Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 297/2013 de 22 de Octubre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a veintidos de octubre de dos mil catorce.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num. 297/13 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional ha promovido el Procurador D. José Antonio Sandín Fernández, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DEL TELÉFONO DE LA ESPERANZA,contra Resolución de fecha 27 de junio de 2013 de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, sobre subvenciones;y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

1.La parte actora interpuso, en fecha 27 de septiembre de 2013, este recurso; admitido a trámite y reclamado el expediente se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente dijo:

2.De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: '

3.No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba, y presentados escritos de conclusiones, quedaron los autos pendientes de señalamiento; y, finalmente, medíante providencia de fecha 2 de octubre de 2014 se señaló para votación y fallo el día 15 de octubre de 2014, en que efectivamente se deliberó y votó.

4.En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª MARIA ASUNCION SALVO TAMBO, Presidente de la Sección.

Fundamentos

1.Es objeto de impugnación la Resolución de 27 de junio de 2013, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, mediante la que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DEL TELÉFONO DE LA ESPERANZA, ahora recurrente, contra la Resolución de reintegro dictada, con fecha 20 de noviembre de 2012, por la propia Secretaría de Estado.

2.Son antecedentes relevantes para la presente decisión, tal y como derivan del expediente administrativo los siguientes:

-Al amparo de la Orden SAS/1352/2009, de 26 de mayo, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, la Resolución de fecha 25 de febrero de 2010, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 13 de abril de 2010, concedió a la entidad ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DEL TELÉFONO DE LA ESPERANZA, unas subvención por importe total de 91.000 euros, siéndole abonada en su totalidad con fecha 15 de enero de 2010.

-Con fecha 8 de mayo de 2012 se comunicó a dicha entidad, que conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Orden SAS/1352/2009, de 26 de mayo, se iban a iniciar las actividades de control y comprobación de la documentación justificativa de la subvención concedida y se le concedía un plazo de 20 días para presentar la mencionada documentación.

- Revisada por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia la documentación aportada por la entidad recurrente, fueron detectados defectos y errores de imputación que daban lugar a un saldo indebidamente justificado de 31.790,24 euros, por lo que, con fecha de 7 de septiembre de 2012, le fue notificada a esa entidad la adopción del acuerdo de iniciación de oficio del procedimiento administrativo de reintegro así como la cuantía provisional del importe a ingresar, concediéndole el trámite de audiencia establecido en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre .

-Presentado escrito de alegaciones y documentación por parte de la entidad, tras la prórroga concedida, con fecha 17 de octubre de 2012, se comprueba que existen gastos imputados no aceptables, dictándose con fecha 20 de noviembre de 2012, resolución dereintegro que establece la existencia de un saldo indebidamente justificado de 10.728,78 euros, calculándose los intereses de demora en la cantidad de 1.527,18 euros.

- Con fecha 2 de enero de 2013 la hoy actora interpuso recurso de reposición que se resuelve mediante la resolución que constituye el objeto de la presente impugnación.

3.En la resolución impugnada, según se recoge en sus 'fundamentos de derecho', no se aceptan los costes correspondientes a las cuotas de la Seguridad Social y al ingreso de las cantidades retenidas a cuenta del IRPF. Igualmente no se aceptan las facturas imputadas en un determinado programa 'orientación e intervención psicosocial con jóvenes'al no constituir una actividad del programa, según la memoria y el convenio-programa. Por último tampoco se aceptan en el programa en cuestión los costes de personal contratado (dos personas).

