Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 357/2013 de 15 de Octubre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a quince de octubre de dos mil catorce.

La Sala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso contencioso- administrativo núm.357 /2013 ,interpuesto por MENNTUN CONSULTORÍA CIENTIFICA, S.L.entidad representada por la Procuradora Dª Ana María Martín Espinosa y asistida de la Letrada Dª Blanca Bettschen Capa, contra la resolución de fecha 12 de septiembre de 2013 dictada por delegación del Presidente de la Presidencia de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) del Ministerio de Asuntos Exteriores que declaró el deber de la recurrente de proceder al reintegro parcial de la subvención 'Viabilidad del cultivo de langosta en poblaciones costeras de Senegal'; habiendo sido parte demandada la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado.

La cuantía del recurso se ha fijado en 23.214,77 Euros.

Antecedentes

1.Con fecha 18 de noviembre de 2013, la parte actora, presentó escrito interponiendo el presente recurso contencioso-administrativo contra la resolución antes mencionada, que fue admitido a trámite y reclamado el expediente se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente dijo:

'SOLICITO A LA SALA:Que tenga por formulada demanda en el procedimiento contencioso-administrativo ordinario 357/2013, y previos los trámites oportunos, dicte Sentencia por la que acuerde anular la Resolución de la Presidencia de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de 12 de septiembre de 2013, dictada en el Expediente de Reintegro de Subvenciones 07_CAP_3_1539; dejándola sin efecto e imponiendo las costas del procedimiento a la Administración demandada.

2.De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó: '(...) que previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestime el presente recurso, con imposición de costas a la parte recurrente.'

3.-Solicitado el recibimiento del pleito a prueba, y practicada la propuesta y admitida, se presentó por las partes escrito de conclusiones, tras lo cual se señaló para votación y fallo el día 8 de octubre de 2014, en que efectivamente se deliberó y votó..

4.- En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Y ha sido Ponente la lima. Sra. Da MARIA ASUNCION SALVO TAMBO, Presidente de la Sección

Fundamentos

1.Es objeto de impugnación la Resolución de la Presidencia de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), de fecha 12 de septiembre de 2013, dictada en el Expediente de Reintegro de Subvenciones 07 CAP 3 1539, que declaró el deber de la hoy actora de proceder al reintegro parcial de la subvención 'Viabilidad del cultivo de langosta en poblaciones costeras de Senegal', por un importe total de 23.214,77 euros en concepto de principal e intereses.

La Resolución ahora impugnada tiene como antecedente la concesión de una subvención por importe de 93.000 euros a la hoy actora mediante Resolución de la propia Presidencia de la AECID, para el proyecto: 'Viabilidad del cultivo de langosta en poblaciones de Senegal'y que una vez se tuvo conocimiento por dicho órgano de una insuficiente justificación por parte del beneficiario, con fecha 1 de febrero de 2013, se inició el procedimiento de reintegro que terminó mediante la Resolución que constituye el objeto de la presente impugnación.

El fundamento del reintegro acordado se contiene en la Resolución en los siguientes términos:

- El beneficiario de la subvención subsana el error del justificante de gasto 300.08, presentando la factura y documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en los términos establecidos reglamentariamente.

- El .beneficiario aporta certificado de costes de funcionamiento para la entidad local por importe de 1.282,00€. Sin embargo, la cuantía aprobada para este concepto de gasto en la solicitud de convocatoria abierta y permanente fue de 5.000,00€. Queda acreditada la no inversión del total aprobado para este concepto incumpliéndose el apartado IV.3 Documentación del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

- El beneficiario aporta documentación para los justificantes de gasto 400(a1), 400(a2), 400(a3), 400(a4) 400(a5), 400(a6), 400(a7), 400(a8) y 400(b). Sin embargo, dicha documentación no adjunta documentos de gasto originales o copias compulsadas por entidades autorizadas por la AECID. Incumpliéndose el apartado II. Documentación y Presentación del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

En el escrito de alegaciones, el beneficiario no presenta alegaciones en referencia a los justificantes de gasto:

- Justificantes 803, 804, 805: No existe documentación que justifique el pago de estos gastos, incumpliéndose el apartado IV.1 del Manuel de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

- Justificantes 807, 12, 13,15,1, 5, 6, 7, 8, 14, 17, 18, 21, 23, 26, 27, 28, 29, 146, 147, 153, 160, 164, 167, 168, 182, 3, 19, 20, 170: Los documento aportados no reflejan los datos identificativos del destinatario, que debe ser la entidad subvencionada o ejecutante, incumpliéndose el apartado IV.1 del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

- Justificantes 300, 303*, 304: Los documentos aportados por el beneficiario no reflejan los datos Ídentificativos del destinatario y no presentan una compulsa válida, incumpliéndose los apartados IV. 1 y II del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

- Justificantes 301, 305, 306, 307, 500(1-19), 501(1-19), 500(8), 208: Los documentos apartados por el beneficiario no presentan una compulsa válida, incumpliéndose el apartado II del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

- Justificantes 300.1, S/J1, S/J2, S/J3, 501(1-19).1-,. 303: No se presentan documentos de gasto y pago, incumpliéndose el apartado I! del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de .octubre de 2003.

