Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000026/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00314/2018
Demandante:CONSORCIO RUTA MINERA
Demandado:MINISTERIO DE ENERGIA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
S E N T E N C I A Nº :
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a veinticinco de mayo de dos mil veintiuno.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 26/2018que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la entidad CONSORCIO RUTA MINERA, representada por el Procurador Sr. Carrasco Posada, contra la inactividad del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital en relación con las obligaciones de pago que derivan del convenio de colaboración de fecha 21 de octubre de 2008 y adenda de 20 de octubre de 2010.
Habiendo sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Po r la recurrente mencionada se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 7 de junio de 2017 ante los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo, recayendo, por turno de reparto, en el Juzgado Central nº 4.
SEGUNDO.-Re cibido el expediente administrativo, se dio traslado a la parte actora para que formalizara demanda, lo que verificó mediante escrito presentado en fecha 22 de septiembre de 2017, en la cual, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando: "(...) se dicte en su día, tras los trámites legales y el recibimiento a prueba que esta parte desde hoy interesa, sentencia por la que se estime al recurrente la pretensión de cobro de las cantidades reclamadas, condenando a la demandada al pago de 731.834,80 € que se corresponden con la cantidad pendiente de pago de la subvención concedida y convenida en su día, todo ello más los intereses legales a contar desde la fecha de requerimiento previo de pago efectuado por el Consorcio por nosotros representado al IRMC hasta la fecha del efectivo pago de adverso junto con la debida imposición de las costas procesales.".
TERCERO.-Ve rificado traslado conferido, el Abogado del Estado presentó escrito de contestación en el que planteó la falta de competencia del Juzgado y, subsidiariamente, solicitó la desestimación del recurso.
CUARTO.- Por providencia de 21 de noviembre de 2017 se acordó oír a la recurrente y al Ministerio Fiscal, dictándose Auto en fecha 21 de diciembre de 2017, por el que declarándose incompetente y elevando exposición razonada a esta Sala, ésta aceptó la competencia mediante Auto de fecha 24 de enero de 2018, acordando tramitar el recurso por las normas del procedimiento ordinario, en el estado en que se encontraba, fijando la cuantía del procedimiento en 731.834,80 €.
QUINTO.-Por Auto de 1 de febrero de 2018 se admite la prueba propuesta y se declara concluso el periodo de práctica de prueba, concediendo a las partes el plazo sucesivo de diez días para conclusiones.
SEXTO.-Pr esentado por las partes escrito de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 19 de mayo de 2021, fecha en que tuvo lugar.
Siendo ponente la Ilma. Sra. Dª CARMEN ÁLVAREZ THEURERquien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.-La entidad Consorcio Ruta Minera interpuso recurso contencioso administrativo frente a la inactividad del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital en relación con las obligaciones de pago que este, a través del Instituto para la Reestructuración de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras (en adelante, IRMC), había asumido en virtud del convenio de colaboración de fecha 21 de octubre de 2008 y adenda de 20 de octubre de 2010.
Este Convenio tenía por objeto el proyecto Casa de turismo rural Casanova de las Garrigues, Cercs (Berguedá), cuyo coste global ascendía a 770.080,00 euros, siendo el importe de la ayuda de un 48,13% de la obra, y con plazo inicial para la ejecución y justificación de las actuaciones hasta el 31 de diciembre de 2011.
En el ejercicio 2009 el IRMC le transfirió 38.245,20 euros como pago parcial del anticipo correspondiente.
Durante el ejercicio 2010, la entidad recurrente comunicó un error en el texto del convenio, firmándose por ello una adenda al convenio inicial con fecha 30 de diciembre de 2010, modificando el coste global del proyecto y porcentaje de financiación con fondos mineros. Sin embargo, la Intervención Delegada no admitió tal cambio, ya que consideraba que se estaba modificando sustancialmente el coste global del proyecto aprobado y el texto inicial del convenio.
El día 6 de noviembre de 2015, se remite requerimiento formal para el pago de la subvención objeto del convenio, adjuntando la documentación justificativa de la ejecución total del proyecto, a lo que se dio respuesta mediante Informe de fecha 26 de noviembre de 2015, emitido por el Jefe de la Unidad de Reestructuración del IRMC. En este informe se relataban los hechos acaecidos y se concluía que el Consorcio de Ruta Minera 'no ha justificado de forma adecuada y suficiente que se haya ejecutado totalmente la actuación, tal como se expone en el informe desfavorable de la Intervención Delegada.', indicándose en el mismo que el IRMC considera procedente el inicio de uso procedimientos de pérdida de derecho al cobro y reintegro parcial de las ayudas concedidas para la ejecución de la actuación de referencia.
Tramitado el expediente de pago por importe de 731.834,80 euros para la liquidación del meritado convenio, se envió a la Intervención Delegada, quién emitió informe desfavorable porque la ejecución del proyecto debía tener lugar en su totalidad antes del 31 de diciembre de 2011, siendo manifiesta la imposibilidad temporal de terminarlo en plazo, e indicando que el importe de la liquidación sería el 48,13% de la cantidad ejecutada que asciende a 787.845,03 euros, por lo que únicamente correspondería pagar al IRMC la cantidad de 379.189,81 euros.
