Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 392/2013 de 15 de Octubre de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA

Madrid, a quince de octubre de dos mil catorce.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional, se ha tramitado el recurso nº. 392/2013 seguido a instancia del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE A PONTENOVAque comparece representada por la Procuradora Dª Mónica de la Paloma Fente Delgado, y dirigida por la Letrada Dª. Mónica Jimenez López, siendo parte demandada la Administración del Estado (Ministerio de Industria, Energía y Turismo), en cuya representación y defensa interviene el Sr. Abogado del Estado. Siendo la cuantía de 95.444,39 €.

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 19 de diciembre de 2013 tuvo entrada recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Turismo desestimatoria del requerimiento formulado contra la Resolución de 24 de mayo de 2013 dictada por la misma Secretaría de Estado.

SEGUNDO.-Reclamado el expediente se formalizó demanda el 20 de marzo de 2014 en la que tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho oportunos, se solicitaba la anulación de la resolución impugnada, con declaración de que la totalidad de las obligaciones derivadas del préstamo han sido plenamente satisfechas, con la tramitación, en su caso, de un recurso indirecto contra el Real Decreto 751/2005, de 20 de junio. La Abogacía del Estado, presentó escrito de contestación a la demanda el 13 de mayo de 2013, oponiéndose a su estimación.

TERCERO.-Inicialmente señalado para votación y fallo el 25 de junio de 2014, la Sala acordó la suspensión al haber alegado la Abogacía del Estado causa de inadmisión y no haber existido trámite de conclusiones. Oído el Ayuntamiento por escrito de 11 d ejulio de 2014, se señaló para votación y fallo el 8 de octubre de 2014.

Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D, MANUEL FERNANDEZ-LOMANA GARCIA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Son hechos relevantes para la solución del litigio los siguientes:

El Ayuntamiento de A Pontenova recibió un préstamo de 700.000 € con cargo al FOMIT, para la 'adquisición y rehabilitación del conjunto etnográfico Ferrería de Bogo.El 28 de mayo de 2009 la entidad BBVA y el Ayuntamiento suscriben una póliza de crédito por el importe antes descrito.

Al no ser posible la inversión, se acordó la devolución del mismo por el Ayuntamiento. Según certificación emitida por el BBVA, el préstamo, a petición del Ayuntamiento fue cancelado el 24 de mayo de 2012.

El 1 de abril de 2013 la Secretaría de Estado de Turismo acuerda iniciar procedimiento de revocación de la autorización del préstamo, decisión que incluye la existencia del abono, en concepto de intereses, de 95.444,39 €, desde el momento de su suscripción y hasta la fecha en que se realizó la amortización, el 25 de octubre de 2012.

El 24 de mayo de 2013 se dictó Resolución revocando la de 24 de abril de 2009 por la que se concedió al Ayuntamiento un préstamo, reclamándose el abono de intereses por importe de 95.44,39 € correspondientes al capital amortizado anticipadamente. Esta decisión fue recurrida en reposición, recurriéndose la desestimación del recurso.

SEGUNDO.-Sostiene la Abogacía del Estado que concurre la causa de inadmisión descrita en el art. 69.b) de la LJCA en relación con el art 45.2.d) de la misma norma . Ahora bien, consta que la Junta de Gobierno, en sesión de 3 de junio de 2013, con asistencia de todos sus miembros -incluido el Alcalde- y tras la aceptación de competencias delegadas por el Pleno y Alcaldía, acordó, por unanimidad, interponer recurso contra la resolución objeto de litigio. Documentación que justifica el cumplimiento de lo establecido en el art. 45.2.d.), tal y como se infiere de la STS de 5 de febrero de 2013 (Rec. 4103/2010 ).