4 .La actora en su demanda, reiterando las alegaciones ya tomadas en consideración en la vía administrativa, discrepa, de una parte, en lo que se refiere a las cotizaciones sociales y al gasto correspondiente a las retenciones de IRPF en referencia a los gastos de personal de la actividad subvencionada. En segundo término también manifiesta su disconformidad en lo que se refiere a la imputación de gastos correspondientes a la revista 'A Vivir', alegando que en ningún caso se ha llevado la imputación del gasto de la elaboración de esa revista al programa de orientación e intervención con jóvenes sino que, dentro del correspondiente programa se incluía la elaboración de materiales didácticos y formativos para la orientación a jóvenes. Por último, y respecto de los contratos de trabajo que la Administración no considera vinculados al programa, afirma que, en cuanto al contrato de trabajo correspondiente a Dña. Delia considera que es apta para prestar los servicios necesarios en las actividades subvencionadas y, respecto a D. Luis Pablo , considera que se trata de un contrato laboral de duración determinada con la categoría profesional de administrativo y para la realización de tareas dentro de lo que denomina proyecto promocional voluntariado, reconociendo, en fin, que no se ha indicado la literalidad del programa subvencionado al que ha estado vinculado este trabajador, así como reconoce por ser -dice- gastos relativos a la Casa de la Iglesia y a la Parroquia Santa Teresa del Niño Jesús.

El Abogado del Estado se opone a los argumentos de la demandante, con invocación de sentencias de esta misma Sala y Sección en orden a la justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de concesión de la subvención correspondiente que han de servir en este caso también para tener por no justificados en este caso los gastos en cuestión.

5.Como esta Sala efectivamente tiene reiteradamente declarado en materia de subvenciones y ayudas públicas el interés social subyacente. Entiende la Sala que en materia de subvenciones y ayudas públicas el claro interés social subyacente (no olvidemos que estamos ante la canalización de fondos públicos que suponen beneficios económicos que entrañan distorsiones en el mercado) impone un control escrupuloso, de tal manera que en la subvención o ayuda concedida de forma condicionada al cumplimiento de determinadas condiciones, de fondo y forma, se impone controlar que se hayan cumplido íntegramente los condicionantes. La concreta exigencia de justificación del gasto es esencial en toda actuación administrativa de fomento, en atención a la naturaleza pública de los caudales con la que se realiza, y por tanto el modo y los plazos de justificación vienen impuestos por una imperiosa disciplina presupuestaria, y por posibilitar el correcto cumplimiento por parte de la Administración de la obligación que le incumbe en el control del cumplimiento por parte del beneficiario de las finalidades de fomento perseguidas.

Está sobradamente asentado, doctrinal y jurisprudencialmente, el carácter modal de las subvenciones sin que su revocación constituya un procedimiento de carácter sancionador ni una revisión de oficio.

Al efecto podemos citar la S. TS de 02-12- 08 (Recurso Núm.: 2181/2006 ) con referencia a otra sentencia anterior de 12-03-2008 (Recurso Núm.: 2618/2005):

"' Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.

[...]En ausencia de cualquier explicación satisfactoria no podemos aplicar, sin más, el principio de proporcionalidad como obstáculo a la exigencia de reintegro pues ello equivaldría, en definitiva, a negar toda virtualidad a las exigencias de justificación en plazo del cumplimiento de las condiciones. Los beneficiarios de las ayudas podrían demorar a su voluntad el cumplimiento de esta obligación, en el convencimiento de que una eventual acreditación a posteriori vendría a 'sanar' la omisión precedente. Y aun cuando, en efecto, aquel deber de justificación en plazo tenga una finalidad instrumental (esto es, la de acreditar el cumplimiento sustantivo del destino dado a la ayuda recibida, de modo que la Administración pueda verificarlo dentro de los plazos que, a su vez, rigen la actividad administrativa), su carácter instrumental, común a buen número de requisitos formales, no puede ser excusa, sin más, para dejarlo incumplido'."

También es de interés al caso la S. TS de 25-04-2007 (Recurso Núm.: 6702/2004 ):

"'... Manifestó también la precitada sentencia que 'no resulta aplicable el régimen de revisión de oficio establecido en los artículos 102 y 103 LRJ y PAC. Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla'. Tras sentar el carácter modal declara, 'cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda'....

6.En relación con la concreta justificación de los gastos relativos a IRPF y Seguridad Social, señala la actora que ha justificado correctamente los gastos porque se realizaron los pagos por vía telemática, por lo que no puede presentar el original de adeudo bancario.

