Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 266/2010 de 29 de Febrero de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a veintinueve de febrero de dos mil doce.

Visto por la Sección Cuarta de laSala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el presenteRecursotramitado con el número 266/2010, seguido a instancia de laGENERALITATVALENCIANA,representada y defendida por el letrado de la misma, contra la Resolución 9 de mayo de 2010 (expediente 100160) de la Ministra de Sanidad y Política Social, siendo demandada laADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado, y laGENERALITAT DE CATALUNYA, representada y asistida por letrado del Gabinet Juridic de la Generalitat,

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 21 de junio de 2010 fue presentado escrito porGENERALITATVALENCIANAinterponiendo recurso contencioso-administrativo frente a la Resolución 9 de mayo de 2010 (expediente 100160) de la Ministra de Sanidad y Política Social, por la que inadmitía a trámite el requerimiento formulado por el Conseller de Sanidad del Consell de la Generalitat de la Comunitat Valenciana, en el que se solicitaba la anulación de la liquidación del Fondo de Cohesión Sanitaria de 2009, por haberse formulado fuera del plazo establecido en el artículo 44.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

SEGUNDO.-Admitido a trámite el escrito se tuvo por interpuesto el recurso, se acordó su sustanciación de acuerdo con lo previsto en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contenciosa-administrativa, y reclamado el expediente de la Administración demandada, se dio traslado del mismo a la recurrente para que presentara demanda; Evacuado el traslado conferido formuló escrito de demanda, en el que tras expresar los hechos y fundamentos que estimó de aplicación al caso, terminó suplicando que se dictara sentencia.

TERCERO.-Dado traslado de la demanda, la Abogacía del Estado presentó escrito de contestación, en el que suplicaba que se dictara sentencia desestimando el recurso, en mérito a los hechos y fundamentos que estimó de aplicación al caso.

La Generalitat de Catalunya presentó escrito adhiriéndose a la contestación de la Abogacía del Estado.

CUARTO.-A instancia de la parte actora se recibió el procedimiento a prueba y se fijó la cuantía del proceso en indeterminada, practicándose prueba documental, con el resultado que obra en autos, tras lo cual las partes presentaron sus escritos de conclusiones, en los que tras valorar el resultado de la prueba y exponer los fundamentos que estimaron de aplicación al caso, reiteraron los pedimentos contenidos en sus escritos de demanda y contestación.

QUINTO.-Cumplimentados los trámites, quedaron los autos pendientes que señalamiento para votación y fallo, el cual quedó fijado para el día 22 de febrero de 2012.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso tiene por objeto la resolución de la Ministra de Sanidad y Política Social de 5 de mayo de 2010, por la que ' de conformidad con la propuesta de la Secretaría General Técnica resuelve inadmitir a trámite el requerimiento formulado por Don Juan María , en calidad de Conseller de Sanidad de la Generalitat de la Comunidad Valenciana, en solicitud de anulación de la liquidación del Fondo de Cohesión Sanitaria de 2009, por haberse formulado fuera del plazo establecido en el artículo 44.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa '.

Con fecha 26 de marzo de 2010 el Conseller de Sanidad del Consell de la Generalitat de la Comunidad Valenciana formuló requerimiento al amparo del artículo 44 de las Ley 29/1998 de 13 de julio de 1998 , solicitando la anulación de la liquidación del Fondo de Cohesión Sanitaria de 2009 que había practicado el Ministerio; solicitaba que se determine nuevamente la liquidación ajustándose al procedimiento establecido por el RD 1207/2006, de 20 de octubre, por el que se regula la gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria.

El requerimiento exponía las disposiciones reguladoras del Fondo de Cohesión Sanitaria y del procedimiento de liquidación, considerando que la liquidación que se había realizado a su favor, así como el procedimiento seguido, no era conforme a derecho, pudiendo generar en ejercicios futuros una clara situación de inseguridad jurídica.

