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07/11/2019
Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 201/2016 de 04 de Septiembre de 2019
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Orden: Administrativo
Fecha: 04 de Septiembre de 2019
Tribunal: Audiencia Nacional
Ponente: SALVO TAMBO, MARIA ASUNCION
Núm. Cendoj: 28079230042019100367
Núm. Ecli: ES:AN:2019:3800
Núm. Roj: SAN 3800:2019
Encabezamiento
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a cuatro de septiembre de dos mil diecinueve.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativo
Antecedentes
Por la codemandada JUNTA DE CASTILLA y LEON se contestó a la demanda por escrito solicitando
Fundamentos
FORO DE IZQUIERDAS-LOS VERDES y la asociación ECOLOGISTAS EN ACCIÓN DE SALAMANCA impugnan la Orden IET/1944/2015, de 17 de septiembre, de la Secretaría de Estado de Energía, por la que se concede a Berkeley Minera España, S.L., la autorización previa como instalación radiactiva de primera categoría del ciclo de combustible nuclear de la planta de fabricación de concentrados de uranio de Retortillo (Salamanca) (BOE de 25 de septiembre de 2015).
La Orden por la que es resuelve el recurso de reposición, de fecha 9 de diciembre de 2015, acuerda: '
Y la Orden impugnada resuelve la cuestión de la legitimación de los recurrentes para interponer el recurso administrativo, en el Fundamento de Derecho
Para una mejor determinación y análisis de las cuestiones litigiosas habremos de tener en cuenta el itinerario fáctico-jurídico que precede a la actuación administrativa controvertida, a saber:
- Berkeley Minera España, S.L. (BME) solicitó, el 11 de octubre de 2011, a la Junta de Castilla y León el pase a concesión de explotación del permiso de investigación '
- Asimismo, BME presentó la solicitud del sometimiento del Proyecto de Explotación en la Concesión de Explotación para recursos de la sección D), minerales de uranio, denominada '
- Con fecha 29 de marzo de 2012 BME presentó ante el Ministerio de Industria, Energía y Turismo una solicitud de autorización previa de la instalación radioactiva de primera categoría del ciclo de combustible nuclear '
- Dicha solicitud de autorización previa de la instalación radiactiva fue remitida al Consejo de Seguridad Nuclear, para informe preceptivo, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2 b) de la Ley 15/1980, de 22 de abril, del Consejo de Seguridad Nuclear, emitiendo el informe favorable con fecha 8 de julio de 2015, estableciendo una serie de límites y condiciones sobre seguridad nuclear y protección radiológica.
- Tanto la autorización previa de la instalación radiactiva de la planta de beneficio del mineral para la obtención de concentrados de uranio como el Estudio de Impacto Ambiental del proyecto completo fue objeto de trámite de información pública por un plazo de treinta días, contados a partir de la publicación de la corrección de errores en el Boletín Oficial del Estado el 9 de agosto de 2012 y en el Boletín Oficial de Castilla y León de 13 de agosto de 2013,
- La Consejería de Fomento y Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León mediante la Orden FIM/796/2013, de 25 de septiembre, emitió la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Proyecto en la concesión de explotación para recursos de la Sección D), minerales de uranio, denominada Retortillo-Santidad. Dicha Consejería informó favorablemente el desarrollo del proyecto, siempre y cuando se cumpliesen las condiciones establecidas en la referida Declaración de Impacto Ambiental (DIA).
- Mediante escrito de 30 de julio de 2013, el Consejo de Seguridad Nuclear informó al Ministerio que el proyecto no se podía justificar hasta que la Junta de Castilla y León dictase resolución en el procedimiento de otorgamiento de la concesión de explotación minera de los yacimientos.
- Asimismo el Consejo de Seguridad Nuclear requirió información adicional, por lo que, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6.2 del RINR, solicitó la suspensión del procedimiento de autorización previa de la instalación radiactiva por un plazo no inferior a un año, desde la presentación por BME de la información requerida en los Anexos del referido escrito del Consejo de Seguridad Nuclear.
- Mediante Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, de 8 de noviembre de 2013, se suspendió el procedimiento de autorización previa conforme a lo solicitado por el Consejo de Seguridad Nuclear.
- Por Resolución de 8 de abril de 2014 la Dirección General de Energía y Minas de la Junta de Castilla y León otorgó a BME la concesión derivada de la explotación 'Retortillo- Santidad' del recurso de la sección D), minerales de uranio.
