Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000320/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:02250/2016
Demandante:ASOCIACION DE MUJERES MARÍA DE PADILLA
Demandado:MINISTERIO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho.
La Sala constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso contencioso administrativonúmero 320/2016, interpuesto por laASOCIACIÓN DE MUJERES MARIA DE PADILLA,representada por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Javier Martín Santacruz, bajo la dirección letrada de Dª Cristina Sabrido Alonso contra la resolución de fecha 24 de febrero de 2016 dictada por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se desestima el recurso de reposición que había interpuesto la entidad aquí recurrente, frente a la de 17 de noviembre de 2015 dictada por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, por delegación del propio órgano; habiendo sido parte en las presentes actuaciones, además del actor, la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Interpuesto el recurso, previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora para que en el término de veinte días formalizase la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el 20 de septiembre de 2016 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estima aplicables, terminó suplicado:" (...) tenga por FORMULADA DEMANDA, en legal tiempo y forma contra la Resolución de fecha 24 de febrero de 2016 de la SECRETARIA DE ESTADO DE SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, por la que 'se DESESTIMA el recurso de reposición interpuesto por DÑA. CARMEN FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, en nombre y representación de la entidad ASOCIACIÓN DE MUJERES MARIA DE PADILLA, contra la Resolución de Reintegro dictada por delegación de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, con fecha 17 de noviembre de 2015, por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia ', tras los trámites legales y el recibimiento a prueba que esta parte desde hoy interesa, dicte Sentencia anulando y revocando íntegramente dicha resolución, por ser contraria al ordenamiento jurídico, reconociendo los gastos correspondientes al arrendamiento de los servicios de la psicóloga por un importe de 19.300,00€, y los gastos correspondientes a las facturas de teléfono por importe de 215.50€ y de seguro por importe de 189,51€ correspondientes a la realización del programa 'Atención y Acompañamiento a Mujeres Víctimas de Violencia de Género' subvencionada con cargo a la asignación tributaria del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas al amparo de la Orden SPI/1199/2012..
Subsidiariamente a lo anterior, resuelva la NULIDAD del PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE REINTEGRO por cuantía de 22.334,25€, dejándolo sin efecto, por los motivos, causas y fundamentos jurídicos alegados en el cuerpo del escrito, y conforme a lo manifestado, resuelva conceder un plazo de subsanación no inferior a 10 días a la ASOCIACIÓN DE MUJERES MARIA DE PADILLA a fin de proceder a aportar la documentación justificativa y las alegaciones que a su derecho convenga con respecto a los presuntos incumplimiento referidos en la justificación de la subvención concedida para el programa de APOYO Y ACOMPAÑAMIENTO A MUJERES VÍCTIMAS DE VIOLENCIA DE GÉNERO, con número de expediente 319/12 IRPF.".
SEGUNDO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 7 de noviembre de 2016, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando:" que teniendo por presentado este escrito se sirva admitirlo, tenga por presentada en tiempo y forma contestación a la demanda y tras oportuna tramitación, dicte sentencia estimatoria de acuerdo con el fundamento de derecho cuarto pero desestimatoria en lo que al resto se refiere. "
TERCERO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicada la propuesta y admitida, no habiéndose solicitado trámite de conclusiones, se declararon los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que fue fijado el día 26 de septiembre de 2018, fecha en que tuvo lugar.
CUARTO.-La cuantía del recurso se ha fijado en 22.334,25 €.
QUINTO.-En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales, salvo el plazo para dictar sentencia debido a la acumulación de asuntos de especial complejidad.
Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso jurisdiccional la Resolución de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad de fecha 24 de febrero de 2016, por la que se desestima el recurso de reposición que había interpuesto la entidad 'ASOCIACIÓN DE MUJERES MARÍA DE PADILLA' y que aquí ostenta la posición de parte demandante, frente a la de 17 de noviembre de 2015 dictada por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, por delegación del propio órgano, y por la que se declaraba el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención, la cual le había sido otorgada el día 1 de marzo de 2013, acordándose a la par el reintegro parcial y en la cuantía de 22.334,25 euros, de los que 19.837,27 corresponden a la incorrecta justificación de parte de dicha subvención por los motivos que se indican en el Anexo, y 2.496,98 a los intereses de demora devengados.
SEGUNDO.-A los efectos de resolver las cuestiones suscitadas en el presente litigio interesa dejar sentados los siguientes hechos:
1º) La subvención que ahora nos ocupa fue otorgada a la aquí recurrente al amparo de la Orden SPI/1199/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, y lo que se hizo mediante la Resolución de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad de fecha 1 de marzo de 2013. En concreto se había concedido a dicha entidad una subvención por importe total de 20.000,00 euros, para la realización del programa denominado 'Atención y Acompañamiento a Mujeres Víctimas de Violencia de Género'.
