Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000005/2016
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:00020/2016
Demandante:GENERALIDAD DE CATALUÑA
Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA Y ENERGÍA
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARTÍN VALERO
S E N T E N C I A Nº:
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Dª. ANA MARTÍN VALERO
Madrid, a treinta y uno de octubre de dos mil dieciocho.
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha tramitado elrecurso nº 5/2016promovido a instancias de laGENERALIDAD DE CATALUÑA,que comparece representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la Orden IET/2195/2015, de 15 de octubre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para Escuelas de Hostelería, en el marco del Plan Nacional Integral de Turismo; siendo demandada la Administración del Estado, representada y defendida la Abogacía del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.- Con fecha de 4 de enero de 2016 tuvo entrada en esta Sala recurso contencioso-administrativo, interpuesto frente a la Orden antes mencionada, el cual fue admitido a trámite por Decreto de fecha 11 de enero de 2016, con reclamación del expediente administrativo
SEGUNDO.-Re cibido el expediente, la parte actora formuló demanda el 21 de abril de 2016 en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que entendía de aplicación, terminaba suplicando: " (...)dicte en su día sentencia, por la que, con la estimación del presente recurso se declare la nulidad de la Orden IET/2195/2015, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para Escuelas de Hostelería, en el marco del Plan Nacional Integral de Turismo, condenando a la Administración del Estado con imposición de las costas procesales a la Administración demandada".
TERCERO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda, mediante escrito con entrada el 3 de junio de 2016, en el cual, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideraba aplicables, terminó suplicando desestimación del recurso.
CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicada la propuesta y admitida, se presentó por las partes escrito de conclusiones, tras lo cual se señaló para votación y fallo el día 11 de octubre de 2016; señalamiento que fue suspendido por providencia de esa misma fecha acordando dar traslado a las partes por plazo de diez días, para que pudieran formular alegaciones sobre la posible inadmisión del recurso por falta de jurisdicción de esta Sala para conocer del mismo, pues, planteándose exclusivamente una cuestión de competencia constitucional, la resolución de la misma corresponde al Tribunal Constitucional.
QUINTO.- En dicho trámite la Abogacía del Estado presentó escrito manifestando que si bien esa era la posición que venía manteniendo en recursos precedentes similares, atendiendo a las instrucciones recibidas por el Centro Directivo, debía variar su criterio por entender que la jurisdicción contencioso administrativa sí ostenta competencia para conocer de las cuestiones planteadas en el presente recurso.
SEXTO.-El Abogado de la Generalidad de Cataluña presentó escrito alegando que la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer del recurso, y reiterando que se dicte sentencia estimando el recurso por los motivos esgrimidos en su demanda.
SÉPTMO.-Conferido traslado al Ministerio Fiscal para que pudiera manifestarse sobre dicha cuestión, presentó dictamen manifestando que tratándose de un tema conflictivo y estando pendientes de resolver los recurso de casación interpuestos contra sentencias de esta Sala que habían apreciado la incompetencia de jurisdicción en supuestos análogos, pero siendo hasta ahora el criterio de la Sala, debe desestimarse el recurso, salvo que la sal considerase que a efectos de pronunciarse sobre su jurisdicción para conocer del asunto, la STC 200/2009 viene a constituir el precedente al que se refiere en el FJ de la Sentencia de 27 de enero de 2016 , y ello, en ese caso, pro pura consecuencia con el criterio mantenido.
OCTAVO.-El recurso fue señalado nuevamente para votación y fallo el día 18 de enero de 2017, siendo suspendido por providencia de esa misma fecha, y tras audiencia de las partes, por providencia de 13 de febrero de 2017 se acordó suspender las actuaciones hasta que por la Sala Tercera del Tribunal Supremo se resuelvan los recursos de casación interpuesto contra las sentencias dictadas por esta Sección en fecha 27 de enero de 2016 (P .O 526/2014, P .O 485/2014, P .O 518/2014 ) y 2 de marzo de 2016 (P .O 490/2014 y P.O 511/2014 ) al ser la cuestión planteada en este procedimiento análoga a la suscitada en aquéllos.