- El Consejo de Seguridad Nuclear, una vez recibida la información adicional, con fecha 10 de junio de 2014, informó al Ministerio que se había dado cumplimiento a lo establecido en la citada Orden de 8 de noviembre de 2013, por lo que se podía reanudar el procedimiento de autorización previa de la Planta.
- BME comunicó a la Comisión Europea el proyecto de inversión, mediante escrito de 15 de enero de 2014, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 41 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Energía Atómica (2010/635/Euratom). Sobre la base de la información remitida con arreglo al artículo 43 de dicho tratado, la Comisión Europea remitió a la empresa y a las autoridades españolas su PARECER, con fecha 21 de mayo de 2015, y en el que se consideraba que, de resolverse satisfactoriamente las cuestiones que indicaba, el proyecto cumpliría los objetivos del Tratado Europeo.
- Asimismo requirió a BME que le informase acerca de la conclusión de las etapas pendientes del proceso de autorización del proyecto y le facilitase información actualizada en caso de cambios adicionales en el curso de su ejecución, pudiendo estudiarse la publicación de un parecer suplementario sobre la base de esa información.
- Con fecha 8 de julio de 2015 el Consejo de Seguridad Nuclear emitió informe favorable a la solicitud presentada por BME, estableciendo una serie de límites y condiciones sobre seguridad nuclear y protección radiológica.
- Mediante la Orden IET/1944/2015, de 17 de septiembre, la Secretaría de Estado de Energía concedió a BME la autorización previa como instalación radiactiva.
- Frente a esta última los hoy recurrentes interpusieron recurso de reposición solicitando la declaración de la nulidad de la Orden ministerial por la que se concedió la autorización previa como instalación radiactiva de primera categoría del ciclo de combustible nuclear de la planta de fabricación de concentrados de uranio de Retortillo.
Subsidiariamente, solicitaban la anulabilidad de la Orden y retroacción del procedimiento hasta el momento previo al dictado de la declaración de impacto ambiental, debiendo proceder la Administración General de Estado a su emisión.
Subsidiariamente, solicitaron que, con la estimación de la anulabilidad de la Orden, se proceda a la retroacción de las actuaciones hasta el momento previo a elevar las consultas preceptivas al Gobierno de la República Portuguesa, dados los evidentes efectos transfronterizos del proyecto.
También solicitaban la suspensión de la ejecutividad de la Orden impugnada.
- Por último, se dicta por el Subsecretario de Industria, Energía y Turismo, por delegación del Ministro, con fecha 9 de diciembre de 2015, la resolución desestimatoria del recurso de reposición que constituye el objeto de la actual impugnación.
En la demanda se solicita, en primer término la declaración de nulidad de la resolución del Ministro de Industria, Energía y Turismo de 9 de diciembre de 2015 por la que se concede a BME la autorización previa como instalación radiactiva. Este es el acto propiamente impugnado en este recurso; y de ahí que en su día se desestimaran las alegaciones previas planteadas al amparo del art. 58 de la Ley Jurisdiccional.
Pero, además, y subsidiariamente, se pide que se declare anulable la misma y se retrotraigan las actuaciones hasta el momento previo al inicio del trámite de Evaluación de Impacto Ambiental; y ello por entender que el Ministerio de Agricultura y Medio Ambiente el encargado de efectuar la Declaración de Impacto Ambiental y no la Administración Autonómica.
También, subsidiariamente, se solicita se declare la anulabilidad de la autorización previa recurrida, retrotrayendo las actuaciones hasta el momento previo a elevar las consultas preceptivas al Gobierno de la República Portuguesa '
Y, por último, también subsidiariamente, se declare la no conformidad a Derecho de la Orden FIM/796/2013, de 25 de septiembre, por la que se dicta la Declaración de Impacto Ambiental sobre el Proyecto de Explotación en la Concesión de Explotación para recursos de la sección D), minerales de uranio, denominada Retortillo-Santidad nº 6.605-10 en los términos municipales de Retortillo y Villavieja de Yeltes, provincia de Salamanca y, '
En la motivación jurídica de la demanda, tras afirmarse que el partido político Foro de Izquierdas-Los Verdes tiene legitimación para recurrir la Orden objeto de la actual impugnación, considera que ésta es nula de pleno derecho por no haber realizado la Evaluación del Impacto Ambiental de la instalación radiactiva que autoriza, considerando este trámite esencial con arreglo a los artículos 2.2., 2.3. y 4.1. del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental.