TERCERO.-En el caso de autos conviene precisar que el crédito objeto de litigio se obtuvo en aplicación de la regulación contenida en el Real Decreto 721/2005, de 20 de junio, por el que se regula la iniciativa de modernización de destinos turísticos maduros, y la Orden ITC/2159/2008. Al efecto se creó un Fondo financiero del Estado para la modernización de las infraestructuras turísticas (FOMIT) -art 2.1 -, concediéndose un préstamo en los términos establecidos en el art. 10 de la norma. El 2 de abril de 2009 se acordó conceder al Ayuntamiento de A Pontenova financiación, con cargo al FOMIT, por cuantía de 700.000 € par la 'adquisición y rehabilitación del conjunto etnográfico Ferreira de Bogo'. En ejecución de lo anterior, en mayo de 2009, se concertó una póliza de crédito con la entidad bancaria intermediaria BBVA por el citado importe. Dicha póliza se suscribió al amparo del contrato de financiación suscrito en el Instituto de Crédito Oficial (ICO) y el Banco. El 28 de julio de 2011 el Pleno del Ayuntamiento acordó resolver el convenio de colaboración suscrito y, en consecuencia, el 24 de mayo de 2012, a petición del Ayuntamiento, se canceló el préstamo. La cancelación supuso el abono en concepto de intereses por incumplimiento de la suma de 41.844,45 € y de 14.000 € en concepto de comisión por amortización anticipada obligatoria, de acuerdo con lo establecido en las cláusulas de la póliza pactada con el Banco.

Sostiene el demandante que el Real Decreto es inconstitucional, pues el reintegro y el procedimiento para la exigencia del mismo es competencia autonómica, no estatal. Al efecto, se cita la STC 1916/2008 que declaró inconstitucional y nulo el art 21 del Real Decreto 1916/2008 , de contenido análogo al del art. 25 del Real Decreto 721/2005. La Abogacía del Estado , por su parte, recuerda a la Sala que ya se ha pronunciado sobre el tema, desestimando este motivo de recurso.