NOVENO.-Re cibido testimonio de la sentencia dictada en casación en el PO 490/2014, y alzada la suspensión acordada, previo traslado para alegaciones de las partes al respecto, se señaló para votación y fallo el día 24 de octubre de 2018, en que efectivamente se deliberó y votó.
DÉCIMO.-La cuantía del presente recurso es indeterminada.
Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª ANA MARTÍN VALERO, quien expresa el parecer de la Sala.
Fundamentos
PRIMERO.- La Generalidad de Cataluña interpone recurso contencioso-administrativo contra la Orden IET/2195/2015, de 15 de octubre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para Escuelas de Hostelería, en el marco del Plan Nacional Integral de Turismo.
El objeto de las ayudas es el impulso a la calidad del sector turístico español a través de la calidad de la formación, promoviendo que las escuelas de hostelería detecten las necesidades del mercado y del entorno productivo en los distintos subsectores y profesiones turísticas y configuren programas adecuados a la demanda (art. 1.2º). Siendo objetivos prioritarios: a) El fortalecimiento y mejora de la formación de los profesionales del sector turístico, de forma que España, que es ya un referente turístico mundial, lo sea también en la formación de los profesionales de este sector; b) Fortalecimiento y mejora de las competencias de toda la cadena de servicios; c) Conseguir que el sector turístico tenga a su disposición los profesionales que demanda en la actualidad para su mantenimiento como un pilar de la economía española; d) El fortalecimiento y mejora de la gestión integral de las empresas turísticas: de sus equipos, de sus procedimientos de gestión, de técnicas de marketing, control presupuestario, de relaciones con el cliente, de redes sociales, de nuevas tecnologías y de compra y venta.
Estas ayudas revestirán la forma de préstamos. Y la competencia para convocar y resolver los procedimientos de concesión corresponde al titular de la Secretaría de Turismo, según lo establecido en el apartado decimotercero de la Orden.
SEGUNDO.-La Generalidad de Cataluña considera que la resolución impugnada incurre en nulidad de pleno derecho, de conformidad con el art. 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC)., por infracción del principio de jerarquía normativa y competencia al contravenir las previsiones estatutarias de los artículos 171 y 114.2 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio , de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuyen a la Generalidad de Cataluña la competencia exclusiva en esta materia, vulnerando manifiestamente la doctrina del Tribunal Constitucional establecida, de forma reiterada, en relación con las subvenciones estatales en materia de competencia exclusiva autonómica, como es el turismo, respecto del cual el Estado sólo ostentaría un título competencial genérico ( art. 149.1.13 CE ). Por tanto, entiende que la resolución impugnada, que corresponde a la convocatoria de unos fondos deberían haberse territorializado, se ha adoptado por órgano manifiestamente incompetente
Afirma que el Tribunal Constitucional ha reiterado, en numerosas ocasiones que la concesión de subvenciones no es una actividad que pueda realizarse al margen del sistema de distribución de competencias establecido por la Constitución Española y los Estatutos de Autonomía, de modo que en un sector como el turismo, respecto del cual tienen asumida competencia de carácter exclusivo, los fondos estatales deben territorializarse, correspondiendo a la Comunidad Autónoma la gestión y la concesión de las subvenciones dotadas con esos fondos. Invoca la STC 242/1999, de 21 de diciembre y la STC 200/2009, de 28 de septiembre , y niega que el título competencial 'bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica', contenido en el art. 149.1.13 CE , ampare una regulación agotadora de la materia que no deje espacio a la Generalidad para ejercer sus competencias. El título competencial más específico de la Comunidad Autónoma ha de prevalecer sobre el más genérico del Estado si no existen razones que justifiquen la prevalencia de este.
