Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000429/2015
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:04876/2015
Demandante:NAFONSO INVESTIMENTS, S.L.
Procurador:DON JUAN CARLOS ESTÉVEZ FERNÁNDEZ- NOVOA
Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a once de octubre de dos mil diecisiete.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativonº 429/2015que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la entidadNAFONSO INVESTIMENTS, S.L., representada por el Procurador D. Juan Carlos Estevez Fernández Novoa, y asistida del Letrad D. Juan C.Palmou Cibeira, contra la resolución de 23 de marzo de 2015, dictada por la Secretaría General de Industria por delegación del Ministro, en la que se acuerda el reintegro total de la subvención que fue concedida por el importe de 1.000.000 €; siendo parte demandada la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 30 de julio de 2015, contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión mediante decreto de fecha 13 de octubre de 2015, y con reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO.-Una vez recibido el expediente administrativo y en el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 17 de febrero de 2016 en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando:
" (...) previos los trámites preceptivos, se dicte Sentencia por la que reconozca y declare: La nulidad, subsidiariamente la anulabilidad, de la Resolución de Reintegro total por incumplimiento de actuaciones de reindustrialización en el expediente REI-070000-2010-749, de fecha 18 de marzo de 2015, dictada por la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa.-Se impongan las costas a la parte demandada.".
TERCERO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 10 de junio de 2016, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con imposición de costas a la actora.
CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicada la propuesta y admitida, se presentó por las partes escritos de conclusiones, tras lo cual quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo cual fue fijado el día 4 de octubre de 2017, fecha en que tuvo lugar.
QUINTO.-La cuantía del recurso se ha fijado en 1.000.000,- €
Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso jurisdiccional la Resolución de fecha 23 de marzo de 2015, dictada por la Secretaría General de Industria por delegación del Ministro, en la que se acuerda el reintegro total de la subvención que fue concedida a la actora, mediante la de 17 de mayo de 2010 dictada al amparo de la Orden ITC/3098/2006, de 2 de octubre de 2006 (B.O.E. de 10 de octubre) y por el importe de 1.000.000 €; siendo la causa de dicha revocación el incumplimiento de las actuaciones de reindustrialización que motivaron el otorgamiento de la misma.
De este modo se descuentan en la citada resolución recurrida todos los vencimientos del principal que se hubieran producido y que se reseñan en un una tabla, resultando así un importe a devolver por el concepto del préstamo concedido, como consecuencia del reintegro total, que asciende a 1.000.000 de euros (el importe de la subvención revocada es de 0 €); y liquidándose también unos intereses de demora asociados a dicho préstamo, que se calculan desde el momento del pago de la ayuda hasta la fecha en que se acuerda el reintegro y cuya cifra es la de 232.534,25 €.
En lo que hace a las causas concretas que se consignan en la citada resolución, y toda vez que se consideró -erróneamente como veremos- que la parte recurrente no había evacuado el trámite de audiencia al no presentar alegaciones expresas, se aceptaron como causas de reintegro en dicha resolución las mismas que se consignaron en el acto de inicio, cuales eran: resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas, conforme a lo dispuesto en el artículo 37.1.e) de Ley 38/2003, de 17 de Noviembre, General de Subvenciones ; e incumplimiento total de los objetivos para los que se concedió la ayuda, conforme al artículo 37.1.b) de la misma.
SE GUNDO.-Se ejercita en el proceso una pretensión de carácter anulatorio respecto a la citada resolución, en pro de la cual se esgrimen, dicho resumidamente, los siguientes motivos: a) nulidad por causa de caducidad del procedimiento de control financiero; b) nulidad por defectos del procedimiento, considerándose a este respecto que la mentada resolución está incursa en el supuesto previsto en el artículos 62.e) de la Ley 30/1992 , y ello dada la privación del trámite de audiencia previo a la emisión del informe económico definitivo y a la falta de comprobación de las inversiones; c) infracción del trámite de audiencia en el expediente de reintegro, alegando el actor, en el hecho noveno de su demanda, que una vez concedido el trámite de audiencia en el expediente de reintegro, lo cierto es que presentó alegaciones el día 18 de marzo de 2015 (doc. 130 del expediente administrativo), mas dictándose con fecha 23-03-2015 resolución definitiva de reintegro total sin tenerlas en cuenta, que se tuvieron por no presentadas, y sin que pueda servir el último informe emitido el día 20 de abril de 2015 -'informe sobre alegaciones al inicio de procedimiento de reintegro', ya que debería haberse anulado dicha resolución de reintegro y retrotraerse las actuaciones con el fin de dictarse una nueva resolución en la que se tuvieran efectivamente en cuenta y se diera respuesta a dichas alegaciones; d) la efectiva justificación de las diversas partidas del proyecto inversor; e) falta de motivación de la resolución acordando el reintegro de la subvención; f) improcedencia de la devolución anticipada del préstamo.