En segundo lugar, se alega que la DIA aprobada por la Junta de Castilla y León es contraria a Derecho porque no ha realizado la Evaluación del Impacto Ambiental del almacenamiento de residuos radiactivos ni de la aportación de mineral de las plantas satélites.
Asimismo que la DIA aprobada por la Junta de Castilla y León es contraria a Derecho porque ha considerado que no existen efectos transfronterizos de la actividad.
Se considera también que la DIA aprobada por la Junta de Castilla y León es contraria a Derecho porque no ha evaluado el impacto ambiental de que en la planta autorizada se trate uranio procedente de otras explotaciones 'satélites'.
A continuación se alega que la DIA aprobada por la Junta de Castilla y León es contraria a Derecho porque afecta a un espacio integrante de la 'Red Natura 2000'.
Y, por último, se dice alega que la Orden de autorización es contraria a Derecho porque no se ha acreditado ni la idoneidad del emplazamiento ni el objetivo propuesto.
De otra parte, insiste en la falta de legitimación del Partido Político Foro de Izquierdas-Los Verdes. Y, por último rechaza la pretendida nulidad de la Orden impugnada por no haber realizado La Evaluación de Impacto Ambiental de la instalación radiactiva que autoriza, aduciendo que todos los motivos esgrimidos en la demanda para fundamentar la misma se refieren a la Declaración de Impacto Ambiental y ninguno de ellos a la Autorización Previa (que es el acto impugnado aquí) sin que se ponga de manifiesto ni un solo motivo de impugnación sobre protección radiológica ni ningún vicio sobre la autorización aquí cuestionada.
La Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León comienza su contestación a la demanda alegando también desviación procesal e insiste también en las causas de inadmisibilidad que fueron desechadas por la Sala en aquel trámite de alegaciones previas. En similares términos a los de la Abogacía del Estado solicita la inadmisibilidad de la pretensión subsidiaria formulada en el punto 4º del suplico de la demanda.
Y, ya en cuanto al fondo, alega que el proyecto minero se sometió a evaluación de impacto ambiental en su momento en aplicación del artículo 45.1 de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León y del artículo 3.1 del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental aprobada por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, normas vigentes en el momento de su aplicación y se opone a las alegaciones de la demanda, en primer lugar, en lo que se refiere a los efectos transfronterizos de la actividad, porque según los informes en su día emitidos sobre el proyecto en cuestión, no resulta de aplicación lo previsto en materia de consulta transfronteriza, dada la distancia del proyecto de Portugal; en segundo lugar porque el no haberse evaluado el impacto ambiental respecto del uranio procedente de otras explotaciones satélites, no pasa de ser una mera posibilidad que por ello mismo no fue evaluada ambientalmente en la DIA que nos ocupa, sin perjuicio de que en el momento en el que se solicite la explotación de esos otros yacimientos satélites, estos serán, en su caso, objeto de su propia Declaración de Impacto Ambiental; Y, en tercer lugar, se rechaza también la afirmación de que la DIA es contraria a Derecho porque afecta a un espacio integrante de la 'Red Natura 2000' remitiéndose al contenido de esa Orden de 25 de septiembre de 2013 y a los informes que precedieron a las tantas veces mencionada DIA sobre la integridad de los lugares incluidos en la Red Natura 2000.
Por último la codemandada Berkeley Minera España, S.L., solicita, en primer término, la inadmisión del recurso por entender, de una parte, que los recurrentes han tratado de impugnar mediante el presente procedimiento un acto no susceptible de impugnación por ser firme y consentido, esto es, la Declaración de Impacto Ambiental del proyecto minero controvertido y, de otra, por carecer de legitimación.
Y, subsidiariamente, solicita la desestimación del recurso al no haberse acreditado vicio alguno en relación con la autorización recurrida ya que las alegaciones de los recurrentes sobre la viabilidad técnica del proyecto no pasan de ser meras afirmaciones sin el debido respaldo probatorio.