Y frente a la argumentación de la Administración del Estado, contenida en el Informe de 20 de noviembre de 2015, considera que es improcedente la gestión centralizada de las ayudas, puesto que el Tribunal Constitucional recoge esa centralización de la gestión como algo, no sólo excepcional sino que exige la necesidad de justificar esa gestión centralizada, y en el citado Informe sólo se ofrecen generalidades e inconcreciones
Entiende que nos encontramos en el segundo supuesto referido en la fundamento jurídico 8 b) de la STC 13/1992 , y no queda justificada la centralización de la gestión de estas ayudas.
Señala que los beneficiarios de las escuelas de hostelería públicas o privadas legalmente constituidas en España, entendiendo como tales aquellos centros de formación que esté especialmente habilitados para impartir formación reglada en materia de cocina y gastronomía, hostelería, gestión hotelera, así como habilidades para emitir titulación oficial, y que por tanto está sometidos a autorización previa y a las directrices, planes de estudios, procesos y régimen educativo establecido por la Comunidad autónoma donde se ubiquen. Y los centros de formación está perfectamente delimitados territorialmente en otros ámbitos, por lo tanto , la territorialización no sólo es perfectamente posible, sino que es muy oportuna, dado que a presencia de una importante representación en el territorio de las escuelas y centro de formación reglada en turismo, debería ser un criterio a tener en cuenta a efectos de destino de las ayudas para aquellas regiones con un mayor impacto en este campo, junto con los indicadores más comunes para este cálculo, como son la aportación al PIB conjunto del Estado, población, peso absoluto y relativo del sector turístico en la economía global de la comunidad autónoma etc...
Finalmente aduce que se vulnera el principio de lealtad constitucional por la reiteración con la que el Estado invade las competencias de Cataluña orillando la doctrina constante del Tribunal Constitucional.
TERCERO.-La Abogacía del Estado, sin negar la competencia exclusiva en materia de turismo que corresponde a la Generalidad de Cataluña ex artículo 171 EAC, sostiene que el título competencial genérico que ostenta la Administración del Estado, contenido en el art. 149.1.13 CE da cobertura a la resolución impugnada. Y aduce que nos encontramos ante un supuesto excepcional que justifica la gestión centralizada de los fondos a que se refiere la subvención, por las razones que se exponen en la exposición de motivos de la Orden y en el Informe de 20 de noviembre de 2015, por el que se contesta al requerimiento de la Generalidad.
Ello determinaría que las subvenciones a que se refiere la resolución recurrida se encajasen en el cuarto de los supuestos configurados en la STC 13/1992 . En primer lugar, porque el objetivo esencial de las ayudas para Escuelas de Hostelería es el impuso de la calidad del sector turístico español a través de la calidad de la formación, teniendo en cuenta que las ayudas pretenden garantizar a nivel nacional la oportunidad de acceso de cualquier estudiante de las Escuelas de Hostelería a una formación de una calidad superior, y por tanto, que el sistema económico en su conjunto se beneficie de unos estándares más elevados; lo que redundará en una mejor y más homogénea percepción de a calidad en el servicio prestado por parte de los turistas, en definitiva, a una mejor imagen de marca como destino país. Y ello en el marco del Plan Nacional Integral de Turismo que incluye entre sus objetivos el incrementar la actividad turística y su rentabilidad y generar empleo de calidad y que señala como uno de sus instrumentos para la consecución de los objetivos el impuso al conocimiento, el emprendimiento y la formación Finalmente, añade que el turismo es uno de los productos españoles de mayor consumo, por lo que el peso dentro de la Marca España es muy relevante, siendo uno de los objetivos de la Administración General del Estado, a través de la Secretaría de Estado de Turismo, el impulso a la creación y desarrollo de empresas turísticas que necesariamente contribuirán al refuerzo de esta Marca España.