A las citadas alegaciones de la demanda se opone el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración demandada, en base a los argumentos que esgrime en su contestación a la demanda, algunos de los cuales serán objeto de mención y análisis en subsiguientes fundamentos de derecho.
TE RCERO.-A los efectos de dictar la presente resolución, y antes de analizar los concretos motivos en que se sustenta la demanda rectora de estos autos, interesa dejar sentados los siguientes hechos:
1º) Con fecha 17 de mayo de 2010 (documento nº 22 del expediente administrativo) la Secretaría General de Industria dictó resolución por la que se concedió a 'NAFONSO INVESTIMENTS S.L.' una ayuda consistente en un préstamo por importe de 1.000.000,00 €, con un plazo de amortización de 10 años, un periodo de carencia de 5 y un tipo de interés del 0%. La referida entidad debería justificar antes del 31 de marzo de 2011 la realización de las inversiones, en base a las condiciones técnico-económicas establecidas en el anexo I y conforme a la guía de justificación que se publicó en la página web del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
2º) El citado importe del préstamo fue pagado a la entidad recurrente el día 14 de julio de 2010; solicitando la misma una prórroga para la justificación de las inversiones y gastos, la cual le fue concedida a través de la resolución de fecha 15 de abril de 2011 de la Secretaria General de Industria, en que se le concedió un nuevo plazo hasta octubre de 2011 (doc. 33).
3º) En orden a la justificación de la inversión, Nafonso Investiments, S.L. presentó el 1 de octubre de 2011 la solicitud de Verificación Técnico Económica (doc. 34), a la que adjuntó la documentación obrante a los folios 35 a 64 del expediente administrativo. El 16 de abril de 2012 recibe requerimiento de subsanación de la documentación justificativa (doc. 65); presentando el 2 de mayo nuevamente la solicitud de verificación económico-administrativa (doc. 66) aportando determinada documentación (docs. 67 a 107).
4º) El 17 de mayo de 2012 se emiteInforme Económico Provisional(doc. 108) en el que sólo se consideran admisibles 190.507,72 €, de los 2.136.754,90 € que se pretendían justificar. Y evacuando la recurrente el trámite de audiencia que le fue concedido, el día 29 de mayo de 2012 presenta sus alegaciones (docs. 109 y 110), que no fueron aceptadas por la Administración al considerar que no están firmadas por el represente legal de la empresa.
5º) Se emite unnuevo Informe Económico Provisionalel 6 de junio de 2012 (doc. 111), el cual fue leído por la entidad demandante el 12 de junio (informe de entradas y salidas del registro electrónico aportado como doc. 112 del expediente administrativo); en el mismo se mantiene la falta de justificación de partidas, considerándose que el cumplimiento de la inversión sólo alcanzaba el 9,53% -tras corregirse un dato del anterior informe-. Se concede un nuevo trámite de audiencia, que se cumplimenta presentando la recurrente el día 22 de junio de 2012 las alegaciones que adjunta a la solicitud de verificación (doc. 113). En ellas manifiesta que se remite a las anteriormente presentadas, esta vez con firma electrónica (doc. 114), y argumentando que aquellas se habían aportado por medio de firma digital acreditada, con lo que debieron ser tenidas en cuenta, o en otro caso considerar la existencia de un simple defecto cuya subsanación debió de ser permitida.
6º) En la misma fecha -el 22 de junio de 2012, aunque con fecha de registro de 28 de junio de 2012 en la plataforma web, según lo que consta en el informe de entradas y salidas del registro electrónico (doc. 133)- se emiteInforme Económico Definitivo(doc. 112) concordante con el anterior informe provisional, al considerarse que no se habían realizado alegaciones en el tramite concedido.