2º) El día 25 de mayo de 2015 se comunicó a la citada recurrente que, conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Orden SPI/1199/2012, se iban a iniciar las actividades de control y comprobación de la documentación justificativa de la subvención, concediéndosele el plazo de 20 días para que presentara la correspondiente documentación justificativa original detallada en las relaciones de gastos obrantes en la Dirección General de Servidos para la Familia y la Infancia, así como el resto de documentos exigibles.
3º) Una vez realizada la revisión de la mencionada documentación justificativa, se detectaron determinados defectos y errores de imputación, que dieron lugar a un saldo indebidamente justificado de 19.946,00 euros.
4º) El 10 de septiembre de 2015 se notifica a la entidad el inicio del procedimiento administrativo de reintegro, adjuntándose a dicha comunicación la liquidación provisional del importe que se consideraba incorrectamente Justificado, otorgándose el plazo de 15 días para que pudiera la misma formular alegaciones y presentar las pruebas que estimase oportunas; evacuándose dicho trámite mediante la presentación del correspondiente escrito de alegaciones y cierta documentación.
5º) Se dicta resolución de 17 de noviembre de 2015 por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, por delegación de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, en la que se declara el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención y la obligación reintegrar el importe de 22.434,25 euros, por los motivos que se indican en el anexo y con el desglose que ya ha quedado indicado.
6º) Contra este acto administrativo interpone la recurrente, el día 11 de diciembre de 2015, recurso de reposición, solicitando que se declare le nulidad del procedimiento administrativo de reintegro y que se le conceda un plazo de subsanación no inferior a 10 días; o subsidiariamente se reduzca la cuantía correspondiente al reintegro acordado en la cantidad de 19.659,67 euros. Los argumentos que aducía en dicho recurso eran sintéticamente los siguientes: nulidad del procedimiento administrativo, tanto por no existir el acuerdo de incoación del expediente de reintegro como por haberse omitido los trámites de alegaciones y de subsanación; que la resolución impugnada considera no acreditada la excepcionalidad de la contratación mediante arrendamiento de servicios de la psicóloga L.M.A.G., siendo este el único requisito exigido tanto por el artículo 8.2 de la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, como por la cláusula tercera del convenio-programa suscrito el 1 de marzo de 2013, llamando a este respecto la atención de que a tenor del Manual de instrucciones de justificación, una vez acreditada la ausencia de horario fijo la no permanencia en el programa no es un requisito añadido sino alternativo; y, por último, respecto a los gastos no aceptados relativos a facturas telefónicas y una póliza de seguros ALLIANZ, que se excluyen por tratarse de duplicados, cuando debieron admitirse en aplicación de la normativa sobre facturación y según lo dispuesto en el artículo 30.3 de la ley 38/2013 General de Subvenciones .
7º) Con fecha 24 de febrero de 2016 y después de recibido el pertinente informe, la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad dicta resolución desestimando el mencionado recurso de reposición; la cual constituye el objeto de este recurso jurisdiccional.
TERCERO.-Se ejercita en el presente proceso una pretensión de carácter anulatorio en la que se postula, y además de la anulación de las resoluciones mencionadas en el precedente fundamento jurídico, que se reconozca a la recurrente el derecho a recibir el importe de los gastos correspondientes al arrendamiento de los servicios de una psicóloga por el importe de 19.300,00 euros, así como los gastos de las facturas de teléfono por 215.50 € y de la póliza del seguro por 189,51 €, correspondientes al programa ' Atención y Acompañamiento a Mujeres Víctimas de Violencia de Género'.
Subsidiariamente a lo anterior, interesa que se declare la nulidad de todo el procedimiento administrativo de reintegro por la cuantía de 22.334,25 €, resolviéndose conceder a la parte demandante un plazo de subsanación no inferior a 10 días, con el fin de que pueda aportar la documentación justificativa y efectuar las alegaciones que a su derecho convenga sobre los presuntos incumplimientos que se le achacan en cuanto a la justificación de la subvención.
Se esgrimen en pro de tales pretensiones, dicho resumidamente, una serie de argumentos que en buena parte fueron también planteados en el recurso de reposición contra la resolución de reintegro, y que son en concreto:
a) Nulidad de pleno derecho del procedimiento de reintegro al haberse prescindido del procedimiento administrativo legalmente previsto, lo que ha irrogado indefensión a la recurrente, invocándose a este respecto el art. 62.1, letras a ) y e), de la Ley 30/1992 . Este motivo se apoya concretamente en la, a su juicio, inexistencia del acuerdo formal de incoación del procedimiento de reintegro, debidamente motivado y que hubiese sido adoptado por el órgano competente; considerándose que no puede servir a tales efectos el oficio o la comunicación que le fueron remitidos, en tanto per se no acredita la existencia de tal acuerdo.