CUARTO.-Hemos de comenzar señalando que la posible incompetencia de jurisdicción de esta Sala para conocer del recurso ha quedado fuera de discusión, desde el momento en que no se sostiene por ninguna de las partes y ha quedado zanjada por el Tribunal Supremo, entre otras en las SSTS de 28 de mayo de 2018 (cas. 1739/2016 ); 1 de junio de 2018 (cas. 1184/2016 ); 5 de junio de 2018 (cas. 1175/2016 ); y 6 de junio de 2018 (cas. 1303/2016 ). En estas sentencias se analiza la extensión de esta jurisdicción en relación con la delimitación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, llegándose a la conclusión de es competente para conocer de casos como el que nos ocupa, pues la existencia de abundante doctrina constitucional en relación al reparto competencial en materia de subvenciones sitúa la cuestión debatida, no en discernir el sentido que cabe atribuir a las respectivas previsiones de la Constitución o el Estatuto de Autonomía, sino más bien en la calificación jurídica que a la vista de dicha doctrina merecen las previsiones del acto o resolución concretamente impugnado.
QUINTO.-Como pone de manifiesto la sentencia de fecha 24 de octubre de 2018, dictada por esta Sección en el rec. 484/2014 , en el que se plantea una cuestión competencial análoga, para abordar la misma hemos de partir de la consideración, reiterada por la doctrina constitucional (por todas STC 13/1992, de 6 de febrero , FJ 6), de que'el poder de gasto o subvencional es siempre un poder instrumental que se ejerce 'dentro', y no 'al margen', del orden de competencias y de los límites que la Constitución establece y entre ellos el del respeto a la autonomía política y financiera de las Comunidades Autónomas que reconocen y garantizan los arts. 2 , 137 y 156 C .E. No puede, por tanto, el Estado, usando su poder de gasto en materia de subvenciones, condicionar o mediatizar el ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus propias competencias (su autonomía política y financiera) de modo tal que convierta, de hecho, su poder de gastar en un poder para regular la materia al margen del reparto competencial establecido en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía.'
Por esta razón, el Tribunal Constitucional ha reiterado (últimamente en la STC 88/2018, de 19 de julio de 2018 ) que'la resolución de aquellas controversias que se susciten respecto a la regulación y aplicación de las ayudas o subvenciones que puedan establecerse en las distintas áreas o segmentos de la acción pública ha de tener en cuenta la distribución de competencias existente en la materia en la que proceda encuadrar las subvenciones de que se trate.'
En consecuencia, debe comenzarse por encuadrar la controversia conforme al sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, atendiendo al contenido y finalidad de la Orden impugnada, aplicando para ello los criterios de incardinación competencial. En tal sentido, cuando las partes en el proceso invocan para sí la competencia con sustento en distintos títulos competenciales, su calificación correcta ha de tener en cuenta 'tanto el sentido o finalidad de los varios títulos competenciales y estatutarios, como el carácter, sentido y finalidad de las disposiciones traídas al conflicto, es decir, el contenido del precepto controvertido, delimitando así la regla competencial aplicable al caso ( STC 15/2018, de 22 de febrero , FJ 2).
SEXTO.-Se gún se ha recogido en un fundamento anterior, la Orden impugnada tiene por objeto la convocatoria de ayudas para Escuelas de Hostelería.
En la Orden se establece la finalidad de las ayudas, su ámbito material, ámbito geográfico, su objetivos, las características de las ayudas, los requisitos de los beneficiarios, los tipos de proyectos y actuaciones objeto de las mismas, los gastos subvencionables, las incompatibilidades, y el procedimiento de gestión (forma y presentación de las solicitudes, los órganos competentes para la instrucción y resolución, , el procedimiento de evaluación y el órgano que ha de llevarla a cabo; el procedimiento para su resolución; las garantías y pago de las ayudas; la posible modificación de la resolución de concesión; el plazo de ejecución de las actividades y justificación de los gastos; los criterios de graduación de los posibles incumplimientos, y el procedimiento de reintegro).
