Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000282/2017
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:03995/2017
Demandante:FEDERACIÓN DE MUJERES PROGRESISTAS
Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a veintiseis de febrero de dos mil veinte.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 282/2017que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la FEDERACIÓN DE MUJERES PROGRESISTAS, representada por el Procurador D. Javier González Fernández, asistido del Letrado D. Mario González Bereijo, frente a la resolución de 20 de junio de 2017, dictada por el Director General de Migraciones por delegación de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, por la que se declara el reintegro parcial por importe de 6.603,08 euros más los intereses de demora de 654,54, en el expediente de subvención 61/14_R.; siendo parte demandada el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, representado y asistido por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la recurrente expresada se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 10 de julio de 2017 contra la resolución antes mencionada, que fue admitido a trámite por decreto de fecha 26 de julio de 2017, y con reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte recurrente presentó escrito en fecha 12 de abril de 2018, en el que tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho, terminó suplicado:
" (...) dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso contencioso-administrativo, anule la resolución recurrida y obligue a la administración recurrida a dictar otra más ajustada a derecho en la que se admita la compensación entre partidas, así como la elegibilidad de todos los desembolsos realizados por mi mandante como consecuencia de la situación de incapacidad temporal de las trabajadoras ".
TERCERO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 16 de mayo de 2018, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando literalmente: ' ... que previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.'
CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicada la propuesta y admitida, se otorgó a las partes el plazo para conclusiones sucintas y, presentadas se declararon los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que fue fijado para el día 19 de febrero de 2020, fecha en que tuvo lugar.
QUINTO.-La cuantía del recurso se ha fijado en 7.257.62 euros.
Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Ignacio de la Cueva Aleu, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la resolución de 20 de junio de 2017, dictada por el Director General de Migraciones por delegación de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, por la que se declara el reintegro parcial por importe de 6.603,08 euros más los intereses de demora de 654,54, en el expediente de subvención 61/14_R.
La resolución impugnada trae causa de la subvención de 149.869 euros concedida a la Federación de Mujeres Progresistas, mediante resolución de fecha 1 de diciembre de 2014, para la realización de los proyectos 'SERVICIO DE ORIENTACIÓN E INSERCIÓN LABORAL PARA LA INTEGRACIÓN DE MUJERES INMIGRANTES' y 'SENTIRSE BIEN = INTEGRARSE BIEN. PROMOCIÓN DE LA SALUD DE LAS MUJERES INMIGRANTES'.
Realizada la actividad subvencionada, en el periodo de justificación se pusieron de manifiesto determinadas deficiencias que dieron lugar a la iniciación de un expediente de reintegro que concluyó con la resolución que ahora se impugna. De ella únicamente se pone en cuestión el reintegro de determinados gastos de personal correspondientes a los desembolsos realizados como consecuencia de la incapacidad laboral de determinadas trabajadoras, así como la compensación entre partidas por importe de 10,81 euros.
SEGUNDO.-La primera partida cuestionada corresponde a las cantidades satisfechas a determinadas trabajadoras que estuvieron de baja para completar la prestación por maternidad, riesgo durante el embarazo o baja por incapacidad temporal hasta el 100 % del salario. La resolución impugnada razona que la subvención se rige por lo dispuesto en la Orden ESS/1423/2012 de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones del Ministerio de Empleo y Seguridad Social en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, y por la Resolución de 18 de junio de 2014, de la Dirección General de Migraciones, por la que se convocan subvenciones para la integración de personas inmigrantes.
El art. 16.1 de esta Orden de Bases establece entre las obligaciones del beneficiario la de:
'Justificar, ante la Dirección General de Migraciones, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinaron la concesión y disfrute de la subvención, en la forma y plazos establecidos en la resolución de concesión de la subvención; en las respectivas resoluciones de convocatoria y en el Documento de Instrucciones para la gestión, seguimiento y justificación.'
La misma obligación de ajustarse en la justificación de la subvención se contiene, prosigue la resolución, en la propuesta de concesión de la subvención, finalmente aceptada por la demandante. En concreto se adquiere el compromiso de 'seguir las instrucciones consignadas en Documento para la Gestión, Seguimiento y Justificación, que estará disponible en la página web del Ministerio de Empleo y Seguridad Social: www.meyss.es...'
Pues bien, la resolución recoge que en 'Libro de Instrucciones para la Gestión, Seguimiento y Justificación de la Convocatoria de Concesión de Subvenciones en el Área de Integración de Personas Inmigrantes', en su apartado 4.3.3, punto 3, se establecen como conceptos excluidos los siguientes:
'CONCEPTOS EXCLUIDOS: No serán subvencionables las primas, incentivos o planes de participación en beneficios, ni los complementos por bajas médicas.'