Por resolución del Presidente del IRMC de 23 de diciembre de 2015, se acuerda iniciar el procedimiento para el reintegro parcial y el procedimiento para la declaración de pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención concedida, concediendo a la entidad beneficiara un plazo de 15 días hábiles para tomar vista del expediente, proponer pruebas, aportar documentos y formular alegaciones.
El Consorcio presentó escrito de alegaciones en fecha 20 de enero de 2016, negando los incumplimientos que se le imputaban, acusando al Instituto de inactividad en el cumplimiento de la obligación de pago contraída en el convenio e instando la revocación del acuerdo para que se procediera al abono de lo adeudado.
SEGUNDO.-La primera cuestión que hay que determinar es si estamos ante una inactividad de la Administración en los términos establecidos en el artículo 29 LJCA.
Pues bien, dicho precepto establece:
'Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración'.
La Exposición de Motivos de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998, expone el significado procesal del recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, contemplado en su artículo 29.1, y delimita su ámbito de aplicación en los siguientes términos: « Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad».
TERCERO.-El Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre el procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional, reconociendo su carácter singular y sosteniendo que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución (ST de 18 de noviembre de 2008 -rec. 1920/2006-).
Sobre los requisitos necesarios para que pueda ser acogida la pretensión fundada en la inactividad administrativa que regula este precepto, ha declarado que 'para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que esté establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración' (SST de 14 de diciembre de 2007 -rec. 7081/2004- y 1 de octubre de 2008 -rec. 1698/2006-, entre otras).
En la STS de 24 de julio de 2000 (rec. 408/2009), seguida por la de 8 de enero de 2013 (rec. 7097/2010), se recuerda que «para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general».En similares términos se pronuncia la STS de 16 de septiembre de 2013 (recurso 3088/2012).
Asimismo la más reciente STS de 18 de febrero de 2019 (rec. 3509/2017), declara que: «No toda pretensión de realización de una actividad concreta por parte de la Administración es ejercitable al amparo de la previsión del artículo 29.1 de la Ley jurisdiccional . La acción prevista en este precepto no pretende remediar cualquier incumplimiento administrativo, sino que está destinada a exigir prestaciones concretas, sobre cuya existencia no se debate, derivadas de una disposición general (siempre que no precise de actos de aplicación) o de un contrato o convenio, pretendiendo, en consecuencia, el cumplimiento de obligaciones o prestaciones que ya han sido previamente establecidas».
CUARTO.-Pa rtiendo de la doctrina expuesta, hay que señalar que el Convenio suscrito entre el IRMC y el Consorcio Ruta Minera no establecía una obligación incondicional de pago de la que fuera acreedor este último, sino que para ello era necesario que presentara la documentación justificativa de la ejecución del proyecto, de modo que dicho pago sólo procedería previa comprobación de que la documentación presentada era conforme y acreditaba el correcto cumplimiento de las obligaciones de ejecución y justificación por parte de la entidad beneficiaria. Además, según se establecía en la Cláusula Segunda del Convenio, el Instituto se reservaba la facultad de no financiar aquellas actuaciones del proyecto de desarrollo que considere no adecuadas a los fines del convenio de colaboración específico o cuya posterior ejecución no fuera conforme con el proyecto.
De hecho, según se ha expuesto en el Fundamento Jurídico Primero, la Administración procedió a la comprobación de la documentación justificativa presentada por el Consorcio, y ante las deficiencias observadas, y tras ser devuelto el expediente por la Intervención Delegada, ha iniciado un procedimiento de reintegro parcial y pérdida parcial del derecho al cobro de la ayuda, en cuyo seno la parte actora ha formulado las alegaciones que ha estimado conveniente, si bien no consta en autos el resultado de dicho procedimiento.
En virtud de lo expuesto, ha de rechazarse que estemos ante el supuesto de inactividad de la Administración previsto en el artículo 29.1º LJCA, y por tanto, el recurso es inadmisible de conformidad con lo dispuesto en el artículo 69 c) en relación con el artículo 25.2 LJCA, al haberse interpuesto frente a una actuación no susceptible de impugnación.
Todo ello, sin perjuicio de las acciones que puedan asistir a la parte actora en el ámbito del referido procedimiento de reintegro y pérdida del derecho al cobro de la ayuda - incluida la posibilidad de que haya caducado si no ha sido resuelto en el plazo previsto en el artículo 42 LGS, con las consecuencias inherentes-, al ser una institución diferente que se rige por sus propios trámites procedimentales, y en cuyo análisis no procede entrar a valorar ahora, toda vez que la propia parte actora ha delimitado su impugnación a la 'inactividad de la Administración' por incumplimiento de la obligación de pago de la subvención.
QUINTO.-En cuanto a las costas, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, procede su imposición a la parte recurrente.
Vistos los preceptos citados, y demás de general y pertinente aplicación,
En nombre de S.M. El Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución,
Fallo
Que DEBEMOS INADMITIR E INADMITIMOS el recurso contencioso-administrativonº 26/2018 que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la entidad Consorcio Ruta Minera, representada por el Procurador Sr. Carrasco Posada, contra la inactividad del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital en relación con las obligaciones de pago que derivan del convenio de colaboración de fecha 21 de octubre de 2008 y adenda de 20 de octubre de 2010.
Se imponen las costas procesales a la parte actora.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