Pues bien, aun cuando, tanto la Exposición de Motivos como la disposición adicional primera de la Orden impugnada, indican que se dicta al amparo de las competencias exclusivas que el artículo 149.1. 13. ª de la Constitución Española atribuye al Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, es lo cierto que la materia regulada tiene su adecuado encaje en la materia de turismo. Así se deduce de la propia Exposición de Motivos en la que, tras aludir al título competencial del artículo 149.1.13º CE , se indica que el mismo permite al Estado Español aprobar medidas que afecten de modo relevante a la ordenación de nuestros sectores económicos, como es el turismo. De este modo, el objeto de las ayudas es el impulso de la calidad del sector turístico español, a través de la calidad de la formación en las Escuelas de Hostelería. Y su ámbito material se circunscribe a la medida 28 del Plan Nacional e Integral de Turismo 2012-2015, aprobado por Acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de junio de 2012, 'adecuación de la oferta formativa y la investigación a la demanda empresarial' (art. 2)
SÉPTIMO.-Por tanto, para resolver la cuestión litigiosa, esto es, si la Orden impugnada es nula por invadir o vulnerar las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña, tenemos que partir de que, si bien el art. 149.1.13 CE atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de 'Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica', el título competencial concernido es la materia de turismo, sobre la cual la citada Comunidad Autónoma ostenta una competencia específica y exclusiva, otorgada por el artículo 171 EAC, el cual dispone:
'ARTÍCULO 171. TURISMO
Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de turismo, que incluye en todo caso:
a. La ordenación y la planificación del sector turístico.
b. La promoción del turismo que incluye la suscripción de acuerdos con entes extranjeros y la creación de oficinas en el extranjero.
c. La regulación y la clasificación de las empresas y establecimientos turísticos y la gestión de la red de establecimientos turísticos de titularidad de la Generalitat.
d. Con el fin de facilitar la coordinación entre éstos y los establecimientos de la red de Paradores del Estado que se ubican en Cataluña, la Generalitat participa, en los términos que establezca la legislación estatal, en los órganos de administración de Paradores de Turismo de España. La regulación de los derechos y deberes específicos de los usuarios y prestadores de servicios turísticos y de los medios alternativos de resolución de conflictos.
e. Las enseñanzas y la formación sobre turismo que no den derecho a la obtención de un título oficial.
f. La fijación de los criterios, la regulación de las condiciones y la ejecución y el control de las líneas públicas de ayuda y promoción de turismo'.
OCTAVO.-Concretados los títulos competenciales, procede determinar cómo ha de articularse esta concurrencia de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, para lo que hay que atender a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónoma, especialmente cuando éstas últimas ostentan competencia exclusiva sobre la materia concernida, como es el caso.
Debemos de partir de que las competencias de las CCAA son las que se han fijado en sus respectivos Estatutos de Autonomía ( SSTC 175/2003 y 87/1989 ), debiendo observarse, como criterio general a tener en cuenta en los supuestos de concurrencia de títulos competenciales, el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre la más genérica, aunque a este criterio no se le pude otorgar un valor absoluto ( SSTC 14/2004 , 87/1987 y 197/1996 )
Para delimitar las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas resulta forzoso aludir a la STC 13/1992, de 6 de febrero , cuyo FJ 8 constituye la doctrina constitucional aplicable y aplicada con reiteración tanto por la doctrina constitucional como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. El fundamento jurídico aludido dice así:
'8. Atendiendo a los términos del caso, de la doctrina expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos se desprende, lógicamente, un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público que puede resumirse en cuatro supuestos generales, en los que pueden subsumirse las distintas impugnaciones concretas que se examinan en los presentes recursos de inconstitucionalidad, pero que no excluyen cualesquiera otros que en el futuro pudieran derivarse de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.
a) Un primer supuesto se produce cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma. El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.
b) El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.
c) Un tercer supuesto es aquél en que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.
d) El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Pero ello solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.'
NOVENO.-En el caso sometido a nuestra consideración, la Sala considera que competencia controvertida se incardina en el apartado b) de los anteriores, toda vez que las ayudas se insertan en la materia de turismo, como se ha dicho, sobre la cual la Comunidad Autónoma de Cataluña ostenta competencia exclusiva, reconocida en el artículo 171 EAC; si bien sobre las mismas incidirían las competencias estatales relativas a la planificación de la actividad económica del art. 149.1.13 CE , extremo éste último también señalado por el Tribunal Constitucional en relación expresamente con ayudas y subvenciones estatales en el sector turístico (al respecto, SSTC 242/1999, de 21 de diciembre , ó 75/1989, de 21 de abril )
Así, en este ámbito, al Estado le corresponderá ex art. 149.1.13.ª CE la especificación del destino de la subvención y la regulación de sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica pero siempre que deje espacio a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino de la subvención y para desarrollar las condiciones de otorgamiento y tramitación ( STC 200/2009 ).