De ahí que la resolución impugnada considere las cantidades satisfechas como complementos por bajas médicas como no financiables y, consecuentemente, acuerde el reintegro de dichas cantidades.
TERCERO.-As iste la razón a la entidad demandante en cuanto a la improcedencia del reintegro de las cantidades satisfechas a las trabajadoras en concepto de complemento por baja médica, esto es, la diferencia entre las cantidades satisfechas por la Seguridad Social y el 100 % del salario correspondiente al periodo en el que perciben la prestación de la Seguridad Social.
En efecto, el art. 20 de la Orden ESS/1423/2012, de 29 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones en el área de integración de los inmigrantes, solicitantes y beneficiarios de protección internacional, apatridia y protección temporal, regula los gastos subvencionables en lo que a los gastos de personal se refiere, en los siguientes términos:
'1. Costes de personal. En esta partida se podrán incluir los gastos derivados del pago de las retribuciones al personal vinculado al programa, así como las del personal ajeno a la entidad con contrato de arrendamiento de servicios o que realice una colaboración esporádica.
Las retribuciones del personal adscrito al cumplimiento del programa subvencionado, únicamente podrán ser objeto de subvención hasta el importe de las retribuciones fijadas para los correspondientes grupos profesionales en el Convenio Colectivo Único vigente para el personal de la Administración General del Estado.'
Se observa por tanto una vinculación entre los costes de personal que son cubiertos por la subvención y las retribuciones fijadas en el Convenio Colectivo Unico del personal de la Administración General del Estado. Pues bien, en el art. 42 del III Convenio Colectivo Único para el personal laboral de la Administración General del Estado (Resolución de 3 de noviembre de 2009, de la Dirección General de Trabajo, por la que se registra y publica, «BOE» núm. 273, de 12/11/2009), se dispone lo siguiente:
'Artículo 42. Mejora de las prestaciones de la Seguridad Social. En los casos de licencia por maternidad, riesgo durante el embarazo o baja por incapacidad temporal legalmente declarada, la Administración, durante todo el tiempo de permanencia de dicha situación, complementará la prestación económica reglamentaria de la Seguridad Social hasta alcanzar el 100 % del salario establecido en el presente convenio.'
La Sala considera que no puede verse en la remisión al convenio colectivo aplicable contenida en la Orden de Bases una asunción exclusiva de los límites retributivos establecidos en el convenio, sino que tal asunción ha de abarcar también la previsión de complementos retributivos de la que tratamos, en la medida en que cubrir el complemento retributivo implica mantenerse dentro de las retribuciones previstas en el propio convenio y, por ende, consideradas constes de personal financiables.
Frente a lo anterior no puede acogerse el razonamiento de la resolución impugnada, razonamiento asumido por el Abogado del Estado, pues orilla el carácter subordinado y meramente instrumental del Documento para la Gestión, Seguimiento y Justificaciónal que se refiere la Orden de Bases y que tuvo plasmación en el LIBRO DE INSTRUCCIONES PARA LA GESTIÓN, SEGUIMIENTO Y JUSTIFICACIÓN DE LA CONVOCATORIA DE CONCESIÓN DE SUBVENCIONES EN EL ÁREA DE INTEGRACIÓN DE PERSONAS INMIGRANTES, todavía accesible en la página web de Ministerio competente.
En efecto, ya hemos dejado constancia de que la Orden de bases señala los gastos de personal que son financiables a través de la subvención y que entre ellos cabe incluir los complementos por bajas médicas porque con ello no se superan las retribuciones previstas en el Convenio Único de la AGE al que se remite la Orden en la medida en que dicho convenio sí contempla el abono de los indicados complementos. Por otra parte, la Resolución de convocatoria nada especifica en cuanto a si tales complementos quedan o no comprendidos entre los costes de personal financiables.
Pues bien, la Orden de bases prevé que la justificación y la gestión de la subvención deba realizarse de acuerdo a determinadas exigencias temporales, formales y de todo tipo que se establezcan en el Documento de Instrucciones para la gestión, seguimiento y justificación.Pero este documento resulta inidóneo para introducir regulación alguna de carácter sustantivo y, más en concreto, restringir materialmente el concepto de costes de personal que son financiables con la subvención. Podrá regular el modo en el que la subvención se gestiona y la forma en que han de justificarse los gastos en los que la entidad beneficiaria ha incurrido para realizar la actividad financiada, pero en absoluto puede regular, al margen de lo dispuesto en la Orden y en la resolución de convocatoria, los costes comprendidos en la subvención.