Tanto el Abogado del Estado como el Letrado de la Junta de Castilla y León y también la codemandada Berkeley Minera España, S.L., plantean con carácter previo la inadmisibilidad del recurso en relación con la Orden FIM/796/2013, de 25 de septiembre, por la que se dicta la Declaración de Impacto Ambiental insistiendo en la inadmisibilidad de las pretensiones que se recogen en el suplico de la demanda en relación con ese acto administrativo de la Junta de Castilla y Léon que, no obstante no haber sido objeto de impugnación autónoma y, por ello habiendo resuelto la Sala en sentido desestimatorio en trámite de alegaciones previas, debemos ahora resolver la desviación procesal alegada en las respectivas contestaciones a la demanda.
El recurso debe ser parcialmente inadmitido. En efecto, la naturaleza de la jurisdicción contencioso-administrativa es esencialmente revisora, lo cual presupone la existencia de un acto previo de la Administración que debemos enjuiciar. La indicada naturaleza supone a su vez que las pretensiones que se ejerciten en el recurso contencioso-administrativo no sólo han de ser coherentes con el acto administrativo, sino que no deben ser distintas de las formuladas en vía administrativa, so pena de incurrir en desviación procesal contraria al principio de coherencia procesal. En este sentido no puede revisarse en vía jurisdiccional ni actos ni pretensiones diferentes o ajenas a los actos administrativos recurridos.
En el presente caso la Orden objeto de recurso es la Orden que confirma en reposición la Orden IET/1944/2015, de 17 de septiembre, de la Secretaría de Estado de Energía por la que se concede a BME l
Por lo demás, el hecho de que por la apreciación de desviación procesal se declare la inadmisibilidad parcial del recurso no supone vulneración alguna del derecho a la tutela judicial efectiva que proclama el artículo 24 de la Constitución, ni la vulneración del artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ( SSTS de 30 de junio de 2012, R.C. 1136/2008 y STS de 7 de junio de 2012, R.C. 1607/2009).
Tanto el Abogado del Estado como también las codemandadas plantean la falta de legitimación del partido político Foro de Izquierdas-Los Verdes, cuestión ésta que ya fue examinada y resuelta en sentido negativo en la Orden impugnada.
Y tal decisión, en efecto, se ajusta a la jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la legitimación para recurrir de los partidos políticos. Se trata de la legitimidad
Señala el Tribunal Supremo, en la STS de 16 de junio de 2016 (recurso nº 2572/2014).
Pues bien, en la reciente Sentencia del Pleno de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fecha 3 de marzo de 2014 (RC 4453/2012) hemos abordado la cuestión de la legitimación activa para recurrir de los partidos políticos sentando la doctrina a la que necesariamente nos hemos de remitir.
Dijimos en dicha Sentencia lo siguiente:
Es más, la generalidad y falta de concreción de los argumentos que se barajan y el peculiar planteamiento de imputar a la Sala de instancia que incurre a la vez en abuso y defecto de jurisdicción revelan su falta de fundamento, que en todo caso, nada tienen que ver con los vicios que se denuncian. El auto impugnado resolvió dentro de su ámbito competencial cuando declaró la inadmisión del recurso contencioso-administrativo. Conviene recordar que la resolución de inadmisión satisface plenamente el derecho a la tutela judicial efectiva, como ha señalado el Tribunal Constitucional entre otras en las sentencias 59/2003, de 24 de marzo, FJ 2; 132/2005, de 23 de mayo, FJ 4; o 243/2005, de 10 de octubre, siempre y cuando tenga lugar en el marco fijado por el Legislador, con arreglo a los presupuesto establecidos para el acceso a la jurisdicción, y sin que se trate de trabas arbitraras o caprichosas. La motivación de la resolución impugnada, y la certera interpretación que hizo del artículo 19 de la Ley de esta jurisdicción, descartan cualquier irregularidad en los términos formulados en esta segunda queja. Como destacábamos en nuestra sentencia de 21 de junio de 2011 (casación 3046/09 FJ 2), y descartado el abuso o defecto de jurisdicción, en realidad la vulneración denunciada se centra en la discrepancia con la interpretación que la Sala de instancia hizo del articulo 19.1 citado, lo que debe hacerse valer a través del apartado d) del articulo 88.1 y no del a).
Por los razonamientos expuestos, debemos rechazar este segundo motivo de casación.
[...] Con carácter previo al examen del primer motivo de casación interesa recordar la evolución con la que ha sido interpretada la legitimación activa en este orden jurisdiccional.