7º) Finalizada la fase de 'Análisis económico' se abrió la fase de 'Análisis Técnico', la cual consta, según el apartado 1.4 de la guía de justificación, dedos subfases(visita de comprobación de inversiones e informe técnico sobre el cumplimiento de los fines técnico-económicos, el cual sintetiza los resultados del Informe Económico Definitivo y la Visita de Comprobación de Inversiones); siendo que no consta -y no se discute- que se llegara a realizar la visita de comprobación in situ.
8º) Concedido trámite de audiencia, la recurrente con fecha 13 de junio de 2013 presenta alegaciones al Informe Técnico Provisional (Doc. 117 y 118), acompañando una serie de documentación justificativa que obra a los documentos 119 a 124 del expediente.
9º) El 3 de febrero de 2015 se emiteInforme Técnico Definitivo(doc. 125), en el que, esta vez sí, tras analizarse las alegaciones presentadas, se confirma el Informe Técnico Provisional, valorándose el cumplimiento de la inversión en un 11,64%.
10º) Tras ello se emite el 4 de febrero de 2015 laCertificación acreditativa del proyecto realizado(doc. 126), en la que se expresa que no se han cumplido las condiciones y objetivos básicos de la ayuda, valorándose ahora el cumplimiento de la inversión en un 0%.
11º)Con fecha 11 de febrero 2015 se inicia el procedimiento de reintegro de la ayuda (doc. 127), consignándose los siguientes motivos: resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas ( artículo 37.1.e) de Ley 38/2003 ); e incumplimiento total de los objetivos para los que se concedió la ayuda (artículo 37.1.b).
12º) En relación a dicho procedimientose concedió a la aquí demandante el trámite de audiencia, quien presentó alegaciones el 18 de marzo de 2015 (doc. 130).
13º)El 23-03-2015 se dicta resolución definitiva de reintegro total por incumplimiento de las actuaciones de reindustrialización (doc.128), con el contenido que ya ha quedado indicado en el primer fundamento de derecho de esta sentencia, pero en el que no se tienen en cuenta las alegaciones presentadas el 18 de marzo; constituyendo dicha resolución el objeto del presente recurso jurisdiccional.
14º) Con fecha 20 de abril de 2015, por tanto después de dictarse la citada resolución de reintegro, el Ministerio emite el 'informe sobre alegaciones al inicio de procedimiento de reintegro'.
CU ARTO.-El análisis de las cuestiones suscitadas en el presente proceso debe comenzar con aquellas que se refieren a los vicios de carácter formal denunciados en la demanda, en la medida que si la Sala apreciase la concurrencia de que alguna de las irregularidades procedimentales que se indican tienen carácter invalidante -bien constituyan un vicio de anulabilidad, o bien de nulidad de pleno derecho conforme a lo establecido en el artículo 61.e) de la Ley 30/1992 -, resultaría entonces ya incensario el estudio del fondo del asunto, pues que en tal supuesto habría de reproducirse el procedimiento administrativo observando todas las garantías omitidas.
Por ello, la primera labor de esta Sala consiste en determinar si efectivamente se ha producido una infracción relevante del principio de audiencia, que el actor apoya sobre todo en el propio iter procedimental acaecido tras la emisión del Informe económico provisional; mas también se refiere, en cierta manera, al hecho de que no se tuvo por presentado el escrito de alegaciones al expediente de reintegro.