La Generalidad de Cataluña aduce que la resolución impugnada no respeta sus competencias, en cuanto contienen una regulación exhaustiva del procedimiento para la solicitud y tramitación de las subvenciones que no deja margen a regulación autonómica alguna, y en cuanto que el otorgamiento de las subvenciones se atribuye a un órgano estatal, cual es la Secretaría de Estado de Turismo, vulnerándose así su competencia exclusiva.
Pues bien, la Orden, al establecer las bases reguladoras de la concesión de ayudas, contiene, en el Capítulo I (arts., 1 a 11) disposiciones generales referidas a la finalidad de las ayudas, su ámbito material y geográfico, los objetivos perseguidos, las características de las ayudas, el régimen de concesión, los posibles beneficiarios, los tipos de proyectos y actuaciones objeto de ayuda, etc, que constituye regulación básica para el otorgamiento de las subvenciones. Por tanto, encontrándonos en el segundo supuesto a que se refiere la STC 13/1992 , no puede considerarse que se haya extralimitado en el ejercicio de las competencias que tiene constitucionalmente atribuidas, pues tales disposiciones poseen un grado de concreción que no excede del que corresponde a la competencia estatal ( STC 242/1999 ). Mediante tales disposiciones el Estado ha concretado la potestad que ostenta para decidir sobre la asignación de parte de sus fondos presupuestarios (en este caso en materia de turismo) y para regular los aspectos centrales del régimen subvencional.
DÉCIMO.-Ahora bien, asiste la razón a la Comunidad Autónoma en que la Orden contiene una regulación completa y exhaustiva del procedimiento de gestión de las ayudas (Capítulo II), que hace imposible el ejercicio de las competencias reservadas a la demandante, toda vez que no reconoce margen alguno de desarrollo normativo, no se prevé la participación autonómica en la tramitación de las ayudas y su definitiva concesión se reserva a la Secretaría de Estado de Turismo.
No obstante, la postura de la Abogacía del Estado no consiste tanto en negar esta circunstancia sino en afirmar que la centralización de la tramitación y concesión de las ayudas está justificada constitucionalmente por la concurrencia de la competencia estatal exclusiva sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, recogida en el art. 149.1.13 CE . Del conjunto de la contestación a la demanda se desprende que la competencia estatal sobre las bases y coordinación de la actividad económica se esgrime, como ya hemos anticipado, en una segunda dimensión, esto es, no como directamente atributivo de la competencia estatal sobre la actividad subvencionada, sino que, admitiendo la competencia autonómica exclusiva en la materia, considera que el título competencial recogido en el art. 149.1.13 CE es razón justificativa de la gestión centralizada (no territorializada) de las subvenciones en cuestión, por las razones que se indica en la Exposición de Motivos de la Orden, y se reproducen en el informe de 20 de noviembre de 2015, que da respuesta al requerimiento de la Comunidad Autónoma.
Es decir, la Administración del Estado sostiene que las ayudas para las Escuelas de Hostelería en el marco del Plan Nacional e Integral de Turismo, se incardinarían en el apartado d) del FJ 8 de la STC 13/1992 antes referida. Consecuentemente habremos de analizar las razones ofrecidas por la Administración como justificativas de la centralización de unas ayudas cuyo encuadre competencial las caracterizaría, en principio, como territorializables a tenor de lo dispuesto en los apartados b) y c) del FJ 8 de la STC 13/1992 ya citada.