Ya con la Ley de esta jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 (BOE de 26 de diciembre), se contemplaron los presupuestos procesales no como simples requisitos formales del proceso fin a sí mismos, sino como el cauce y camino para asegurar las garantías de una correcta resolución del litigio. Se orillaron las interpretaciones rígidas y formalistas apartadas de una interpretación teleológica de las normas desconectas con el interés general debatido y merecedor de la protección jurisdiccional; no en vano decía su exposición de motivos que '
La vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, ahonda en el antiformalismo que la jurisprudencia resaltó al hilo de la interpretación de la Ley de 1956, ya bajo la protección del nuevo texto constitucional. Su exposición de motivos se encargó de recordar '
Con ello, la legitimación activa se erige en pieza clave de interpretación de nuestro derecho procesal, soporte del derecho a la tutela judicial efectiva recogido en el artículo 24.1 y 2 de la Constitución. Sin embargo, se trata de un derecho de configuración legal, por lo que '
Puesto que en el terreno de la legitimación está en juego el acceso a la jurisdicción, habrá de desplegar con '
No está de más si recordamos que el catálogo que dibuja el artículo 19 de la LJCA diferencia entre la legitimación activa, en general, con la concurrencia de un derecho e interés legítimo, y otros tipos de legitimaciones como la legitimación corporativa, la legitimación de la Administraciones y la que corresponde al Ministerio Fiscal.
La legitimación activa, del apartado primero del citado artículo, se configura como cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un proceso concreto; y se vincula, con carácter general, a la relación que media con el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso. Concretamente, se condiciona a la titularidad de un derecho o interés legítimo cuya tutela se postula, así se ha expresado, entre otras, en las SsTS 23 de diciembre de 2011 (casación 3381/08, FJ 5), 16 de diciembre de 2011 (casación 171/2008, FJ 5º) o 20 de enero de 2012 (casación 856/08, FJ 3).
Pese a la mayor amplitud del interés legitimo frente al directo, ha de referirse en todo caso a un interés en sentido propio, cualificado o específico y distinto del mero interés por la legalidad. Por ello se insiste en la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal manera que la legitimación activa, comporta que la anulación del acto o disposición impugnada, produzca un efecto positivo (beneficio) o evitar uno negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto. Se exige que la resolución o disposición administrativa pueda repercutir directa o indirectamente, o en el futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento; entre otras, la STS 16 de noviembre de 2011 (casación 210/10, FJ 4º).
El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación '
La regla general para que la legitimación activa, le sea reconocida a una determinada persona física o jurídica en la interposición de un recurso contencioso-administrativo, exige la existencia de un interés legítimo, que debe ser identificado con ocasión de la interposición de cada recurso contencioso-administrativo.
Sin embargo y como excepción, en determinadas ocasiones, ese concreto y especifico interés legítimo que vincula al recurrente con la actividad objeto de impugnación, no resulta exigible. Por ejemplo, ese requisito legitimador no resulta de aplicación en algunos ámbitos sectoriales de la actividad administrativa, en los que se permite que cualquier ciudadano pueda interponer un recurso sin ninguna exigencia adicional. Es lo que se denomina '
Fuera de estos supuestos, expresamente reconocidos y previstos por la ley, es necesario el concurso del interés legitimo como presupuesto habilitante para poder acceder a la jurisdicción, en palabras del Tribunal Constitucional '
El casuismo y la variedad de situaciones que la realidad jurídica nos puede deparar, exige un análisis puntual y pormenorizado de cada supuesto enjuiciado, para discriminar e identificar el concreto interés legitimo que sustenta la legitimación activa del recurso entablado, como ya apuntamos en nuestras SsTS 12 de noviembre de 2012 (casación 1817/09, FJ 2) y de 14 de marzo de 2011 (casación 4223/08 FJ 2).
[...] Concretamente, en el ámbito de los partidos políticos y en particular sobre su legitimación con ocasión de la impugnación de disposiciones generales, hemos tenido la ocasión de pronunciarnos en diversas ocasiones, de entre las que destacamos lo dicho en nuestras sentencias de 6 de abril de 2004 (casación 34/02, FJ 3) y 18 de enero de 2005 (casación 22/03, FJ 2), en las que reiterábamos que '
En la primera se denegaba la legitimación a Ezker Batua-Izquierda Unida que impugnaba un Acuerdo del Consejo de Ministros (Resolución de la Secretaría del Ministerio de la Presidencia de 11 de enero de 2002), por el que se determinaba el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002. En la segunda, le fue denegada al Partido Familia y Vida, frente a la impugnación del artículo 22 del Real Decreto 27/2003, de 10 de enero, por el que se modificaba el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, relativa a la deducción por maternidad.