Alegaba en el requerimiento que el 29 de enero de 2010, la Dirección General del Tesoro había ingresado a su favor, mediante transferencia, la cantidad de 1.481.101 €, en concepto de liquidación definitiva del fondo de cohesión sanitaria de 2009. La citada cantidad es la diferencia resultante de detraer la cantidad finalmente asignada a la Comunidad Valenciana del Fondo (7.338.707 €), la cantidad de 5.857.606 €, correspondiente a la liquidación provisional del fondo de cohesión .

En la liquidación efectuada la Comunidad Valenciana ha pasado tener asignado un saldo neto positivo por importe de 2.733.391 € (2.300.321 € por asistencias anexo I y 438.070 € por asistencias del anexo II) en la liquidación efectuada en junio de 2009, a tener un saldo negativo por importe de -33.707 € en la liquidación definitiva del fondo de cohesión, lo que implica un ajuste negativo de -2.771.098 €.

Alegaba que la variación entre la primera liquidación provisional de junio y la segunda liquidación de agosto, y la definitiva, tiene por causa el incremento sustancial del número de asistencias imputadas a la Comunidad Valenciana como realizadas en el territorio de otras comunidades autónomas a pacientes residentes en la Comunidad Valenciana (219 asistencias más correspondientes al anexo I y 364 asistencias más correspondientes al anexo II), los cuales deberían obedecer teóricamente a las solicitudes de asistencia formuladas a través de la aplicación SIFCO por la Comunidad Valenciana; este incremento del número de asistencias obedece fundamentalmente a la imputación que se realiza desde la Comunidad de Cataluña y desde la comunidad de Madrid, provocando un incremento notable del saldo neto de dichas comunidades autónomas en detrimento de todas las zonas.

Recuerda que los requisitos establecidos por la normativa vigente para que pueda operar la compensación son los siguientes: a) la asistencia objeto de compensación debe haber sido solicitada por la comunidad autónoma de referencia; b) la derivación debe hacerse mediante solicitud expresa de la comunidad autónoma de origen y en coordinación con la comunidad autónoma de recepción; c) el proceso de derivación debe ser registrado y validado mediante el Sistema de Información del Fondo de Cohesión Sanitaria (SIFCO); d) la solicitud de asistencia debe basarse en la falta de disposición de los servicios y recursos adecuados, no estando contemplado ningún otro motivo.

La Comunidad Valenciana alegaba que la liquidación del Fondo de Cohesión Sanitaria de 2009 no se ajustó a la legalidad vigente porque el procedimiento seguido para la determinación del saldo neto de las comunidades no se había ajustado al Real Decreto 1207/2006 en tanto en cuanto se han considerado determinadas asistencias respecto de las cuales no consta acreditado debidamente que obedezcan a una solicitud previa o posterior de una comunidad autónoma; por consiguiente la liquidación carece de la debida motivación fáctica, al no fundamentarse en el hecho objetivo y cierto de compensarse asistencia sanitaria realizada a solicitud de unas comunidades autónomas para pacientes residentes en estas, adscritos a recibir asistencia sanitaria de la misma, y motivada por la ausencia de recursos.

Este modo de proceder genera una situación indefensión toda vez que modifica de manera sustancial los parámetros de determinación de los saldos, sin que se facilite la información mínima para poder hacer las comprobaciones necesarias.

SEGUNDO.-La resolución que es objeto de recurso ofrece una explicación acerca de la identificacióny contabilización de los procesos asistenciales finalizados en 2008 y la forma en que fueron registrados en dicho año; siguiendo los criterios establecidos en el artículo 10 del Real Decreto 1207/2006, de 20 de octubre , argumenta que procedió al cálculo de la liquidación provisional sobre la base de las derivaciones registradas en SIFCO a fecha 16 de julio de 2009, por la que se distribuían un total de 93,03 millones de euros, de los que 65,03 millones de euros corresponden a compensación por asistencia sanitaria prestada a desplazados residentes en España, y 28 millones de euros por asistencia sanitaria prestada a desplazados a España en estancia temporal con derecho a la asistencia a cargo de otro estado.