Así, en lo que hace en particular a la privación de dicho trámite de audiencia con carácter previo a la emisión del informe económico definitivo, se refiere dicha parte a los siguientes acontecimientos:
- el 17 de mayo de 2012 se emite Informe Económico Provisional (doc. 108), en el que sólo se consideran validos 190.507,72 €, de los 2.136.754,90 € que se pretendían justificar;
- evacuando por la parte recurrente el trámite de audiencia respecto a dicho informe, presenta alegaciones el 29 de mayo de 2012 (docs. 109 y 110), las cuales no son aceptadas por la Administración al considerar que no están firmadas por el represente legal de la empresa;
- se emite nuevo Informe Económico Provisional el 6 de junio de 2012 (doc. 111), que fue leído por la entidad ahora demandante el 12 de junio, en el que se mantiene la falta de justificación de las partidas, y considerándose que el cumplimiento de la inversión sólo alcanzaba el 9,53% (tras la corrección de un dato del anterior informe);
- se concede un nuevo trámite de audiencia, que se cumplimenta presentando la recurrente el 22 de junio de 2012 las alegaciones que adjunta a la solicitud de verificación (doc. 113), en las que manifiesta que se remite a las anteriormente presentadas, esta vez con firma electrónica (doc. 114), argumentando que aquellas se habían presentado por medio de firma digital acreditada con lo que debieron ser tenidas en cuenta, siendo a lo sumo un defecto cuya subsanación debió de ser permitida;
- en la misma fecha, el 22 de junio de 2012 -aunque con fecha de registro de 28 de junio de 2012 en la plataforma web según lo que consta en el informe de entradas y salidas del registro electrónico (doc. 133), se emite Informe Económico Definitivo (doc. 112) concordante con el anterior informe provisional, considerándose que no se habían realizado alegaciones en el tramite concedido.
Frente a ello el Abogado del Estado, en su contestación a la demanda y sin llegar a cuestionar la relación de fechas que se efectúa de contrario, señala que la entidad recurrente pudo en definitiva formular alegaciones al informé provisional de 17 de mayo de 2012 (que coincide en lo esencial con el Informe Definitivo) en dos momentos distintos, a saber, el 29 de mayo de 2012 y el 22 de junio siguiente, que fueron tenidas en cuenta en el Informe Técnico Provisional de 28 de mayo de 2013 y en el Informe Técnico Definitivo de 3 de febrero de 2015.
QU INTO.-Además de lo anterior, cabe también considerar que se plantea un problema análogo, en el hecho noveno de la demanda, en cuanto a la observancia del trámite de alegaciones en el propio expediente de reintegro, ello cuando se alega que una vez fue concedido el trámite de audiencia se presentaron alegaciones el día 18 de marzo de 2015 (doc. 130 del expediente administrativo), mas sin que realmente se llegaran a tener en cuenta ya que se tuvieron por no presentadas (se dice 'en ausencia de alegaciones expresas'), ello pese a que la resolución definitiva acordando el reintegro total se dictara con posterioridad -el 23-03-2015-. El problema, al parecer, se originó porque se presentaron las alegaciones físicamente en el registro, en vez de a través de la plataforma web del Ministerio.
En este sentido, advierte la parte actora que no puede servir para salvar este obstáculo sustancial, a su juicio, la emisión del último informe emitido el día 20 de abril de 2015 -'informe sobre alegaciones al inicio de procedimiento de reintegro'-, ya que, incluso en base al mismo, debió haberse procedido a la anulación de la resolución de reintegro, con la consiguiente retroacción de las actuaciones con el fin de que se dictara un nuevo acto administrativo en el que se tuvieran efectivamente en cuenta y se diera respuesta a dichas alegaciones.
El Abogado del Estado aduce, en relación a este argumento, que la apertura del trámite de audiencia en el expediente de reintegro (documento 127) fue publicada el 13 de febrero de 2015, otorgándose en el mismo el plazo de 15 días hábiles para presentar alegaciones, que entiende finalizaba el 12 de marzo de 2015, pero que no obstante no fue evacuado hasta el 18 siguiente -por lo tanto fuera de ese plazo- y con entrada en el Ministerio el 24 de marzo siguiente, esto es, cuando ya se había dictado la Resolución el 23 de marzo de 2015 (documento n° 128); por lo cual entiende que no puede hablarse de indefensión alguna que pudiera haberse irrogado a la parte recurrente.
Así las cosas, y respecto ya a este último extremo, el problema que ha de resolverse consiste a la postre en determinar las siguientes cuestiones: a) la determinación de la data de la notificación del trámite de audiencia en el expediente de reintegro; b) que relevancia ha de tener, en su caso y en orden a la anulación de la resolución impugnada, el hecho de que las alegaciones evacuando dicho trámite se hubieran podido presentar fuera del plazo de quince días que había sido concedido, conforme a lo dispuesto en el artículo 76.3 de la Ley 30/1992 , hoy derogada pero vigente cuando se produjeron los hechos enjuiciados; c) si el haberse obviado la presentación de las alegaciones acarrea alguna consecuencia en orden a apreciar la vulneración del principio de audiencia, aspecto que ciertamente no se plantea directamente en la demanda pero que va de suyo a tenor de las alegaciones efectuadas; y d), por último, si cabe entender subsanada esa omisión de las alegaciones a través del informe posterior a la resolución recurrida, emitido el 20 de abril de 2015.