b) Asimismo nulidad absoluta del referido procedimiento de reintegro bajo las mismas causas, este vez por cuanto no se ha dado acceso a un trámite de alegaciones ni de la pertinente subsanación. Se invoca la Disposición décima de la Resolución de 16 de julio de 2013, de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, el artículo 18.5 del Real Decreto 536/2013, el 19.5 de la Orden SSI/1199/2012 y el 76.2 de la Ley 30/1992 . También se refiere, en este orden de cosas, a la vulneración de la separación que debe existir entre el procedimiento de control y comprobación con respecto al procedimiento de reintegro, pues no pueden solaparse ambos procedimientos y, por tanto, no cabe negar el trámite de audiencia en el primero mediante una incoación irregular del segundo.
c) En cuanto al fondo, plantea la demandante en primer lugar que se ha cumplido debidamente el requisito de la excepcionalidad en la contratación en régimen de arrendamiento de servicios de una psicóloga, para lo que y según lo dispuesto en el artículo 8.2 de la Orden SSI/1199/2012, se exige que 'por las especiales características del programa, no resulte adecuado el desarrollo de las actividades concretas de que se trate por el personal sujeto a la normativa laboral vigente'. Considera que debe tenerse en cuenta, sobre todo, los términos del Manual respecto a la contratación de profesionales independientes ('...En todo caso, 'habrán de concurrir las siguientes circunstancias: Que el profesional esté dado de alta en el Impuesto de Actividades Económicas; Que no esté dentro del ámbito de organización de la entidad subvencionada y no reciba instrucciones concretas de la misma en cuanto al modo de ejecución del trabajo encomendado. Que no esté sujeto a horario fijo o no tenga una permanencia constante en el programa, tanto sea a tiempo completo como a tiempo parcial. Que asuma los riesgos derivados de la prestación del servicio.').
Y mantiene que se satisfacen estas cuatro circunstancias, sobre todo la penúltima que es la negada por la Administración, aludiéndose al respecto a la solución adoptada en la sentencia de esta Sala y Sección de 17 de febrero de 2016 dictada en el recurso 439/2014 , en la que sobre este problema se concluye:'... respecto uno de los requisitos con el que parece mostrar más énfasis la Administración, se exige que el profesional de que se trate 'no esté sujeto a horario fijo o no tenga una permanencia constante en el programa, tanto sea a tiempo completo como a tiempo parcial'; expresión que significa, mediante el empleo de la conjunción disyuntiva 'o', una alternancia entre las dos opciones que se expresan. De este modo se cumplirá este requisito tanto si el profesional no está sujeto a un horario fijo aunque terma una permanencia constante en el programa, como si, inversamente, aun desempeñando un horario filo no tiene una permanencia constante en el programa. Con ello se desvanecen las alegaciones del Abogado del Estado consistentes en que no procede admitir los gastos de los profesionales referidos porque en determinados supuestos el contrato se efectuó durante el periodo de un año fijándose en el contrato el precio anual, pues aunque ello quizás pudiera demostrar que existe una permanencia en el programa, no acredita sin embargo que se desempeñe un horario fijo...'.
Ya se adelanta que a este aspecto de la pretensión se ha allanado la Administración demanda.
d) El último motivo se refiere a la exclusión de los gastos derivados de determinadas facturas telefónicas emitidas por MOVISTAR por importe de 215,50 € y de una póliza de seguros ALLIANZ por 189,51 € (páginas 129, 131, 132, 134, 135, 143, 146, 151 y 152 del expediente administrativo), las cuales no se aceptan por tratarse de duplicados; considerando la demandante que debió otorgarse a estos documentos el valor de originales de conformidad con lo establecido en el artículo 14.3 del Real Decreto 1619/12 .
Por su parte el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración demandada, se allana en primer a la pretensión referida al gasto de personal correspondiente a una psicóloga y que asciende a la cifra de 19.300 €; oponiéndose al resto de pretensiones remitiéndose a los fundamentos de la propia resolución recurrida, refiriéndose especialmente a la doctrina jurisprudencial sobre los incumplimientos de carácter formal.
CUARTO.-La respuesta a los distintos motivos en que se sustenta el escrito rector requiere ya tener en cuenta que la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales, que integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.
A este respecto no estará de más traer colación la doctrina del Tribunal Supremo sobre los incumplimientos formales, recogiendo el FJ 2° de la sentencia de 2 de diciembre de 2008 dictada en el recurso de casación 2181/2006 y que reproduce a su vez la STS de 12 de marzo de 2008 en el recurso de casación 2618/2006 :
'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.
El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo.La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.
En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .
Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación.El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionadory resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.
La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cualesintegran el haz de deberes inherente a la propia obligación.
El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos.
Fijada en estos términos la doctrina aplicable, queda por analizar si en el caso de autos la exigencia de reintegro total del anticipo reembolsable fue proporcionada al incumplimiento de la obligación ya referida. Y sobre ello versa precisamente el siguiente motivo casacional.