DÉCIMOPRIMERO.-En la Exposición de Motivos se justifica la gestión centralizada por parte del Estado de las ayudas económicas a que se refieren las bases aprobadas por esta Orden, en las siguientes consideraciones:
'El objetivo último de las ayudas es el impulso a la calidad del sector turístico español a través de la calidad de la formación. Por tanto, la regulación normativa y la ejecución de las subvenciones relativas a la mejora de los programas de las escuelas de hostelería, corresponde al Estado por inscribirse en las competencias que le atribuye el artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española .
Estas ayudas garantizan a nivel nacional la oportunidad de acceso de cualquier estudiante de las Escuelas de Hostelería a una formación de una calidad superior y, por tanto, que el sistema económico en su conjunto se beneficie de unos estándares más elevados. Ello redundará en una mejor y más homogénea percepción de la calidad en el servicio prestado por parte de los turistas, en definitiva, a una mejor imagen de marca como destino-país.
El título competencial 'Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica' del artículo 149.1.13.ª de la Constitución Española , permite al Estado aprobar medidas que afecten de modo relevante a la ordenación de nuestros sectores económicos como es el turismo, sector que supone un 11 por ciento de nuestro Producto Interior Bruto.
Por otra parte, la gestión centralizada por parte del Estado de las ayudas económicas a que se refieren las bases aprobadas por esta orden, es un presupuesto imprescindible para garantizar la eficacia de estas ayudas, el cumplimiento de los objetivos con ella pretendidos, la obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en condiciones de igualdad, así como garantizar que las ayudas llegan a escuelas de todo el país. Se persigue apoyar a un sector empresarial desde el punto de vista de la política económica general en atención al peso del sector turístico en nuestra economía.
El tener una red de calidad de escuelas de hostelería en todo el territorio no solo contribuirá al mantenimiento del sector turístico como una de las principales industrias del país, sino que reforzará la Marca España internacionalmente.
Una formación de calidad en turismo conllevará mejores profesionales y por tanto una industria turística que siga generando un aportación muy significativa a nuestro producto interior bruto. Se persigue con estas ayudas que las escuelas de hostelería detecten las necesidades del mercado en los distintos subsectores y profesiones turísticas y configuren programas adecuados a la demanda, por lo que cualquier delimitación prefijada en cuanto a la territorialización de las ayudas sería una limitación a los objetivos perseguidos y perjudicaría al sector turístico de unos territorios frente a otros. La territorialización implicaría la adopción de cuotas para cada una de las regiones, por lo que dado el relativamente bajo número de potenciales beneficiarios en algunas de ellas, la probabilidad de que en dichas regiones las ayudas se quedaran desiertas sería muy elevada; ello implicaría remanentes que bien podrían haber sido empleados en regiones con mayor demanda; en definitiva, conduciría a una asignación ineficiente de las ayudas.
Garantizar la eficacia de estas ayudas significa seleccionar aquellos proyectos que vayan a tener un mayor impacto económico en el sector turístico en su conjunto y en los objetivos recogidos en el Plan Nacional e Integral de Turismo, lo cual quedaría menoscabado sin una gestión centralizada.
Asimismo, el artículo 3.4.i) y el título II de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , amparan la adopción por la Administración del Estado de programas para la promoción, modernización y competitividad de la industria turística'.
DÉCIMOSEGUNDO.- A juicio de la Sala tales razones no resultan convincentes, por los motivos que pasamos a exponer:
1º) El hecho de que el objetivo esencial de las ayudas sea el impulso a la calidad del sector turístico español a través de la calidad de la formación, no es motivo suficiente para justificar la centralización de las gestión de los fondos, pues no se acredita de forma 'razonablemente justificada', conforme exige el Tribunal Constitucional ( STC 13/1992 ), que la territorialización de las ayudas sea un obstáculo o impida ofrecer una formación de calidad, o tener una red de calidad de Escuelas de Hostelería en todo el territorio.