SE XTO.-Contestando ya, y en primer lugar, al tema de la data de la presentación de alegaciones, notaremos que la misma se deduce del informe de entradas y salidas del registro electrónico obrante al documento 133 del expediente administrativo que ya ha sido mencionado, en el que se consigna (en la columna destinada a indicar la fecha de la notificación) el 23 de febrero de 2015, que es la que habría de tenerse en cuenta; y no la fecha de registro -13 de febrero-, que se toma por el Abogado del Estado y que se refiere al momento en que se 'vuelca' la resolución en el sistema. En este sentido no puede prescindirse de que el artículo 28 de la Ley 11/2007, de 22 de junio , de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos -que entonces estaba vigente-, establece que el sistema de notificación 'permitirá acreditar la fecha y hora en que se produzca la puesta a disposición del interesado del acto objeto de notificación, así como la de acceso a su contenido, momento a partir del cual la notificación se entenderá practicada a todos los efectos legales'; así como que 'cuando existiendo constancia de la puesta a disposición transcurrieran diez días naturales sin que se acceda a su contenido, se entenderá que la notificación ha sido rechazada con los efectos previstos en el artículo 59.4 de la Ley 30/1992 ...'.
Pero con independencia de lo anterior, realmente se presentaron las alegaciones una vez sobrepasado el plazo, el problema verdaderamente importante consiste en determinar los efectos de la presentación de tales alegaciones extemporáneas, una vez transcurrido el plazo de quince días que había sido concedido, pero en todo caso antes de dictarse la resolución de reintegro; ya que a juicio de la entidad demandante la constatación posterior por parte de la Administración de que dichas alegaciones habían sido efectivamente presentadas con antelación a la misma debió dar lugar a su anulación, con la consiguiente retroacción de las actuaciones con el fin de dictarse una nueva en la que ya se tuvieran aquellas en cuenta.
Ello nos lleva a contemplar la posible aplicación al caso enjuiciado del artículo 76 de la Ley 30/1992 entonces vigente -particularmente su apartado 3-, aunque no haya sido invocado expresamente por la parte demandante pero que subyace en su planteamiento de la cuestión. Y establece el mencionado precepto:
'1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto. (...)
3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente;sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.'< o:p>
Pues bien, sobre este problema, relativo a la posibilidad de aplicar el citado precepto en materia de subvenciones y respecto a supuestos análogos al que ahora nos ocupa, se ha pronunciado esta Sala en varias de sus sentencias, pudiendo mencionarse, por todas, la de 4 de diciembre de 2012 pronunciada en el recurso 3573/2012 , en la que se decía:
'Pues bien, es durante el trámite de alegaciones, y antes de dictar resolución de reintegro, cuando la demandante aporta la subsanación del tercer presupuesto...; y que, como quiera que se aportó antes de la resolución de reintegro, debía de producir efectos en aplicación del artículo 76.3 de la Ley 30/1992 .
Dicho precepto permite otorgar eficacia a los documentos y alegaciones presentados en el mismo día en el que se dicte resolución en la que se tenga por precluido el plazo para realizar una actuación, teniendo por realizado el trámite, por lo que hemos interpretado que del mismo modo producirán efectos las alegaciones y documentos cuando se hayan presentados antes de que la Administración haya dictado la resolución correspondiente teniendo por prelucido el trámite(así, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 16 enero 2008, rec. 309/2007 ).'
La última sentencia mencionada ha sido recogida por otras tantas de las Salas homónimas de Tribunales Superiores de Justicia, como es la del TSJ Madrid de 29 julio 2015 en el recurso 564/2014 , en la que se argumentaba lo que sigue:
'Dicho precepto ( artículo 76.3 de la Ley 30/1992 ) era el que debía aplicarse,permitiendo que las alegaciones y documentos presentados el día 30 de noviembre de 2012 surtieran sus efectos, en tanto no se había dictado todavía la resolución por la que se declaraba la preclusión del trámite de alegaciones (Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 14 Junio 2011, rec. 4374/2009 ; Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia de 16 Enero 2008, rec. 309/2007 ).