[...] C) En los apartados tercero y cuarto del motivo que analizamos se refiere a la 'no aplicación del principio de proporcionalidad', y ello desde una doble perspectiva: en cuanto vulneración del principio como tal, al 'dar el mismo tratamiento al que incumple la presentación en plazo de una documentación administrativa, habiendo ejecutado el proyecto, que al que no cumple y no ejecuta el proyecto subvencionado'; y en cuanto 'vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva'. Este último enfoque es claramente rechazable pues la tutela judicial se respeta cuando el tribunal, cumplidos todos los trámites procesales de modo adecuado, da una respuesta de fondo a las pretensiones de las partes, aunque sea desestimatoria.
El tratamiento y las implicaciones del principio de proporcionalidad al caso de autos requiere, sin embargo, un análisis más detenido.
[...] La particularidad del caso ahora enjuiciado es que, como ya dijera el tribunal de instancia en la sentencia impugnada, 'el cumplimiento manifiestamente tardío en lo temporal' no quedaba 'avalado [...] por una causa razonable y justificada pues la recurrente no ha concretado en qué consiste 'el error administrativo' que por su parte le llevó a ello, sustrayendo con ello la posible valoración de tal circunstancia por la Sala.'
A diferencia, pues, de lo sucedido en el supuesto resuelto por nuestra sentencia de 6 de junio de 2007 , en el presente no se ha alegado ni probado que el incumplimiento del plazo de justificación (que fue de ocho meses) se debiera a alguna razón distinta de la mera falta de diligencia del beneficiario de la ayuda en la gestión de los fondos públicos que se le entregaron, ni que concurriesen circunstancias excepcionales explicativas de las razones de su actitud. En ningún momento, por lo demás, el interesado solicitó de la Administración -como podía haber hecho- la ampliación del plazo para presentar la justificación documental a que venía obligado.'
QUINTO.-En este orden de cosas, hay que tener en cuenta que los artículos 73 y 81 del R.D. 887/2006 , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Subvenciones, establecen, el primero, que se permiten las fotocopias compulsadas cuando se hubiera establecido en las bases reguladoras y, el segundo, que podrán utilizarse medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos de justificación de las subvenciones, siempre que asimismo se haya determinado en dichas bases; a tales efectos deberán las mismas indicar los trámites que, en su caso, puedan ser cumplimentados por vía electrónica.
En la Orden SPI/1199/2012, de 4 de junio, por la que se efectúa la convocatoria que nos ocupa, se establece en su artículo 19 que los documentos justificativos tienen que ser originales ('se aportarán facturas o recibos originales para justificar los gastos efectuados en las actividades desarrolladas para el cumplimiento del programa subvencionado'); si bien, se añade, el manual de instrucciones de justificación contendrá las excepciones o especificaciones concretas sobre cualquier otra documentación que se estime adecuada en orden a la mayor racionalización de la justificación del gasto.
Este Manual de Instrucciones, respecto a la presentación de los justificantes originales acreditativos del gasto, señala: Para su aceptación, cada uno de los documentos justificativos aportados deberá contener un sello de la entidad en el que conste la imputación de dichos justificantes al correspondiente programa o actuación subvencionada, y respecto a los gastos de personal: 'Los boletines acreditativos de cotización a la Seguridad Social TC1 y TC2 así como las retenciones a cuenta del IRPF, en caso de que el pago de los documentos TC1 y TC2 y la presentación de los modelos 111 se realice por vía telemática, deberán acompañarse de los correspondientes adeudos bancarios originales'.
Al valor de estos manuales ya se ha referido esta Sala y Sección en varias ocasiones, como son las sentencias de 30 de diciembre de 2003 , 20 de diciembre de 2006 y 8 de abril de 2009 , recaídas respectivamente en los recursos 612/2002 , 431/2005 y 50/2008 .
Y en la sentencia de esta Sección de 13 de junio de 2012 se afirmaba:
'El artículo 18.1 de la Orden de Convocatoria se remite a las normas establecidas en la LGS y su Reglamento, así como a la Convocatoria y al Manual de Instrucciones aprobado al efecto. Por lo tanto, la aceptación de la subvención comporta asumir un conjunto de obligaciones, que pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Orden de Convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la citada Orden de Convocatoria (artículo 15 y 19 de la Orden). La Sala considera que es procedente ajustarse al Manual de Instrucciones (como mecanismo con arreglo al cual ha de rendirse la cuenta justificada), que exigía que en caso de realizar transferencia telemática se aportasen 'los adeudos bancarios originales' (...). Como quiera que no se efectuó esa justificación mediante la presentación de los documentos originales en forma (...) la Administración consideró que el gasto no se había justificado de acuerdo con las normas fijadas en la Convocatoria, y por tanto, a tenor del artículo 18.1 de la Orden, procedía el reintegro del gasto aplicado al programa de forma indebida.