En efecto, en nuestra SAN (4ª) de 25 de septiembre de 2013 (Rec. 3557/2012 ) analizamos un argumento idéntico al que ahora efectúa el demandante. Pues bien, en dicha sentencia razonamos que: 'En cuanto a la primera cuestión, la demandante obtuvo ayuda financiera con cargo al FOMIT según la regulación en ese momento vigente, esto es, el RD 721/2005, y el otorgamiento se hizo a raíz de la convocatoria efectuada por la Orden ITC/2767/2005. La cuestión es que la norma de cobertura -el RD 721/2005- estuvo vigente hasta su derogación por el RD 1916/2008, y diversos preceptos de éste fueron declarados inconstitucionales por la citada STC 200/2009 , que estimó el conflicto positivo de competencias promovido por la Xunta de Galicia, lo que lleva a la demandante a pretender que la solicitud la resuelva la Xunta, que había informado favorablemente el proyecto modificado.......Los efectos de tal Sentencia no cabe extenderlos a la convocatoria de 2005, pues los actos impugnados traen su causa de una convocatoria hecha con arreglo a una normativa ya derogada y de una convocatoria agotada al tiempo de dictarse la Sentencia. Ciertamente el RD 1916/2008 reprodujo en lo sustancial el anterior RD 721/2005, que derogaba, pero la declaración de inconstitucionalidad del RD 1916/2008 tiene el alcance que le confiere la STC 200/2005 en el Fundamento 8º y no es extensible a la convocatoria de 2005 ni a las incidencia derivadas de la misma, pues así deben calificarse la solicitud y su denegación que da lugar a este pleito.......Del referido Fundamento 8º y a los efectos del artículo 66 de la LOTC , se deduce lo siguiente : 1º El RD 1916/2008 era una norma general y con vocación de permanencia, por lo que cuando se dicta esa Sentencia el RD 1916/2008 no había agotado todos sus efectos; será en desarrollo del mismo cuando se hagan convocatorias anuales. 2º La STC 200/2009 declara la titularidad de la competencia discutida a favor de la Comunidad que planteó el conflicto positivo y, además, aprecia la nulidad de pleno derecho de los preceptos que declara contrarios a la Constitución, lo que hace que su pronunciamiento sea aplicable a todo el territorio nacional. 3º En cuanto a las disposiciones aprobadas tras el RD 1916/2008, han sido dictadas con vigencia temporal limitada y la STC 200/2009 diferencia dos situaciones: las dictadas en desarrollo y las que aplican preceptos relativos a la concesión de ayudas. 4º Respecto de la concesión de ayudas, cuando se dicta la STC 200/2009 para las convocadas para el ejercicio 2009 mediante Resolución de 15 de abril de 2009 ya había transcurrido el plazo máximo que fijaba para dictar y notificar la resolución, concediendo o denegando las ayudas cuestionadas. 5º Para el caso anterior, la declaración de nulidad no alcanza a esa Resolución ni tampoco se hace respecto de la misma pronunciamiento alguno en cuanto a la exigencia de territorialización de las ayudas « en lo que se refiere a las convocadas para el vigente ejercicio presupuestario ». 6º En cuanto a los préstamos FOMIT convocados para 2009 por Resolución de 8 de julio de 2009, basada en el RD 1916/2008 declarado inconstitucional, como los efectos de esa convocatoria no se habían agotado al tiempo de dictarse la STC 200/2009 , es por lo que se declaró que carecía de eficacia en todo aquello que incidiese en competencias autonómicas.......Determinado así el alcance de esa Sentencia, cabe deducir que sus efectos eran, desde luego, pro futuro , es decir, para las convocatorias sucesivas al declararse la inconstitucionalidad de la norma que les hubiera dado cobertura; además extendía a la convocatoria hecha en ese momento en cuanto que sus efectos no se habían aun agotado. Ahora bien, la declaración de inconstitucionalidad no era extensible a las convocatorias ya celebradas, luego si para tal supuesto se rechaza extenderlos con mayor motivo no se extenderían para una convocatoria muy anterior, la de 2005, que es el caso de autos.....Frente a la anterior conclusión la actora alega que, más que una incidencia de la convocatoria de 2005, su solicitud tiene autonomía, plantea cuestiones nuevas, luego debe resolverse según el régimen de reparto competencial resultante de la STC 200/2009 . En este aspecto la Administración demandada se contradice pues la resolución de 12 de diciembre de 2012 (Fundamento Quinto, párrafo 4º de la misma) coincidiría con la demandante en calificar la modificación interesada como si fuese un nuevo proyecto, y lo rechaza porque entiende que la actora pretende tramitarlo al margen de las reglas del RD 721/2005 .De ser así, de ser un nuevo proyecto sí que tendría sentido aplicar el régimen competencial deducible de la STC 200/2009 , aunque fuese para que la Administración autonómica se viere obligada a rechazarlo por presentarse al margen de toda convocatoria......En esta tesitura y por razón de buscar un mínimo de coherencia en los fundamentos de las pretensiones de las partes, la Sala advierte la solicitud de la actora más bien se trata de una modificación de los términos en los que se concedió la ayuda ya otorgada y, por tanto, del proyecto inicial, pero no de sustituirlo por otro. A tal efecto los términos de sus escritos son concluyentes pues plantea dar un nuevo destino a unos fondos inicialmente previstos para una obra que reputa como inviable y ante las consecuencias que para su economía implicaría su reintegro es cuando ya plantea una nueva obra para no perder los fondos recibidos y plantea la ampliación de unos plazos que traen su causa de la ejecución del proyecto originario......Corrobora lo dicho que todo arranque de la solicitud de 20 de noviembre de 2009, cuando aun no había concluido el plazo de ejecución del proyecto, lo que ocurriría el 25 de mayo de 2010 y la solicitud se refería a la construcción del aparcamiento, lo que es un aspecto del proyecto, pues a la vista de las dudas de la viabilidad de esa obra la actora « pretende financiar con cargo al citado préstamo » un estudio de tal viabilidad. A tal efecto el 'citado préstamo' no es otro que es el formalizado el 25 de mayo de 2006 otorgado con cargo al FOMIT en virtud de la ayuda financiera otorgada por resolución de 15 de marzo de 2006.Al concluir que esa obra es inviable es cuando ya consulta si puede destinar esa parte de la ayuda a otra actuación. ......En cuanto a la prórroga del plazo, hubo una primera prórroga por resolución de 29 de abril de 2010, de la Secretaria de Estado de Turismo, que ampliaba el plazo hasta el 25 de mayo de 2012 y la prórroga ahora discutida pretende que se amplíe al 25 de mayo de 2013.En ambos casos es obvio que se está siempre planteando la prórroga de unos plazos que traen su causa y origen de la ayuda financiera concedida por resolución de 15 de marzo de 2006 que preveía un plazo inicial de cuatro años, luego al plantearse una segunda prórroga se está ante incidencias derivadas de la convocatoria hecha por la Orden ITC/2767/2005....Por tanto, si la STC 200/2009 ciñó sus efectos a la norma en ese momento vigente y para la convocatoria en fase de resolución al tiempo de dictarse, la Administración del Estado es competente para conocer de las vicisitudes e incidencias derivadas de las convocatorias anteriores. Ahora bien, al margen de esa Sentencia cosa distinta es el reparto competencial deducible del propio RD 721/2005 .Así la Administración del Estado convoca, tramita, valora, resuelve y, en su caso, ordena el reintegro de las ayudas ( artículos 11 , 13.3 , 15 , 17 , 18 y 21); las Comunidades Autónomas aparte de informar las solicitudes ( artículo 14) asumen su control y seguimiento ( artículo 20.2 RD 721/2005 ), lo que comprende el cumplimiento de los plazos. Estas competencias no alcanzan a decidir sobre la modificación del proyecto o las condiciones de otorgamiento, aspectos esenciales que son competencia de la Administración concedente'. Posteriormente en nuestras SAN (4ª) de 18 de septiembre de 2013 (Rec. 136/2013 ), 12 de marzo de 2014 (Rec. 3547/2012) y 21 de mayo de 2014 (Rec. 280/2013) hemos sostenido el mismo criterio. Por lo tanto, el motivo debe ser desestimado aplicando nuestra doctrina, la cual debemos mantener por razones de coherencia y seguridad jurídica.