El artículo 76.3 de la Ley 30/1992 contempla el decaimiento de trámites que deben realizar los interesados como un supuesto de caducidad que no tiene otras consecuencias que la pérdida del trámite, con la salvedad de que se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, 'si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo'. La norma obligaba a la Administración a admitir las alegaciones y documentos presentados fuera del plazo otorgado, en lugar de dictar la resolución de pérdida del derecho de cobro de la subvención el día 10 de abril de 2013, toda vez que en el momento de presentación de los documentos requeridos aún no había recaído resolución administrativa declarando el decaimiento del trámite por preclusión del término, razón por la que en aplicación del artículo 76.3 de la Ley 30/1992 , debieron admitirse las alegaciones y los documentos de justificación presentados, a fin de valorar unos y otros. Por lo tanto, es procedente estimar el recurso (en el mismo sentido, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección 4ª, S de 7 Junio 2006, rec. 343/2005 y las que en ella se citan).'
Esto es, y como dijera también esta Sala en su sentencia de 9 octubre 2013 dictada en el recurso 76/2011 , en ese caso respecto al incumplimiento del plazo de subsanación concedido con amparo en el apartado 2 del artículo 76:
'Si se incumple el plazo, el apartado 3 del mismo artículo 76 de la Ley 30/1992 dispone que a los interesados 'se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente' -lo que ya decía el artículo 75.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 -. Nótese que la pérdida del trámite no tiene lugar necesariamente en todos los casos - 'podrá' dice el precepto-, pero para que se produzca se requiere una declaración en tal sentido, es decir, tal pérdida no es una consecuencia automática del transcurso del tiempo, sino del acto que la constata. En relación con esta declaración, el propio artículo 76.3, reconoce eficacia a la actuación del interesado fuera de plazo 'si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo' -previsión que recuerda la del artículo 128 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -.
Habida cuenta, por tanto, de que la declaración de la pérdida del trámite puede o no producirse,en la medida en la que la Administración no actúe diligentemente y omita dicha declaración y su notificación al interesado, la actuación extemporánea del mismo ha de producir sus efectos legales, lo que se compadece con la posibilidad de mantener la validez de actuaciones tardías de la Administración que contempla el artículo 63.3 de la misma Ley 30/1992 .'
Y por último citamos la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de octubre de 2009 dictada en el recurso de casación 5888/2007 , en la que a sensu contrario se extrae la misma idea:
'Por tanto, una vez precluido dicho trámite, con pérdida del mismo, según el artículo 76.3 de la Ley 30/1992 , no procedería modificar la Resolución recurrida...'.
En base a ello, y volviendo al caso que nos ocupa, si sucede que la Administración, después de dictar la resolución de reintegro, constató que el beneficiario de la subvención había presentado previamente alegaciones con el fin de evacuar el trámite de audiencia, conforme a lo previsto en el artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ('En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia.'), y una vez comprobado que aquella había eludido emitir la declaración de pérdida de dicho trámite, debió entonces revocar el referido acto administrativo con el fin de dictar uno nuevo, en el sentido que fuera, teniendo ya en cuenta el hecho cierto de la aportación de las alegaciones.
SÉ PTIMO.-Si partimos de lo anterior, y si resulta que la Administración, como se ha dicho, no tuvo en cuenta las alegaciones presentada por la entidad interesada con el fin de evacuar el trámite de audiencia en el expediente de reintegro, la consecuencia que de ello se deriva no puede ser otra que la de considerar que no se ha cumplimentado efectivamente dicho trámite.
Pues bien, recuérdese que la observancia de la audiencia es por lo general esencial, y en tal sentido el art. 105 c) de nuestra Constitución establece que la ley reguladora del procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos garantizará, cuando proceda, la audiencia del interesado; regulándose la misma con sustantividad propia en el artículo 84 de la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, y siendo su fundamento y finalidad, no sólo la de conceder la posibilidad de formular alegaciones, a que se refiere el art. 79, sino también la de que las mismas puedan efectuarse precisamente después de conocer todos los elementos y datos que integran el expediente, constituyendo un trámite de carácter esencial y sustantivo del que no cabe prescindir y cuya omisión puede determinar la anulabilidad del acuerdo que pone fin al expediente administrativo.