El 18 de agosto se remitió a todas las comunidades autónomas un correo electrónico con las cifras de la liquidación provisional del fondo de cohesión sanitaria para 2009. Con el listado de toda la actividad atendida y derivada por cada una de ellas, cumpliendo el acuerdo adoptado por la Comisión de Seguimiento, por el que el Ministerio remitiría a la comunidad la información extraída del Sistema de Información sobre la actividad atendida y derivada durante 2008 y utilizada para el cálculo de la liquidación provisional. En el mismo correo hacía el ruego de que cada comunidad corroborarse que las derivaciones que figuraban como realizadas en otras comunidades correspondían verdaderamente a una actividad programada.

El 10 de septiembre de 2009, no habiéndose recibido ninguna objeción desde la Comunidad Autónoma de Valencia al cálculo de la liquidación provisional de los datos sobre la que se sustenta, se procedió a contabilizar los correspondientes ADOK con las transferencias a las comunidades autónomas del 75% de la liquidación provisional, de acuerdo con el artículo 10 del Real Decreto 1207/2006 , remitiendo cada una de ellas copia escaneada del documento contable.

En contestación al correo de 18 de agosto de 2009 en el que se comunicaba la liquidación provisional, la Comunidad Autónoma de Valencia remitió el 16 de noviembre un correo electrónico en el que mostró su desacuerdo con la actividad contabilizada en función de los acuerdos adoptados en el seno de la Comisión de seguimiento, para el cálculo de la liquidación provisional. Sin embargo, opone la Administración, dicho escrito no aporta ningún dato que permita conocer que solicitudes no podrían considerarse programadas por la Comunidad Autónoma de Valencia.

El 17 noviembre el Ministerio de Sanidad y Política Social convoca reunión de la Comisión de Seguimiento del Fondo de Cohesión Sanitaria donde se procede a la presentación de los cálculos de la liquidación definitiva realizada sobre la base de los últimos datos reales disponibles, según lo establecido en el artículo 10 del Real Decreto 1207/2006 de 20 octubre , por el que se regula la gestión del Fondo de Cohesión Sanitaria. El importe total de la compensación a distribuir entre comunidades autónomas es del 95,87 millones de euros (67,87 corresponde asistencia sanitaria prestada a desplazados residentes en España y 28 millones de euros a asistencia sanitaria prestada a desplazados a España en estancia temporal con derecho a asistencia a cargo de otro estado.

La Comunidad Autónoma de Valencia, en la reunión de la Comisión de seguimiento del Fondo de Cohesión Sanitaria, celebrada el 17 de noviembre de 2009, a través de su representante, expresó su disconformidad con esta liquidación, si bien no es hasta marzo de 2010, cuando ya se había procedido a la transferencia de los correspondientes importes, cuando formaliza el desacuerdo, si bien hasta la fecha el Ministerio no tiene conocimiento de los casos concretos a que se refiere en su requerimiento que no corresponden a atenciones prestadas que no se ajusten a lo establecido en el Real Decreto 1207/2006 de 20 octubre. Aclara que en relación a los datos incluidos en SIFCO, además de los listados remitidos a cada comunidad autónoma con los cálculos utilizados para el cálculo de las liquidaciones, la aplicación SIFCO genera un mensaje en las comunidades de origen de los pacientes por cada asistencia que esta comunidad registra en SIFCO como realizada. De esta manera entiende que la Comunidad Autónoma de Valencia ha tenido a su disposición información suficiente en sus sistemas para el control, de las derivaciones solicitadas por ella.