- Justificante 207: El documento aportado por el beneficiario no es original o copia compulsada por entidades autorizadas por la AECID, incumpliéndose el apartado II del Manual de justificación ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

- Justificante 169: El documento aportado por el beneficiario no refleja los datos identificativos del destinatario y no especifica el pago, incumpliéndose el apartado IV. 1 del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

- Justificante 171: El documento aportado por el beneficiario no especifica el pago, incumpliéndose el apartado IV. 1 del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

-Justificante 176: El documento aportado por el beneficiario no es un justificante de gasto o pago válido emitido por el prestador del servicio, incumpliéndose el apartado IV.1 del Manual de justificación de ayudas y subvenciones de la AECID, de 20 de octubre de 2003.

2.El argumento principal de la demanda es que la Administración ha incurrido en un error al exigir el reintegro del importe de los gastos indirectos, que ya había sido devuelto por la beneficiaria y que ha aplicado criterios rigoristas, incorrectos y arbitrarios a la hora de examinar la validez de muchos de los documentos aportados por la empresa. Así la actora alega: a) que presentó los justificantes, aún reconociendo que algunos no se ajustan a la normativa interna de la AECID, por adolecer de algún defecto; b) las dificultades que tuvo la empresa para cumplir con algunos de los requisitos de justificación deben ser tenidas en cuenta como un argumento más para valorar la prueba; c) que varios de los proveedores no sabían leer ni escribir, no disponían de formularios de recibos ni sabían completar correctamente los justificantes de acuerdo con las instrucciones que les dio la empresa; d) que la beneficiaria hizo todo cuanto estaba en su mano por completar la documentación con el fin de subsanar las deficiencias en que pudiera haber incurrido y que las particulares circunstancias que concurren en este caso dificultaron enormemente esta tarea, entre otras: la imposibilidad de contactar con los proveedores senegaleses, en su mayoría pequeños proveedores locales, el hecho de que la empresa hubiera suspendido su actividad, la distancia geográfica con el lugar de realización del proyecto, y el largo tiempo transcurrido entre la finalización del mismo y el primer requerimiento de subsanación.

El Abogado del Estado rebate en su contestación las alegaciones de la parte actora y considera que en este caso aparecen injustificados un total de 17.852,59 euros, razón por la que se acuerda obligadamente el reintegro y, por ello, solicita la desestimación del recurso.

3.Comenzaremos recordado la naturaleza jurídica de la subvención.

La jurisprudencia (por todas, STS de 2 de junio de 2003 ) ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido, señalando que las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias, tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla. Por consiguiente, cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido.

Esa naturaleza de donación modal de fondos públicos explica el especial rigor que hay que exigir al beneficiario en el cumplimiento de las obligaciones que asume, tanto formales como sustantivas, de forma que es él y no la Administración quien debe justificar el empleo de los fondos en los fines para los que se cedieron, ya que una vez que se otorga la subvención la misma queda sujeta al fin para el que fue concedida, existiendo una vinculación a ese fin ( artículo 32.1 y 42.2. b) de la LGS ), que es el que justifica la subvención.

A la Administración le corresponde fiscalizar ese negocio y lo hace sobre la base de las justificaciones del beneficiario y ejerciendo la potestad de comprobación.

En síntesis, el beneficiario de la subvención conoce y acepta las condiciones de la convocatoria, y en concreto el modo de acreditar los gastos, y si se incumplen las obligaciones así contraídas habrá de reintegrar las partidas correspondientes, sin que pueda mantenerse que tal reintegro conlleva un efecto desproporcionado, pues están previstas legalmente y han sido aceptadas al concurrir a la convocatoria y obtener la concreta subvención.

Ninguna duda ofrece la aplicación de la normativa sobre Subvenciones. Así lo establece expresamente la disposición adicional única de la Resolución de 3 de junio de 2005 de la Presidencia de la AECID que rige la convocatoria en que ha participado la recurrente.

También resulta clara la aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre y normativa de desarrollo a las subvenciones y ayudas en el ámbito de la cooperación internacional y, en particular, a las subvenciones concedidas a través de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, a tenor de los dispuesto en el artículo 21 de la Orden AEC/2909/2011, de 21 de octubre, por la que se establecen las bases para la concesión de subvenciones de cooperación internacional para el desarrollo.