Consecuencia de lo anterior es que el recurso ha de ser estimado en este punto, al ser financiables los complementos por enfermedad abonados a las trabajadoras.
CUARTO.-No puede desconocerse que el suplico de la demanda va más allá de lo que acabamos de reconocer a la demandante en el fundamento anterior, toda vez que lo que se solicita es que se reconozca al demandante el derecho al cobro de 'todos los desembolsos realizados por mi mandante como consecuencia de la situación de incapacidad temporal de las trabajadoras'.
Pues bien, dejando de lado los complementos por enfermedad, lo cierto es que durante la situación de baja por contingencias comunes, esto es, accidente no laboral o enfermedad común, el pago de la prestación se realiza por el empresario a partir del 4° día de la baja y hasta el día 15°, corriendo el pago, a partir del día 16, a cargo de la Seguridad Social. Dicho pago lo efectúa la empresa como 'pago delegado', con la misma periodicidad que los salarios, en virtud de la colaboración obligatoria de las empresas en la gestión del Régimen General de la Seguridad Social, descontando del importe del subsidio la retención por IRPF y las cuotas a la Seguridad Social. No obstante, posteriormente, estos pagos son compensados a la empresa en la liquidación de sus cotizaciones sociales. Y, por otro lado, a ello hay que añadir que en dichos supuestos de contingencias comunes la cuantía del subsidio a percibir por la trabajadora será del 60% de la base reguladora desde el día 4° de la baja hasta el 20° inclusive, y el 75 % desde el día 21 en adelante
Por tanto, no serán imputables los gastos correspondientes a prestaciones anticipadas por la actora de las que luego se reintegra de la Seguridad Social, pues no ha soportado su coste.
Por lo demás, este fue el criterio seguido en nuestra SAN de 5 de junio de 2013 (rec. 1159/2012).
QUINTO.-Resta por analizar los 10,81 que la Administración reclama en la resolución de reintegro como consecuencia de proceder de una indebida compensación entre partidas. Frente a ello la demandante no combate el reintegro más que con fundamento en una pretendida quiebra del principio de confianza legítima, sustentado en que en anteriores subvenciones admitió la compensación de partidas.
Al respecto ha de señalarse que el art. 13 de la Orden de Bases contempla 'la modificación de las actividades o partidas de gasto de los programas subvencionados' como una modalidad de modificación de los programas que está sujeta a autorización. Pues bien, en relación con el principio de confianza legítima tiene declarado el Tribunal Supremo (por todas STS de 15 de marzo de 2018, rec. 3500/2015) que " este principio no puede invocarse para crear, mantener o extender, en el ámbito del Derecho público, situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando del acto precedente resulta una contradicción con el fin o interés tutelado por una norma jurídica que, por su naturaleza, no es susceptible de amparar una conducta discrecional por la Administración que suponga el reconocimiento de unos derechos y/u obligaciones que dimanen de actos propios de la misma. O, dicho en otros términos, la doctrina invocada de los «actos propios» sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el solo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley ( arts. 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 , 102 y 103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos. O, en otros términos, no puede decirse que sea legítima la confianza que se deposite en un acto o precedente que sea contrario a norma imperativa'»
SEXTO.-To do lo anteriormente expuesto conduce a la estimación parcial del recurso y a la anulación de la resolución impugnada en cuanto acuerda el reintegro de las cantidades satisfechas a las trabajadoras como consecuencia de situaciones de incapacidad temporal, incluidas las mejoras por enfermedad, salvo aquellas que son reintegradas a la actora por la Seguridad Social.
SEPTIMO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, a la vista de la estimación parcial del recurso, no procede imponer las costas a ninguna de las partes.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
Fallo
ESTIMAMOS PARCIALMENTEel recurso contencioso-administrativo núm. 282/2017,interpuesto por el Procurador don Javier González Fernández, en nombre de la FEDERACIÓN DE MUJERES PROGRESISTAS, contra la resolución de 20 de junio de 2017, dictada por el Director General de Migraciones por delegación de la Ministra de Empleo y Seguridad social, por la que se declara el reintegro parcial en el expediente de subvención 61/14_R.
ANULAMOSdi cha resolución en cuanto acuerda el reintegro de las cantidades satisfechas por la actora como consecuencia de situaciones de incapacidad temporal, incluidas las mejoras por enfermedad, salvo aquellas que son reintegradas a la actora por la Seguridad Social.
SIN COSTAS
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