Concretam ente, en la sentencia de 6 de abril de 2004, se daba contestación a una serie de consideraciones realizadas por la formación política en su escrito de conclusiones, y que podemos trasladar a todo partido político en la valoración de la legitimación activa exigible con ocasión de la impugnación de disposiciones generales. Afirmábamos que '
En aquella ocasión, y frente a la invocación que hizo la formación política sobre la notable limitación de las facultades de los extranjeros no comunitarios residentes, regular o irregularmente en España, para tener acceso a un permiso de trabajo en nuestro país, la Sala estimó que no se había acreditado el interés legítimo del partido político que ejercita la acción, ya que '
Esta línea jurisprudencial fue ratificada posteriormente por nuestra sentencia de 30 de mayo de 2008, dictada por la Sala Especial del artículo 96.6 de la LJCA, con ocasión del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto el Partido Familia y Vida, contra la sentencia de 18 de enero de 2005, a la que ya nos hemos referido. Recordaba la Sala Especial lo dicho en los autos de 23 de enero de 1997 (recurso 511/91) y 20 de junio de 2000 (recurso 155/99), donde se estimaban senda alegaciones previas formuladas por el abogado del Estado frente a recursos entablados por la formación política Iniciativa per Catalunya contra disposiciones generales, por su falta de legitimación activa en la medida que '[l]as funciones de los partidos políticos se limitan a servir de cauce de expresión del pluralismo político, concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular y ser instrumento fundamental para la participación política, en ninguna de las cuales encuentra cobijo una legitimación para impugnar actos o disposiciones administrativas en defensa de los intereses generales.'
En los mismos términos se pronunció la STS de 20 de enero de 2009 (casación 1238/06), en la que se confirmaba la inadmisión del recurso contencioso administrativo declarado por la Sala de Instancia frente al recurso instado, en este caso, por el partido político ARALAR contra el Acuerdo del Gobierno de Navarra de fecha 9 de febrero de 2004, que aprobaba los nuevos estatutos de Caja Navarra, y en la que se decía que '
En alguna ocasión hemos admitido expresamente la legitimación de alguna formación política en la impugnación directa de una disposición normativa. En estos casos, la Sala ha puesto especial énfasis en analizar la conexión de la finalidad perseguida por el recurso y la acción impugnatoria instada por el partido. Así, en la sentencia de 14 de junio de 2010 (casación 487/2009), Convergencia Democrática de Cataluña recurría la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que anulaba la decisión del Gobierno Catalán de realizar una campaña publicitaria para destacar sus mil días de gestión. La Sala reconoció la legitimación al partido político recurrente no por la posición que origina a los partidos políticos el art. 6 de la Constitución sino por su evidente interés legítimo, en la medida que "
Cierto es que la sentencia de 9 de diciembre de 2008 (recurso 35/2007, en el que se impugnaba el Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre por el que se establecen las enseñanzas mínimas de la Educación Obligatoria) hizo un parcial reconocimiento de la legitimación del partido político recurrente en función del análisis de la concreta conexión entre la finalidad perseguida y las características de dicho partido, pero atendiendo también a que ya había sido implícitamente admitida al no cuestionarse con ocasión de otro similar interpuesto por la misma formación política, lo que ciertamente condicionó el desarrollo de posteriores recursos.
A la vista de los diferentes pronunciamientos que se han ido sucediendo, y partiendo, como referencia prioritaria, a lo dicho en ya citadas sentencias de 6 de abril de 2004, 18 de enero de 2005 y 14 de junio de 2010, podemos concluir que:
(a) La doctrina general que se extrae de la legitimación activa de las personas jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos. De manera que este tipo de forma asociativa, por si sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa general o de simple interés de legalidad, para poder recurrir en el orden contencioso-administrativo disposiciones de carácter general. El que se trate de un partido político no añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el ámbito del preceptivo interés legítimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de política general del partido.
(b) El mero interés de legalidad no constituye, sin más, interés legitimo suficiente como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación contraria al principio
(c ) El que los partidos sean el cauce de la participación política, y concurran a la formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido.
(d) No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política Es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado en la esfera de partido político, no de manera hipotética, abstracta, general o potencial. ...'