Y, así, con arreglo al artículo 14 de la Ley 38/2003 , una de las obligaciones fundamentales del beneficiario, entre otras, es la de 'Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, en su caso, el cumplimiento de los requisitos y condiciones, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención', así como disponer de la contabilidad y documentos debidamente auditados con la finalidad de garantizar el adecuado ejercicio de las facultades de comprobación y control y conservar los documentos justificativos de la aplicación de los fondos recibidos en tanto puedan ser objeto de las actuaciones de comprobación y control.

4.Sentado ello, y en cuanto a las concretas alegaciones de la demandante cabe hacer las siguientes consideraciones:

- Respecto de los costes indirectos, tal y como resulta del expediente, la AECID concedió 11.000 euros para el pago de costes de funcionamiento o indirectos, de los que 6.000 euros eran para sufragar los gastos de funcionamiento de la entidad española (MENNTUN) y 5.000 euros para los de la entidad local, según lo dispuesto en el apartado Sexto de la Orden de Convocatoria a cuyo tenor los gastos indirectos 'no podrán exceder del 12% del total de la subvención concedida'. De esos 11.000 euros la hoy recurrente justificó la aplicación al proyecto de 7.282 euros y el resto lo devolvió. No obstante, tal y como figura en el Tercer Informe de Auditoría en que se fundamenta la Resolución impugnada para el cálculo controvertido, únicamente se considera justificada la inversión de 4.177,53 euros en concepto de costes indirectos.

Por lo tanto, frente a los 11.000 euros inicialmente concedidos, y una vez descontado lo ya devuelto, procede devolver la diferencia entre la cantidad aprobada para el socio local y el importe justificado, una vez que ha resultado patente la no inversión del total aprobado por este concepto en los términos razonados en la resolución impugnada tras el examen de la diversa documentación aportada por la propia interesada.

Por lo demás, no resulta de aplicación el pretendido límite del 12% sobre el total de la subvención concedida que regula la Orden de la Convocatoria, ya que el mencionado límite opera como límite máximo, pero, como acertadamente pone de relieve la Abogacía del Estado, siempre dentro del concepto de gastos subvencionables, esto es respecto al gasto efectivamente realizado y justificado debidamente, lo que no es el caso.

Respecto del resto de justificantes de los gastos que dieron lugar al reintegro controvertido, y pese al notable esfuerzo dialéctico de la demandante, lo cierto es que la misma sigue sin acreditar la realización de los correspondientes gastos en este proceso en el que ni siquiera se intentó la práctica de prueba alguna distinta de la obrante en el expediente y tomada ya en cuenta por la Administración demandada.

La Sala viene aplicando reiteradamente lo que puede considerarse una doctrina ya consolidada del Tribunal Supremo en cuanto a la exigencia ineludible del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Así en la SAN 145/2013, de 5 de febrero de 2014 decíamos:

'Como hemos señalado en la Sentencia de 3 de mayo de 2013 (rec. 29/2013 ) el art. 37.1.c) de la LGS regula una causa de reintegro autónoma y que, por lo tanto, tiene la obligación de reintegro por incumplimiento de las obligaciones de justificación aunque termine por acreditar que cumplió con la finalidad de la subvención. Hay por lo tanto una obligación de reintegro por el incumplimiento de las obligaciones formales.

Así, lo ha declarado de manera reiterada el Tribunal Supremo. Entre otras cabe citar la STS (Con-Adm) de 16 de marzo de 2012 (Rec. 1680/2010 ), en la que se razona que: 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos. El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro. En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones ...'

Por último, y frente a lo que pretende la recurrente, tampoco resulta de aplicación la disposición decimoquinta de la Orden AEC/442/2007, relativa a los criterios de graduación de los incumplimientos, pues como la propia norma especifica, y así lo reconoce la propia la recurrente, procede aplicar el límite del 10% salvo que se trate de justificantes de gastos, incluyendo así la obligación de justificación junto con el incumplimiento total de los fines para los que se otorgó la subvención en los casos en que procede el reintegro del 100% del importe y no únicamente del reintegro de hasta el 10%.

5. .De lo anterior deriva la procedencia de desestimar el recurso.Con la paralela confirmación de la Resolución impugnada por su conformidad a Derecho.

6.De conformidad con el art. 139-1 de la LRJCA de 13 de julio de 1998, en la redacción dada por la reforma operada por la Ley 37/2011 de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, debe condenarse a la parte recurrente al pago de las costas procesales.

Fallo

En atención a lo expuesto la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de MENNTUN CONSULTORIA CIENTIFIC, S.L. contra la resolución de fecha 12 de septiembre de 2013 dictada por delegación del Presidente de la Presidencia de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) del Ministerio de Asuntos Exteriores a que las presentes actuaciones se contraen y, en consecuencia, confirmar la resolución impugnada por su conformidad a Derecho.

Con expresa imposición de costas a la parte actora.

Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma no cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓNLeída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente en la misma, Ilma. Sra. Da MARIA ASUNCION SALVO TAMBO estando celebrando Audiencia Pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo Doy fe.