La Sala considera adecuado el razonamiento, que de forma pormenorizada se recoge en el acuerdo impugnado, en función de las normas de la Convocatoria que había aceptado el recurrente. Debe señalarse que el manejo de fondos públicos demanda una rigurosa justificación y acreditación de la aplicación y destino a tales fondos, que garantice el correcto cumplimiento de los fines que justificaron la subvención. Por ello, la falta de cumplimiento de los requisitos documentales determinados en la norma convocante, determina como consecuencia que no se tenga por justificado el gasto...'.
SEXTO.-Ab ordando ya el análisis de los distintos de motivos de la demanda, lo que haremos, evidentemente, desde los parámetros que acaban de señalarse, comenzaremos con los que tienen un carácter eminentemente formal, y en primer lugar con la alegación referida a la omisión del procedimiento administrativo legalmente establecido que se apoya en la, según entiende la actora, inexistencia del acuerdo formal de incoación del procedimiento de reintegro que hubiese sido adoptado por el órgano competente.
Considera a este respecto dicha parte que no puede servir, a estos efectos de demostrar la existencia del referido acuerdo de incoación del procedimiento, el oficio o la comunicación que le fue remitida, dado que no consta en ella tal resolución formal que hubiese sido adoptada por el órgano competente; y siendo así que tal actuación administrativa le ha impedido a la postre el ejercicio de los recursos legalmente previstos, con vulneración por tanto del derecho a la tutela judicial efectiva regulado en el artículo 24 de la Constitución . Y aun cuando, conforme a lo dispuesto en el art. 69 de la Ley 30/1992 , la iniciación de oficio puede tener su origen en la iniciativa del órgano administrativo competente, sin embargo considera que por sí sola no puede formalmente iniciar directamente el procedimiento, refiriéndose en concreto a la liquidación provisional unida al oficio (documento nº 14 del expediente administrativo).
Pues bien, el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre General de Subvenciones , que se invoca en el escrito rector en apoyo de este motivo, establece lo siguiente: 'Procedimiento de reintegro. 1. El procedimiento de reintegro de subvenciones se regirá por las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en el título VI de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en esta ley y en sus disposiciones de desarrollo.
2.El procedimiento de reintegro de subvenciones se iniciará de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa, bien como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros...'.
También se mencionan en la referida demanda otros tantos preceptos, como son:
- El artículo 94.1 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de dicha Ley.
- Y en particular, el artículo 20.2 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio , por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad; según el cual el órgano competente para su iniciación, ordenación e instrucción es la Subdirección General de Organizaciones no Gubernamentales y Voluntariado, de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, correspondiendo su resolución a la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.
SÉPTIMO.-Sin negar la relevancia de la exigencia apuntada por la recurrente acerca de que el procedimiento requiere la adopción por el órgano competente de un acuerdo expreso de su incoación, sin embargo su planteamiento es excesivamente rigorista, ya que obvia -o resta valor- al hecho de que en el expediente consta que se notificó a la interesada el referido acuerdo de iniciación, bien que a través del mismo se haya conferido a la vez el trámite de alegaciones.
En efecto, consta a los folios 180 y 181 del expediente administrativo un documento fechado el 7 de septiembre de 2015, emitido por la Subdirección General de ONG y Voluntariado, de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, en el que se expresa que 'finalizada la revisión de la documentación aportada..., se deduce la incorrecta justificación de determinadas cuantías a los conceptos de gasto para los que fueron concedidas'; por lo que: 'En consecuencia,se notifica a esa entidad la adopción del acuerdo de iniciación de oficio del procedimiento administrativo de reintegro'. También se indica que 'la liquidación provisional del importe incorrectamente justificado asciende a 19.946 euros según detalle que figura en el Anexo que a este escrito se acompaña y por los motivos que igualmente se indican en dicho Anexo'. Y, por último, se concede a la entidad, a través del mismo acuerdo, el trámite de audiencia: 'Lo que se notifica a esa Entidad a fin de que, en el plazo de quince días contados desde el siguiente al de la recepción de la presente notificación, pueda formular cuantas alegaciones considere convenientes a su derecho y presentar cuantas pruebas estime pertinentes, de conformidad con lo establecido en el artículo 84 de la Ley 30/1992 ...'. La referida comunicación fue notificada el 10 de septiembre de 2015 (folio 186 y 187).
Por lo tanto consta la comunicación, efectuada ciertamente que a través de un oficio, del acuerdo sobre el inicio de un procedimiento de reintegro, lo que evidentemente presupone su existencia -no puede ser de otra manera-, incorporándose en tal comunicación su propio contenido.