CUARTO.-Sostiene el Ayuntamiento que la Administración no puede revocar actos de gravamen o desfavorables; y tampoco puede revocar actos 'desaparecidos', pues el Ayuntamiento renunció al préstamo.

Estos argumentos no pueden ser acogidos. El art. 21 del Real Decreto 721/2005 , establece que 'el incumplimiento de la aplicación del préstamo a las inversiones propuestas dará lugar a la revocación de la autorización otorgada, con la consiguiente obligación de reintegro de las cantidades objeto del préstamo, incluyendo el interés legal del dinero'. Por lo tanto, no puede hablarse de 'acto desaparecido', pues la autorización permanece vigente con independencia de la renuncia al préstamo por parte del Ayuntamiento. Por lo demás, es clara la naturaleza subvencional del crédito y así lo hemos dicho en nuestras SAN (4ª) de 25 de septiembre y 4 de noviembre de 2013 (Rec. 3557/2012 y 8/2013 ). Lo que implica, según la STS de 20 de mayo de 2003 (Rec. 5546/1998 ), que 'la concesión de la subvención, aun siendo un acto declarativo de un derecho, exige el cumplimiento de los requisitos establecidos legalmente, de modo que, se pierde dicho derecho por disposición legal en caso de que resulten incumplidos. Así, el Tribunal Supremo ha declarado, en Sentencia, entre otras, de 9 de julio de 1988 y 2 de octubre de 1992 , , que la subvención es una donación modal 'ad causam futurum' por la cual un organismo público asume parte de la carga financiera de otro organismo de carácter inferior o de un particular, con una finalidad de interés general, pero especifica y determinada, y aunque no es identificable con la condición supedita la efectividad de la subvención al cumplimiento por el subvencionado de los fines por los cuales justificó su petición, y la disconformidad entre esos fines y los llevados a cabo materialmente obliga a la Administración a dejar sin efecto la misma, lo que más que una revocación del primer acuerdo, constituye la constatación o declaración de que, por faltar el presupuesto causal, se ha dejado aquélla sin efecto'.

QUINTO.-En cuanto al abono de los intereses, en nuestra SAN (4ª) de noviembre de 2013 (Rec. 8/2013 ) hemos sostenido que 'en este caso ha de aplicarse la normativa específica del préstamo concedido, esto es, el reiterado RD 721/2005, aunque puedan aplicarse los principios generales de dicha Ley General de Subvenciones en la medida en que sean compatibles con su naturaleza. Y esa normativa específica, establece claramente que los intereses legales se aplicarán sobre las cantidades objeto del préstamo (art. 21 ), es decir, sobre el capital'. Por lo tanto, ante un supuesto idéntico al de autos, en el que el crédito se concreto mediante la suscripción de un préstamo con una entidad financiera, optamos por una interpretación literal de lo establecido en el art. 21 del Real Decreto 721/2005 , lo que implica que la ayuda comprende 'tanto el otorgamiento del préstamo, como la concesión del mismo con unos intereses bonificados', procediendo el reintegro del 'interés legal del dinero', tal y como literalmente dispone el antes citado art. 21.