Sin embargo, considera que el requerimiento formulado por la Comunidad Valenciana al amparo del artículo 44.2 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativo es extemporánea porque en la Comisión de seguimiento del fondo celebrada el 17 de noviembre de 2009, donde se hizo entrega a los representantes de las comunidades autónomas de la liquidación practicada por el Ministerio de acuerdo con lo previsto en el artículo 10 del Real Decreto 1207/2006, de 20 octubre , teniendo conocimiento en ese momento el acto impugnado; de ahí que el requerimiento efectuado el 17 de marzo de 2010 resulte manifiestamente extemporáneo , toda vez que según el artículo 44.2 de la LJCA 'el requerimiento... deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad'.

TERCERO.-La Comunidad Autónoma de Valencia reitera través de su demanda los pedimentos contenidos en el requerimiento de anulación de la liquidación del fondo de cohesión sanitaria de 2009 alegando, en línea con la fundamentación esgrimida en vía administrativa, que no había validado la liquidación provisional remitida el 18 de agosto de 2009 porque no podía ratificar que se tratara de una actividad programada iniciada a partir de una solicitud de asistencia enviada desde la Comunidad Valenciana, lo que impedía aceptar como compensables determinada actividad grabada 'ex profeso' en SIFCO como no programada y sin el código que código P8.

Oponía que el 17 de noviembre de 2009 el Ministerio había presentado la liquidación definitiva del Fondo de Cohesión Sanitaria para 2009, manifestando la representante de la Comunidad Valenciana: 'la representante de la Comunidad Autónoma valenciana toma la palabra para hacer constar su protesta y su no aceptación de esta liquidación definitiva, al margen de los que regulaban el proceso extraordinario P8 , se ha autorizado el vuelco de datos por parte de otras comunidades autónomas, que a su juicio no se corresponden con actividad derivada programada, lo que anula el esfuerzo hecho por su comunidad para registrar de forma rigurosa este tipo de actividad'; y añadía 'su intención de estudiar la posibilidad de recurrir la liquidación'.

Entendía que existían 217 asistencias del anexo I y 367 asistencias del anexo II en las que no consta solicitud expresa de la Comunidad Valenciana por el sistema SIFCO o por cualquier otro medio (fax, correo, etc.).

El 29 de enero de 2010 el Ministerio de Sanidad y Política Social ingresa a la Tesorería General de la Generalidad Valenciana la suma de 1.481.101 € en concepto de liquidación efectiva del Fondo de Cohesión Sanitaria de 2009, correspondiendo dicha cuantía únicamente a la asistencia prestada a ciudadanos de terceros países de la Unión Europea. Por esta razón el 17 de marzo de 2010 la Consejería de Sanidad de la Generalitat Valenciana presenta requerimiento al Ministerio de Sanidad y Política Social para que proceda a su anulación y a determinar de nuevo la liquidación conforme a lo establecido en el Real Decreto 1207/2006.

La recurrente considera que no existe causa de inadmisión conforme a lo establecido en el artículo 44.2 de la ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa porque el acto recurrible sería el ingreso de la liquidación definitiva realizada por el Ministerio de Sanidad y Política Social el día 29 de enero de 2010 toda vez que este acto convierte en definitiva la liquidación, pues en la Comisión de 17 noviembre 2009 la comunidad manifestó su oposición a la liquidación, esperando una revisión por parte del Ministerio respecto de la exclusión de la asistencia no programada y sin P8 que finalmente el Ministerio no aceptó.

Por lo que respecta al fondo del asunto la demandante insiste en los mismos fundamentos expresados en el requerimiento de anulación.

La Abogacía del Estado se opone al recurso, al que se adhieren la Generalitat de Catalunya, reiterando la fundamentación contenida en el acto impugnado.

CUARTO.- Hemos de examinar en primer lugar si el requerimiento en anulación es extemporáneo, como mantiene el Ministerio de Sanidad y Política Social, o si, por el contrario, el requerimiento de 16 de marzo de 2010 se efectuó en tiempo y forma. El artículo 44 de la LJCA dispone que:

'

1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada.