Además en el propio acto, como se ha visto, se concede a la interesada el trámite de audiencia, para que dentro del plazo de 15 días pueda formular las alegaciones y adjuntar la documentación que estime pertinente. Y, por lo demás, está el mismo suficientemente motivado, en tanto se remite expresamente al Anexo (folios 182 y siguientes del expediente) en el que se incorpora la liquidación provisional -motivación in alliunde-, donde se desglosan con claridad los conceptos que se considera deben ser reintegrados al no estar debidamente justificados, expresándose con cierto detalle los motivos de la exclusión.
Lo que sucede es que la notificación del reiterado acuerdo se aprovecha para otorgar a la parte el trámite de alegaciones, mas sin que en ello pueda apreciarse algún atisbo de indefensión a la parte; y todo lo cual, junto a lo anterior, lleva al rechazo de este motivo.
OCTAVO.-En segundo lugar se plantea, también como vicio de carácter procedimental, la inobservancia de un trámite de alegaciones así como de la pertinente subsanación, en función de cada uno de los supuestos.
A este respecto la actora invoca la Disposición décima de la Resolución de 16 de julio de 2013, de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, por la que se convocan subvenciones para la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas, la que señala: 'De acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del Real Decreto de bases, las entidades podrán optar, a su elección, por realizar la justificación a través de la cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, regulada en el artículo 72 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones , o bien a través de la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor, regulada en el artículo 74 del mismo texto legal . El plazo de presentación de la justificación es el 28 de febrero de 2015, si es por la modalidad de cuenta justificativa con aportación de justificantes de gasto, y el 31 de marzo de 2015, si la opción se ejercitara por la cuenta justificativa con aportación de informe de auditor.'
También hace referencia al artículo 18.5 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio , por el que se establecen las bases reguladoras de las subvenciones estatales destinadas a la realización de programas de interés general con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas en el ámbito de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, y según el cual:'La justificación deberá presentarse, en el plazo previsto en el convenio-programa, ante la persona titular de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, sin perjuicio del control financiero que pueda realizar la Intervención General de la Administración del Estado. Si vencido el plazo de justificación, la entidad no hubiese presentado los correspondientes documentos, se le requerirá para que en el plazo improrrogable de quince días sean aportados, comunicándole que la falta de presentación de la justificación en dicho plazo llevará consigo la exigencia del reintegro y demás responsabilidades establecidas en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones .'
Alude asimismo al art. 19.5 de la Orden SSI/1199/2012, de 4 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas; considerando que la Administración debería haber requerido a la Asociación recurrente para que dentro del plazo de quince días aportase la justificación de la subvención. En el mismo sentido cita el artículo 76.2 de la Ley 30/1992 , que obliga a conceder un plazo de subsanación de 10 días.
Y, por otra parte, también se refiere la demanda a la separación que debe existir entre el procedimiento de control y comprobación, regulado en el Capítulo IV del Título I de la Ley 38/2003 ( arts. 29 a 33) -que fue iniciado mediante el documento número 13 del expediente administrativo-, con respecto al procedimiento de reintegro, éste contemplado en cambio en el Capítulo I del Título II ( arts. 36 a 40 del mismo texto legal ); sin que puedan solaparse ambos procedimientos ni, por tanto, negarse el trámite de audiencia en el primero mediante una incoación irregular del segundo.
NOVENO.-Tampoco respecto a este motivo asiste la razón a la parte recurrente, ya que, en primer lugar, la misma en realidad omite la existencia de las distintas fases o momentos del procedimiento subvencional, como son y en lo que ahora importa las de justificación o rendición de la cuenta justificativa, la revisión de esa justificación y la de la acción de reintegro.
En este sentido, nótese que en el relato fáctico efectuado al principio de esta sentencia ya se puso de manifiesto que el día 25 de mayo de 2015 se comunicó a la recurrente que, conforme a lo establecido en el artículo 17 de la Orden SPI/1199/2012, se iban a iniciar las actividades de control y comprobación de la documentación justificativa de la subvención, concediéndosele el plazo de 20 días para que presentara tal documentación justificativa original detallada en las relaciones de gastos obrantes en la Dirección General de Servidos para la Familia y la Infancia, así como el resto de documentos exigibles. Además, como advierte el Abogado del Estado en su contestación, sucede que a través de escrito de fecha 29 de abril de 2015, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 del Reglamento de la LGS , en la fase de justificación la Administración requirió de subsanación la citada cuenta justificativa. Pero fue una vez realizada la actividad de revisión de esa documentación, cuando se detectaron determinados defectos y errores de imputación. Y es después, el 10 de septiembre de 2015, el momento en que tiene lugar el inicio del procedimiento administrativo de reintegro, que es notificado a la recurrente adjuntándose la liquidación provisional, concediéndose entonces el trámite de alegaciones.
Por lo tanto en el supuesto enjuiciado aparecen diferenciadas las fases de justificación, de revisión y de comprobación, sin que la recurrente cuestionase en su día la forma en que se le requirió la remisión de la justificación; iniciándose después el correspondiente procedimiento de reintegro.