Ciertamente la jurisprudencia ha relativizado las consecuencias de su incumplimiento en función de que se haya producido o no indefensión, como ocurre en general con los vicios de forma; y así se ha considerado que la existencia de otros trámites equivalentes o la interposición del oportuno recurso administrativo, en el que puedan hacerse sin limitación y con pleno conocimiento del procedimiento las alegaciones que se estimen oportunas, suplen la omisión del trámite si se elimina la indefensión en vía administrativa.
Mas en lo que hace concretamente a la materia de subvenciones, la previsión del reiterado trámite en el expediente de reintegro se encuentra en el ya mencionado artículo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ('En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso, el derecho del interesado a la audiencia'); y también en el artículo 94.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003 ('El acuerdo será notificado al beneficiario o, en su caso, a la entidad colaboradora, concediéndole un plazo de quince días para que alegue o presente los documentos que estime pertinentes.').
En nuestro supuesto, no es tanto que la previa audiencia no hubiera sido concedida, sino que aun habiendo sido otorgada ha resultado a la postre dicho trámite ilusorio, toda vez que se partió de la no presentación de las alegaciones, aunque lo fueran antes de que recayera la resolución.
En otro orden de cosas, advertiremos que no puede, a juicio de esta Sala, quedar subsanada dicha omisión, en que a la postre se ha convertido la falta de constatación de las alegaciones a la hora de dictarse la resolución, el hecho de que con posterioridad se emitiera el informe de 20 de abril de 2015, pues no puede prescindirse de que el mismo ha sido confeccionado 'ad hoc' y que ni siquiera dio lugar a la producción de un nuevo acto administrativo acordando un reintegro con base a sus determinaciones; siendo evidente que no puede cumplir tal función, de constituir un nuevo acto administrativo, el propio informe, que no es una verdadera resolución en la que se definan situaciones jurídicas.
De este modo, en fin, el iter del procedimiento seguido no revela acto alguno del que pudiera deducirse que el aludido trámite haya quedado solventado, que evidentemente debería serlo antes de la resolución definitiva de reintegro, o también si se hubiese dictado otra posteriormente lo que no ha sido el caso; siendo que la vulneración producida, en tanto ha eliminado la posibilidad de hacer una efectiva contradicción ( sentencia de la Sala Tercera y Sección Tercera del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2004 ), es a la postre causante de una real indefensión.
Además, y por otro lado, tal infracción habrá de ser cohonestada con el resto de infracciones de carácter procedimental planteadas en la demanda, que si bien por sí solas podrían no ser causantes de indefensión real, sí que tienen su relevancia en una valoración conjunta del procedimiento, por lo que habrán de ser ponderadas a la hora de valorar la situación del caso concreto.
OC TAVO.-Lo anterior lleva a la estimación parcial del presente recurso contencioso-administrativo, debiendo anularse la resolución recurrida; sin perjuicio de que la Administración pueda, si así lo estima, acordar la retrotracción de las actuaciones al momento anterior al que la misma fue dictada, con el fin de pronunciar una nueva en la que se tengan ya en cuenta las alegaciones presentadas por la entidad demandante, manera en la que podrá considerar y ponderar los datos aportados y alegaciones efectuadas; habiendo de cumplirse en tal caso la exigencia de la debida motivación, conforme a lo dispuesto en el artículo 54.2 de la Ley 30/1992 . Esto es, cabe la ordenación de la retroacción de actuaciones al momento anterior a ser dictada la resolución, con el fin de que se dicte un nuevo acto administrativo debidamente motivado en el que como decimos se tengan en cuenta las alegaciones presentadas por la parte actora en el expediente de reintegro.
Y se hace este segundo matiz, de exigir que la motivación de la resolución, porque si bien haciendo un esfuerzo podría entenderse motivada la misma en base a la motivación in alliunde, mediante a la remisión a los distintos informes obrantes en el expediente -pero lo que ni siquiera se expresa-, sucede que está ausente la justificación del porqué de la primera causa consignada consistente en 'resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero' conforme a lo dispuesto en el artículo 37.1.e de Ley 38/2003 .
