la subvención pese a que, como decimos, no se expresaba en el acuerdo de inicio. Ese nuevo motivo, referente al carácter de estatalidad, constituye una imputación de un incumplimiento nuevo respecto del cual se omitió el preceptivo trámite de audiencia a la beneficiaria de la subvención en el expediente de reintegro, que iniciado por unos concretos incumplimientos, y tras haber sido estimadas las alegaciones sobre dichas causas iniciales, se abandona el fundamento y motivo que daba lugar al mismo, justificando finalmente la procedencia del reintegro total de la subvención en el incumplimiento de la condición de estatalidad.
Es por ello que, con tal proceder, efectivamente y tal y como se alega por la apelante, se le ha producido una clara indefensión, al haber dado lugar al reintegro impugnado sin haber tenido dicha parte la posibilidad de alegar sobre el concreto incumplimiento que finalmente dio lugar al reintegro cuestionado.
4.El segundo de los motivos de la crítica de la apelante a la sentencia se refiere a la vulneración del principio de seguridad jurídica en relación con el requisito que determinó el reintegro. En relación con este otro motivo se pone de manifiesto que, tal y como se admite también en la propia sentencia de instancia, y se verifica de la documentación integrada en el expediente, la solicitud de la subvención requería describir las características de los centros formativos en donde se llevaría a cabo la formación. Entre esas características, se exigía la designación de la ubicación de dichos centros.
Pues bien, igualmente comprobamos que, en efecto, desde el momento inicial, esto es desde la solicitud de la subvención, la apelante presentó un Plan indicando que la totalidad de los centros se situaban en Madrid, lo cual no supuso entonces reproche alguno por la Administración hasta el punto de conceder la subvención, quedando desde entonces en la propia Resolución de concesión claramente identificados, con arreglo al artículo 62 del citado Reglamento de la LGS, todos y cada uno de los compromisos asumidos por la beneficiaria, incluido, en lo que aquí importe, el lugar donde iban a ser impartidos los cursos formativos. Nada se especificaba tampoco acerca de la ubicación de los centros en la propuesta de resolución provisional sobre a concesión de la subvención, folios 193 a 196, como tampoco en la propia Resolución, folio 200 del expediente, en la que se detallaban otros requisitos que debían cumplir los centros respecto de una concreta ubicación.
Pero si lo anterior no fuera por sí suficiente para dar la razón a la apelante, debemos añadir que la referencia al requisito de estatalidadla encontramos únicamente en el enunciado de la Resolución del Servicio Público de Empleo por la que se aprobó la convocatoria del caso; sin embargo, en ningún momento la Administración ni el Juzgado de instancia concreta precepto alguno en el que se especifique o exija explícitamente tal requisito entre los que debe cumplir el beneficiario de la subvención.
Más aún, en ningún precepto regulador de la subvención del caso existe referencia alguna al ámbito territorial (residencia de los alumnos, lugar donde los alumnos desarrollan su actividad laboral, o incluso, el lugar donde debían impartirse los cursos), incógnita que pese a no ser tampoco despejada en la Sentencia apelada y, sin dar razón de en qué consiste, no obstante, mantiene el incumplimiento del requisito en cuestión.
De lo anterior se deriva la procedencia de estimar el recurso de apelación por cuanto que la Sentencia de instancia debió anular el reintegro acordado por la Administración.
5.La s costas no se impondrán a ninguna de las partes con arreglo al artículo 139 LJCA.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido:
ESTIMARel recurso de apelación num. 17/2020, interpuesto por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DEL MERCADO DE VALORESrepresentada por el Procurador de los Tribunales D. Noel de Dorremochea Guiot contra la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo nº 1, de fecha 20 de enero de 2020, que anulamos como, asimismo, el reintegro acordado por la Administración.
Sin imposición de costas
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