Nótese, a ese respecto, que la fase de rendición de la cuenta justificativa finalizaba en este caso el 28 de febrero de 2014 -cláusula decimotercera del convenio-, donde como se ha dicho hay que aportar, entre otros documentos indicados en el Manual de justificación, las relaciones de gastos así como un certificado firmado por el representante legal de la Entidad comprometiéndose a custodiar la documentación original detallada en las citadas relaciones y a aportarla cuando sea requerido para la revisión y control de la justificación de la subvención y, en su caso, por la Intervención General de la Administración del Estado y por el Tribunal de Cuentas. Y es en el supuesto en que la cuenta justificativa esté incompleta o adolezca de defectos, cuando se concederá el trámite de subsanación de diez días previsto en el artículo 71 del Reglamento de la LGS . En este caso consta que la recurrente presentó la cuenta justificativa el 27 de febrero de 2014 (folios 86 y siguientes del expediente administrativo), cumpliendo por tanto en su momento con esa obligación, cuyo plazo finalizaba el 28; y con el requerimiento de subsanación al que antes se ha hecho referencia efectuado el 29 de abril de 2015.
Y en lo que hace a la fase de revisión de tal justificación de la subvención, la misma comienza cuando el órgano concedente solicita la referida documentación original, detallada en las relaciones de gasto conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Orden SAS/1536/2010, de 10 de junio; siendo entonces, como ya se ha dicho, cuando se apreciaron los defectos de justificación a los que ya se ha hecho referencia.
En cualquier caso, y en segundo lugar, recuérdese que la relevancia de las infracciones de carácter procedimental, si es que se hubieren cometido, habrá de medirse en cada supuesto en función de que se haya producido o no una situación de efectiva indefensión y de que las mismas hayan podido afectar a la resolución final a adoptar; lo cual, a su vez, ha de conectarse con la teoría de la nulidad relativa de los defectos formales, en cuanto indispensable, la forma, para alcanzar el fin pretendido por el acto administrativo. Y así la jurisprudencia ha reconocido la excepcionalidad de la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos por motivos formales, remitiéndose salvo en los supuestos establecidos en la Ley a la nulidad relativa, con el consiguiente efecto de nulidad y retroacción de actuaciones hasta el momento en que se padeció el defecto; y aun así viene a considerar, siquiera por razones de economía procesal, que ello se producirá sólo si las anomalías cometidas pueden deformar el conocimiento de los hechos a enjuiciar, aun cuando pudiera achacarse a la Administración demandada 'poco cuidado' en la tramitación del expediente.
Lo anterior ha de llevar también, y en tercer lugar, a rechazar el argumento consistente en que se ha vulnerado la necesaria separación entre el procedimiento de control y comprobación, pues como ha quedado ya explicado ninguna indefensión se ha irrogado a la parte recurrente por el hecho de que a la vez de dictarse el acuerdo de incoación del procedimiento de reintegro se le notificase la liquidación provisional, aunque no se haya observado rigor en su tramitación, y ello en tanto tuvo la misma a la postre la posibilidad de efectuar las alegaciones que tuvo por conveniente una vez conocidos de manera suficiente los hechos y las causas motivadores de dicho reintegro.
DÉCIMO.-En lo que hace a los motivos de la demanda de carácter material, en el primero de ellos considera la actora, y por el contrario de lo había sido apreciado por la Administración, que se ha cumplido debidamente el requisito de la excepcionalidad en la contratación en régimen de arrendamiento de servicios de una psicóloga, según lo establecido en el art. 8.2 de la Orden SSI/1199/2012.
Más en particular, se considera que se han satisfecho todas las circunstancias previstas en el Manual de instrucciones de justificación, sobre todo la consistente en que el empleado 'no esté sujeto a horario fijo o no tenga una permanencia constante en el programa, tanto sea a tiempo completo como a tiempo parcial', que es la que concretamente aquí cuestiona la Administración. El principal sustento de este pedimento lo encuentra la actora en el criterio sostenido por esta Sala y Sección en la sentencia de fecha de 17 de febrero de 2016 dictada en el recurso 439/2014 , a la que se ha hecho ya referencia.
Pues bien, como ya se ha adelantado la Administración en su escrito de contestación a la demanda ha mostrado su allanamiento a este particular aspecto de la pretensión, por lo que el mismo deberá ser acogido en aplicación de lo dispuesto en el art. 75 de la Ley 29/1998 , toda vez que no se aprecia que tal allanamiento implique una 'infracción manifiesta del ordenamiento jurídico'.
En consecuencia habrá de aceptarse en su totalidad el gasto correspondiente a Doña Sonia , dejándose así sin efecto el acuerdo de reintegro en el particular referido a la cifra de 19.300 (más los intereses de demora) referida a dicho concepto.