En este sentido, en relación con la exigencia de motivar las resoluciones administrativas, la STS 28 de marzo de 2012 (rec. de casación 2940/2010 ) recordaba que:
'Es constante jurisprudencia (contenida, por ejemplo, en Sentencias de 16 de junio de 2003, RCA 647/2000 , 11 de febrero de 2011, RCA 161/2009 , 28 de junio de 2010, RC 3821/2006 , 9 de julio de 2010, RC 1/2008 , 8 de octubre de 2010, RC 5/2008 , y 23 de noviembre de 2011, RC 3638/2009 ) que el requisito de la motivación de los actos administrativos no exige un razonamiento exhaustivo y pormenorizado, pues basta con la expresión de las razones que permitan conocer los criterios esenciales fundamentadores de la decisión, facilitando a los interesados el conocimiento necesario para valorar la corrección o incorrección jurídica del acto a los efectos de ejercitar las acciones de impugnación que el ordenamiento jurídico establece y articular adecuadamente sus medios de defensa. Como indica la Sentencia de 31 de marzo de 2011 (RCA 29/2010 ) «la motivación de los actos administrativos responde a la finalidad de exteriorizar las razones que justifican su adopción a fin de permitir su conocimiento por el destinatario, permitir su impugnación y, asimismo, posibilitar el control de legalidad posterior por los tribunales». Por esta causa, el cumplimiento del deber de motivar no puede analizarse en abstracto o de acuerdo con pautas generales, pues será en cada caso concreto donde pueda valorarse si, atendidas las especiales circunstancias concurrentes, se expresan las razones suficientes para venir en conocimiento de la fundamentación del acto. Así, la extensión de la motivación estará en función de la mayor o menor complejidad de lo que se cuestione o de la mayor o menor dificultad del razonamiento que se requiera.'
Más en concreto, sigue afirmando la STS citada:
'En materia de subvenciones y ayudas públicas, la obligación de motivar «ha sido constantemente reconocida por las numerosas Sentencias que hemos dictado sobre la denegación de subvenciones como la de autos; en los correspondientes recursos se ha podido debatir sobre el mayor o menor grado de suficiencia de la motivación, en concreto, pero nunca se ha dudado de la exigencia de ésta, en sí misma considerada» ( Sentencia de 29 de noviembre de 2001, RC 3563/1995 , luego reproducida en la Sentencia de 23 de enero de 2002, RC 5353/1995 ). Ya la Sentencia de 18 de enero de 1996 (RCA 7488/1992 ) declaró que «la jurisprudencia ( Sentencias, entre otras, de 10 marzo 1969 y 29 noviembre 1985 ), había incluido como actos necesitados de motivación adecuada los dictados en ejercicio de potestades discrecionales, como es el caso de las subvenciones y ayudas públicas, dado que sólo a través de una congrua motivación puede la jurisdicción ejercitar con garantía su función fiscalizadora (control de hechos determinantes, aplicación correcta o valoración correcta de los intereses en juego, etc...), lo que obliga a entender como precisado de adecuada y suficiente motivación el acto impugnado,(...)'
NO VENO.-De conformidad con lo establecido en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , y dada la estimación parcial del presente recurso contencioso, no procederá hacer pronunciamiento especial sobre las costas procesales.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación;
Fallo
Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el procurador don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en nombre y representación de la mercantil 'NAFONSO INVESTIMENTS, S.L.' contra la Resolución de 23 de marzo de 2015 de la Secretaría General de Industria, por delegación del Ministro, por la que se acuerda el reintegro total de la subvención que le fue concedida mediante la Resolución de 17 de mayo de 2010 dictada al amparo de la Orden ITC/3098/2006, de 2 de octubre de 2006 (B.O.E. de 10 de octubre) y en el importe de 1.000.000 €; la que cual se anula por ser disconforme con el ordenamiento jurídico, con los efectos expresados en el primer párrafo del fundamento de derecho octavo de esta sentencia.
Y todo ello sin hacer especial imposición, en cuanto a las costas causadas en dicho recurso, a ninguna de las partes.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento al Juzgado de procedencia, a los efectos leales, junto con el expediente administrativo, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PU BLICACION.-Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado a Ponente de la misma, DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA, en el día de la fecha, estando celebrando Audiencia Pública la sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Doy fe.