[...] Ya en el análisis del primer motivo de casación, podemos anticipar que no podrá tener una favorable acogida, como resultado de la aplicación de la doctrina antes expuesta.
El principal argumento sobre el que gravita la queja del PSOE, se centra en una contradicción interpretativa de la Sala de instancia. Alega que se le impide el acceso a la jurisdicción a la formación política, cuando fue la que interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la disposición adicional primera del Real Decreto 12/2012. Considera que no tiene sentido poder formular un recurso de inconstitucionalidad contra una Ley y, sin embargo, se le deniegue la legitimación para recurrir en sede contencioso-administrativa la Orden ministerial que la desarrollaba. Aunque no lo expresara con esas palabras, el recurrente parece aludir al conocido brocardo '
Sin embargo, este argumento no tiene en cuenta la distinta naturaleza y origen en que se anclan el recurso de inconstitucionalidad contra una ley y el recurso contencioso- administrativo contra una disposición reglamentaria.
Parte de una cierta inexactitud cuando se refiere a la legitimación del partido en la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el Real Decreto-Ley. Los artículos 162 de la Constitución y 32.1.c) y d) la 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (BOE de 5 de octubre), no reconocen la legitimación a ningún partido político, sino y entre otros, a cincuenta Diputados o cincuenta Senadores. Luego el partido político, por si solo, no tiene ninguna legitimación para la interposición del recurso de inconstitucionalidad, lo tendrán los Diputados y Senadores a título individual y en el número que alcance la cifra exigida, y que podrán o no coincidir con una misma formación política, grupo parlamentario o con varios de ellos.
La razón de ser de esta legitimación en la interposición del recurso de inconstitucionalidad, estriba en que la representación parlamentaria recae en los Diputados o Senadores elegidos y no en el partido o formación política al que pertenezcan o por cuyas listas hayan concurrido a las elecciones. No se puede olvidar el mandato parlamentario que recoge el artículo 67.2 de la Constitución cuando expresamente reconoce que '
Frente al recurso contencioso-administrativo, el recurso de inconstitucionalidad constituye un control abstracto de la norma, es decir, al margen o independientemente de su concreta aplicación a un supuesto o caso concreto. Esto posibilita el examen del texto sometido al Tribunal Constitucional de manera directa, sin ningún tipo de mediación o filtro de ninguno aplicador jurídico. No ocurre lo mismo en la jurisdicción en general, ni en el ámbito contencioso-administrativo, donde lo enjuiciado es precisamente la actividad o inactividad de la Administración, bien sea a través de un concreto acto administrativo o en el control de la potestad reglamentaria reconocida en el artículo 97 de la Constitución.
Por lo tanto, el que los Diputados y Senadores de un determinado partido político hayan interpuesto un recurso de inconstitucionalidad, no significa que el partido al que pertenecen sea acreedor de esa legitimación y, mucho menos que, '
Tampoco el de oportunidad o el rechazo a una determinada política llevada a cabo por el Gobierno, constituyen presupuestos de la legitimación activa que se predica. En todo caso se trata de cuestiones atinentes al ámbito político en general, que deben ser controladas por otros mecanismos no jurisdiccionales.
La idea de dar otro alcance a la legitimación activa, no ya en el caso de un partido político en particular sino a cualquier otras forma asociativa en general, de manera que se permitiera el acceso a la jurisdicción para llevar a cabo un control en abstracto de una disposición normativa reglamentaria, no entra dentro de los términos de una interpretación extensiva de la institución, sino de su configuración
Por último, la bondad o no de la medida desarrollada por la Orden ministerial impugnada y su coincidencia o no con el ideario político del partido, dista mucho de coincidir con una concreta ventaja o beneficio en torno a los cuales se ha construido el concepto interés legítimo que permitiría la impugnación de la disposición reglamentaria. La sola referencia a una frontal oposición a la medida fiscal, constituye una suerte de conexión genérica y abstracta incompatible con la razón de ser de legitimación activa, en los términos establecidos en el artículo 19 de la Ley de esta jurisdicción."
Tampoco cabe reconocer la legitimación activa que también se pretende alegando el ejercicio de la acción popular en materia de medio ambiente ( artículo 19 h) de la LJCA). La actora nada dice en su demanda ni en su escrito de conclusiones de tener entre los fines acreditados en sus Estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular, en los términos exigidos en el artículo 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, que regulan en el ejercicio de la acción popular en esta materia.