UNDÉCIMO.-El último motivo de la demanda alude a la exclusión de los gastos derivados de facturas emitidas por una compañía telefónica y por una aseguradora por causa de que su justificación se ha efectuado a través de 'duplicados', que a juicio de la Administración no surten los correspondientes efectos acreditativos; lo que, sin embargo, la recurrente considera arbitrario, por cuanto lo cierto es que tales duplicados sí gozan de valor probatorio.
Pues bien, la respuesta requiere hacer una breve referencia al régimen jurídico que resulta aplicable sobre los requisitos que han de reunir los documentos acreditativos, a efectos de subvenciones al que también se refiere el propio escrito rector.
Así, en primer lugar, el 30.3 de la ley 38/2013 General de Subvenciones, establece que 'los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente'. Lo que ha de relacionarse, en segundo lugar, con el art. 18 apartado 4.5 del Real Decreto 536/2013, de 12 de julio , que preceptúa: 'Se aportarán facturas o recibos originales para justificar los gastos efectuados en las actividades desarrolladas para el cumplimiento del programa subvencionado. Dichos documentos deberán cumplir los requisitos establecidos en el Real Decreto 1619/2012, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación'
Por lo tanto, y en tercer lugar, ha de acudirse a lo dispuesto en el artículo 14 del citado RD 1619/12 , referido precisamente los 'Duplicados de las facturas' y según el cual:
'1. Los empresarios y profesionales o sujetos pasivos sólo podrán expedir un original de cada factura.
2. La expedición de ejemplares duplicados de los originales de las facturas únicamente será admisible en los siguientes casos:
a) Cuando en una misma entrega de bienes o prestación de servicios concurriesen varios destinatarios. En este caso, deberá consignarse en el original y en cada uno de los duplicados la porción de base imponible y de cuota repercutida a cada uno de ellos.
b) En los supuestos de pérdida del original por cualquier causa.
3. Los ejemplares duplicados a que se refiere el apartado anterior de este artículo tendrán la misma eficacia que los correspondientes documentos originales.
4. En cada uno de los ejemplares duplicados deberá hacerse constar la expresión 'duplicado'.'
La actora sostiene que debe admitirse la eficacia probatoria de los duplicados aludidos, dado que a tenor del apartado 3º del citado precepto 'tendrán la misma eficacia que los correspondientes documentos originales'. Ahora bien, obvia el resto de apartados del mismo precepto, pues para que el duplicado produzca tales efectos es necesario que se trabe de alguno de los supuestos previstos en el apartado inmediato anterior ('Los ejemplares duplicados a que se refiere el apartado anterior'), esto es, que 'concurriesen varios destinatarios' y que se hubiere producido la 'pérdida del original por cualquier causa'; siendo lo cierto que aquella no menciona ni explica que se diese alguno de tales supuestos, y lo que ya supone que los duplicados que aporta no pueden tener 'la misma eficacia que los correspondientes documentos originales'.
Por lo tanto este motivo no podrá ser acogido.
DUODÉCIMO.-En atención a todas las razones expresadas en los precedentes fundamentos jurídicos procederá, en fin, estimar parcialmente el presente recurso contencioso- administrativo, en concreto respecto al gasto de personal por el importe de 19.300 euros correspondiente a la contratación en régimen de arrendamiento de servicios de una psicóloga y que fue rechazado en el acuerdo de reintegro originalmente impugnado, cuyo particular deberá, por tanto, anularse en cuanto a la cifra indicada, más los intereses de demora.
En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LRJCA y dada la estimación parcial de la pretensión, no procederá hacer especial imposición de las mismas.
VISTOSlos preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
ESTIMAR PARCIALMENTEel recurso contencioso administrativonº 320/2016,interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Francisco Javier Martín Santacrus en nombre y representación de la 'ASOCIACIÓN DE MUJERES MARÍA DE PADILLA', contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad de fecha 24 de febrero de 2016, desestimatoria del recurso de reposición frente a la de 17 de noviembre de 2015 dictada por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, por delegación del propio órgano, y por la que se declaraba el incumplimiento parcial en la justificación de la subvención, otorgada al amparo de la Orden SPI/1199/2012, de 4 de junio, para la realización del programa 'Atención y Acompañamiento a Mujeres Víctimas de Violencia de Género', así como el reintegro parcial en la cuantía de 22.334,25 euros.
ANULAR, por ser disconforme con el ordenamiento jurídico, el particular de tales resoluciones en que se acuerda la exclusión y el reintegro del importe de 19.300 euros, más los correspondientes intereses de demora, respecto al gasto de personal correspondiente a la contratación en régimen de arrendamiento de servicios de una psicóloga y que fue rechazado en el citado acuerdo de reintegro.
Y todo ello sin hacer especial imposición en cuanto a las costas causadas en el actual litigio.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