Pero ello, como también la Sala viene diciendo no exime la correspondiente justificación del gasto de acuerdo con las especificaciones que se establezcan por el Ministerio de Economía y Hacienda, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 81 del Real Decreto 887/2006 . Y en este sentido, el artículo 19 de la Orden 1352/2009, tiene una explícita referencia al Manual de Instrucciones cuyo apartado 4.1.1 exige para entender justificado el gasto realizado el pago por vía telemática que el documento justificativo vaya acompañado del original de la adeudo bancario.

De otra parte, el Manual de Instrucciones de Justificación de Subvenciones de la convocatoria 2009, de aplicación al caso, establece en el citado apartado 4.1.1 referente a los gastos de personal que en la partida correspondiente 'en esta partida se incluirá los gastos derivados del pago de retribuciones al personal de la entidad vinculado al/a programa/actuación mediante contrato laboral, tanto fijo como eventual o mediante un contrato de arrendamiento de servicios. En los contratos, por tanto, deberá quedar vinculado el trabajador al programa/actuación...'.

Al respecto la Sala ha declarado (por todas SAN de 13 de junio de 2012, recurso nº 703/2011 ) lo siguiente:

'CUARTO.-La misma respuesta ha de darse a la pretendida anulabilidad por incongruencia que la actora, en su escrito de demanda, tras cita de sentencias del Tribunal Supremo y de esta Sala, la basa en que 'debemos entender que es exigible la congruencia también en un caso como el que nos ocupa, pues resulta exigible que la Administración indique los motivos que le sirven para desestimar dicha pretensión, dando contestación a todas las cuestiones alegadas, lo que no ha ocurrido en la Resolución recurrida. En definitiva, esta falta de congruencia del acto impugnado convierte al mismo acto incurso en vicio de anulabilidad por infringir el artículo 89.1 LRJAAPP, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 63.1 de la misma LRJAAPP, por lo que procede declarar su anulabilidad'.

Pues bien, ante la falta de concreción por la actora de las cuestiones planteadas que no han recibido la necesaria respuesta, la Sala en relación con lo indicado en el fundamento precedente aprecia que sí se ha dispensado respuesta a cuantas cuestiones resultaban de interés, quedando, como ya hemos dicho en el fundamento precedente, motivadas las resoluciones impugnadas.'

7.Tampoco podemos aceptar la imputación que hizo la actora de gastos al Programa de Promoción del Voluntariado que se dicen correspondientes a la referida revista, si bien también se dice que no eran los originados por la misma, sino diversos gastos correspondientes a material didáctico, si bien no acredita que se trate de actuaciones propias del programa litigioso; antes al contrario figura expresamente como una de las actuaciones propias de otro programa distinto y, por cierto, igualmente subvencionado con cargo a la convocatoria del IRPF 2009.

Por lo que se refiere a la partida de personal, los gastos de la trabajadora citada, con independencia del tipo de contrato y condiciones laborables, lo cierto es que la actora sigue sin justificar la vinculación al programa concretamente subvencionado y en lo que se refiere a D. Luis Pablo , se imputan los gastos al Programa de Orientación e Intervención Psicosocial, si bien en su contrato figura con toda claridad adscrito al Programa de Voluntariado, debiendo, por lo tanto, quedar los gastos originados por tal concepto excluidos de la subvención controvertida.

Por lo demás, nada tampoco justifica la actora que permita la inclusión de los gastos relativos a la Casa de la Iglesia y a la Parroquia Santa Teresa del Niño Jesús que permita incluirlos también como gastos en la subvención.

8.De lo anterior deriva la procedencia de desestimar el recurso con la paralela confirmación de la Resolución impugnada por su conformidad a Derecho.

De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción dada por la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, debe condenarse a la parte recurrente al pago de las costas procesales.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN INTERNACIONAL DEL TELÉFONO DE LA ESPERANZA, contra la resolución del MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMOde fecha 27 de junio de 2013, a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho.

Con expresa imposición de costas a la parte actora.

Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma no cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓNLeída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Dª MARIA ASUNCION SALVO TAMBO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo Doy fe.