Con ser suficiente lo anterior, cabe añadir que en este caso no nos encontramos propiamente ante una materia de medio ambiente a que se refiere el precepto procesal antes citado.
Las normas y jurisprudencia invocadas en la demanda no resultan de pertinente aplicación al caso porque es claro, se insiste, que la autorización previa controvertida tiene como único objeto ejercer un análisis y control administrativo de las instalaciones en relación con la seguridad nuclear y la protección radiactiva en el marco de un procedimiento específico, con normas administrativas sectoriales distintas de aquellas que rigen la evaluación del impacto ambiental.
La potestad pública que aquí se analiza se encuentra reglada por la Ley 25/1964, sobre Energía Nuclear, la Ley 15/1980 de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, y el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas vigente aprobado por Real Decreto 2869/1972, de 21 de julio con sus sucesivas modificaciones (el art. 37 se modificó por la disposición final 1.9 del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero) entre otras. Materia, en definitiva, distinta de la medioambiental a la que específicamente se refieren tanto las normas nacionales (Ley 27/2006, de 12 de julio) como internacionales (Convenio de Aarhus ratificado por España el 15 de diciembre de 2005) que invocan los demandantes.
De ahí, en fin, la desestimación de este motivo de recurso.
En primer lugar, debemos descartar todo el argumentario que gira en torno a la DIA aprobada en su día por la Junta de Castilla y León que, a juicio de los recurrentes es contraria a Derecho porque no ha realizado la Evaluación del Impacto Ambiental del almacenamiento de residuos radiactivos ni de la aportación de mineral de las plantas satélites.
Como recuerda la STS de 8 de abril de 2011 (R.C. 1139/2007) las evaluaciones de impacto ambiental, son medidas de protección ambiental de carácter anticipado o preventivo que han sido adoptadas en las legislaciones de todos los Estados miembros, en ejecución de la Directiva de la Unión Europea 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985 (modificada por la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997 y por la Directiva 2003/35, CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003), conforme al principio de precaución, que inspira hoy el Derecho medio ambiental de la Unión. La DIA, con independencia de su naturaleza como acto de trámite cualificado, lo cierto es que es un acto administrativo distinto de la autorización previa impugnada, como igualmente lo es el acto de la concesión de explotación, que no pueden ser aquí discutidos al socaire de la impugnación de otra autorización administrativa posterior y de distinta naturaleza. La autorización previa controvertida lo que hace es justificar la idoneidad del emplazamiento, bajo las condiciones que se estipulan y en el marco del artículo 12.1 a) del Reglamento sobre Instalaciones Nucleares y Radiactivas aprobado por Decreto 2869/1972, de 21 de julio, con sus sucesivas modificaciones y por remisión del artículo 37 (modificado por la Disposición Final 1.9 del Real Decreto 102/2014, de 21 de febrero).
Igualmente ajenos a la autorización previa impugnada resultan los alegados efectos transfronterizos de la actividad así como las alegaciones referentes al uranio procedente de otras explotaciones 'satélites' que también se traen a colación en la demanda pero que, como decimos, ninguna conexión guardan con la autorización aquí controvertida. En la propia demanda se refieren a la DIA aprobada por la Junta de Castilla y León para sostener que es contraria a Derecho, al igual que ocurre con la también alegada afectación del espacio integrante de la 'Red Natura 2000'.
Y, por último, en la demanda se alega que la Orden de autorización de la instalación recurrida es contraria a Derecho porque no se ha acreditado ni la idoneidad del emplazamiento ni el objetivo propuesto.
En el artículo 12 del RINR prevé en su apartado 1 a) que la
Los recurrentes se limitan a cuestionar la idoneidad del emplazamiento mediante meros juicios de valor pero sin aportar una mínima justificación técnica al respecto en este proceso en el que ni siquiera se intentó prueba sobre este extremo. En cualquier caso tal parecer resulta manifiestamente insuficiente para desvirtuar el cúmulo de informes de órganos e instituciones que han intervenido en el procedimiento de la autorización controvertida, incluido el informe preceptivo del Consejo de Seguridad Nuclear de 30 de julio de 2013, obrantes todos ellos en el voluminoso expediente administrativo y que dan razón de la autorización controvertida.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta sala ha decidido:
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la Oficina Pública de origen, a los efectos de legales oportunos, junto con el expediente de su razón, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.