Cuando la Administración contratante, el contratista o terceros pretendan recurrir las decisiones adoptadas por los órganos administrativos a los que corresponde resolver los recursos especiales y las reclamaciones en materia de contratación a que se refiere la legislación de Contratos del Sector Público interpondrán el recurso directamente y sin necesidad de previo requerimiento o recurso administrativo.

2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.'

Quiere ello decir que cuando estamos en presencia de un litigio entre dos administraciones la posibilidad de un previo recurso de reposición queda excluida; de modo que la eventual reconsideración de la postura de la Administración se materializa a través del requerimiento potestativo, previo a la vía contenciosa. En tal caso, el requerimiento debe efectuarse en el preclusivo plazo de 2 meses desde la publicación de la norma o desde que la requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.

El tenor del precepto, impide, en consecuencia, atender a los razonamientos expresados por la demandante. En efecto, la propia Comunidad recurrente reconoce que en la reunión de 17 de noviembre de 2009 se facilita la liquidación definitiva a las comunidades, con los datos correspondientes y que ante la disconformidad con la misma, se reserva la posibilidad de recurrir. No cabe entender que esa disconformidad opera a modo de recurso o requerimiento, y que obliga a la Administración a reconsiderar su decisión, porque el cauce legal previsto para estas discrepancias es el requerimiento previo del artículo 44 de la LJCA .

Dicho precepto regula un procedimiento potestativo que sustituye al recurso de reposición ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 28 Dic. 2011, rec. 3037/2007 ), del que puede hacerse uso o no, acudiendo directamente a la vía judicial ( artículo 46.6 LJCA ), cuando se prevé que la Administración no modificará su decisión. En estos casos, en los que el litigio se ventila entre dos administraciones, se excluye el recurso administrativo ( Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 8ª, Sentencia de 30 Nov. 2009, rec. 231/2006 ).

De otro lado, el ingreso por transferencia recibido, no es sino la ejecución de la liquidación definitiva; acto que no es susceptible de impugnación, porque no es sino un acto de ejecución de un acto definitivo previo firme ( artículo 28 LJCA ). Es la liquidación definitiva, la que pone fin al procedimiento de liquidación y, por tanto, la que es susceptible de impugnación, conforme al artículo 10.2 del RD 1207/2006, de 20 de octubre , por el que se regula la gestión del Fondo de cohesión sanitaria y 25 de la LJCA.

Siendo así, resulta que cuando el 16 de marzo de 2010, la Comunidad Autónoma formula requerimiento de anulación del acto de liquidación que ya conocía desde el 16 de noviembre (e incluso antes, a través de la liquidación provisional facilitada el 8 de agosto de 2009), la liquidación ya era firme, porque había transcurrido el plazo para formular potestativamente el requerimiento, e incluso el plazo para recurrir en vía contencioso-administrativa ( artículo 46 LJCA ). Por consiguiente debemos confirmar la resolución administrativa, toda vez que apreció de forma adecuada a derecho la extemporaneidad del requerimiento.

QUINTO.-Debe desestimarse el recurso, sin que proceda efectuar pronunciamiento sobre las costas causadas, dado que no resultan méritos para ello, de acuerdo con los criterios de temeridad o mala fe que establece el mencionado precepto.

Vistos los preceptos legales citados,

Fallo

DESESTIMAMOS

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO seguido a instancia de laGENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida por el letrado de la misma, contra la Resolución 9 de mayo de 2010 (expediente 100160) de la Ministra de Sanidad y Política Social, por ser conforme a derecho; sin pronunciamiento sobre las costas causadas.

Notifíquese esta sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella caberecurso de casación ordinario,que se preparará ante esta Sala en el plazo de diez días desde la notificación de aquélla, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos de forma exigidos; previa la consignación del preceptivodepósito.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por la Ilma. Sra. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de lo que yo, la Secretario, doy fe.