Lo establecido en el art. 21.1 del Real Decreto 721/2005 implica que procede el abono de intereses, tal y como sostiene la Administración, pues nos encontramos ante un supuesto de 'incumplimiento de aplicación del préstamo a las inversiones propuestas', sin que a ello obste, como se pretende, la renuncia del Ayuntamiento al préstamo varios años después de su obtención. Y así lo hemos entendido ante una alegación similar en la SAN (4ª) de noviembre de 2013 (Rec. 8/2013 ), donde hemos dicho que: 'Esta interpretación no se corresponde con la finalidad del art. 21 RD 721/2005 pues, de acuerdo con el tenor del mismo, la revocación de la autorización del préstamo y la obligación de reintegro surgen cuando se incumple la aplicación del mismo para las inversiones propuestas, con independencia de que sea para destinarlo a otras inversiones distintas, o que no se destine a ninguna inversión, y en consecuencia, tampoco a las propuestas, y cualquiera que sea la causa de ese incumplimiento, no siendo necesario que sea imputable a título de culpa al beneficiario. Y en el presente caso, es indiscutible que tales inversiones no fueron realizadas, siendo indiferente a los efectos del art. 21 RD 721/2005 las circunstancias que llevaron al Ayuntamiento a no aplicar el préstamo a la realización de las inversiones para las que fue concedido'.

SEXTO.-Sostiene la entidad recurrente, por último, que según la certificación de la entidad BBVA -con quien se suscribió la póliza de préstamo a interés fijo- aportada y cuya veracidad no ha sido impugnada por la Abogacía del Estado, el Ayuntamiento canceló el préstamo el 24 de mayo de 2012 de forma anticipada, devolviendo el principal y abonando 'intereses por incumplimiento' y 'comisión por amortización del préstamo' en los términos pactados en la póliza. Pues bien, para el Ayuntamiento en dicha fecha devolvió el principal adeudado y, por lo tanto, desde la misma no se deben intereses. Ciertamente, en la Resolución recurrida se dice que el préstamo se amortizó el 25 de octubre de 2012, pero ni del examen del expediente remitido, ni de la Resolución, ni de la contestación de la Abogacía del Estado es posible inferir de donde se ha obtenido dicha fecha. De hecho, en la contestación a la demanda, la Abogacía del Estado se limita a insistir en la fecha del 25 de octubre de 2012, sin hacer explícitas las razones por las que debe estarse a dicha fecha, frente a la indicada por el Ayuntamiento con el correspondiente soporte documental.

Por interés debe entenderse la cantidad que debe ser pagada por la utilización y disfrute de un capital en dinero. La obligación de intereses es una obligación accesoria que genera una deuda hasta la entrega o restitución del capital disfrutado o utilizado - art 1108 CC -. En el caso de autos, la Administración ha optado por un sistema de financiación conforme al cual la materialización de la ayuda se articula mediante la concesión de un préstamo por una entidad bancaria, que es quien entrega el metálico en que consiste el préstamo, si bien con base a la existencia de una previa Resolución Administrativa concediéndolo y todo ello al amparo del contrato de financiación suscrito en el Instituto de Crédito Oficial (ICO) y el Banco, el cual no obra en el expediente. Pues bien, si el Ayuntamiento entregó el principal el 24 de mayo de 2012, cesó en dicha fecha la obligación accesoria de abono de intereses, que por lo tanto dejaron de devengarse. Debiendo estimar el recurso en este punto.

SEPTIMO.-Al estimar en parte el recurso, no procede realizar condena en costas - art 139 LJCA -.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Rechazar la causa de inadmisibilidad formulada por la Abogacía del Estado.

Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Mónica de la Paloma Fente Delgado, en nombre y representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE A PONTENOVA contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Turismo desestimatoria del requerimiento formulado contra la Resolución de 24 de mayo de 2013 dictada por la misma Secretaría de Estado, las cuales anulamos en parte por no ser conformes a Derecho, en los términos que se infieren del fundamento de Derecho sexto de esta Resolución. Sin condena en costas.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra la misma NO cabe recurso de casación para ante la Sala tercera del Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por El Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituída en Audiencia Pública, de lo que yo, el Secretario, doy fe.