2º) Otra de las razones que se invocan en favor de la gestión centralizada es que 'garantizar la eficacia de estas ayudas significa seleccionar aquellos proyectos de empresas turísticas que vayan a tener un mayor impacto económico en el sector turístico en su conjunto y en los objetivos recogidos en el Plan Nacional e Integral de Turismo'. Pero en cuanto a la 'calidad', 'importancia' o 'interés' de los proyectos en relación con las eventuales facultades de gestión estatales, el Tribunal Constitucional ha declarado ( STC 200/2009 , citando la STC 190/2000 y STC 186/1999 ), que 'tampoco puede admitirse como justificación de la gestión centralizada el argumento de que lo determinante para recibir la subvención es la excelencia de los proyectos, debiendo valorarse a tal efecto todos los que se presenten en el conjunto del territorio nacional, pues tal técnica conduciría, simplemente, a la distorsión del orden de competencias y por ello hemos declarado que ... bastaría que en el diseño de una legislación estatal reguladora de una materia se dificultara artificialmente su ejecución autonómica para justificar la negación o supresión de esa competencia'
3º) La Exposición de Motivos indica que la gestión centralizada es 'presupuesto imprescindible para garantizar la eficacia de estas ayudas, el cumplimiento de los objetivos con ella pretendidos, la obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en condiciones de igualdad, así como garantizar que las ayudas llegan a escuelas de todo el país'. Tales razones carecen de consistencia y son insuficientes para fundamentar la excepción a la regla general de gestión descentralizada de las ayudas referidas a materias de competencia exclusiva autonómica, pues no se justifica adecuadamente que la gestión territorializada de las ayudas impida conseguir dichos objetivos. Estos también se pueden conseguirse a través del sistema constitucional de distribución de competencias teniendo muy en cuenta que, como declara la STC 242/1999, de 21 de diciembre , FJ 20 , la cooperación y la coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas constituye el elemento fundamental del Estado autonómico, en particular, en ámbitos como el presente en que han de conciliarse las competencias estatales de ordenación económica del sector turístico con las exclusivas autonómicas en esta materia lo que puede producirse bien sea a través de convenios ajustados al orden de distribución de competencias ( SSTC 95/1986, de 10 de julio, FJ 5 , y 13/1992, de 6 de febrero , FFJJ 7 y 10) u otras fórmulas.
4) También se aduce que la territorialización implicaría la adopción de cuotas para cada una de las regiones, por lo que dado el relativamente bajo número de potenciales beneficiarios en algunas de ellas, la probabilidad de que en dichas regiones las ayudas se quedaran desiertas sería muy elevada; ello implicaría remanentes que bien podrían haber sido empleados en regiones con mayor demanda; en definitiva, conduciría a una asignación ineficiente de las ayudas.
Ahora bien, la competencia básica del Estado le permite realizar la territorialización de los fondos atendiendo precisamente a las circunstancias particulares de cada una de las regiones en función de criterios técnicos objetivos. Al respecto, hay que señalar que la Administración del Estado no ha dado respuesta alguna a la posibilidad de aplicación de unos criterios técnicos que, a juicio de la Comunidad Autónoma, podría facilitar esa distribución de los fondos, como son la aportación al PIB conjunto del Estado, población, peso absoluto y relativo del sector turístico en la economía global de la Comunidad Autónoma etc...
En conclusión, si bien es evidente que el sector turístico tiene una extraordinaria relevancia en nuestro país y que, en esta medida, tiene incidencia en la actividad económica general, esta circunstancia, por sí sola, no permite prescindir del título competencial prevalente en el que enmarcar la Orden impugnada.
DECIMOTERCERO.-Todo lo anterior nos conduce a la estimación parcial del recurso, al apreciar que el Capítulo II de la Orden vulnera los preceptos estatutarios ya referidos en cuanto estos atribuyen competencia a la Comunidad Autónoma de Cataluña para el desarrollo y ejecución en materia de turismo (art. 171 EAC) La centralización en la Administración General del Estado de la convocatoria de las subvenciones, la tramitación de las mismas con exclusión de toda intervención autonómica y la decisión de la concesión por la Secretaría de Estado de Turismo, eliminan completamente el necesario e ineludible margen de actuación de la Generalidad de Cataluña en una materia, como la de turismo que es de su competencia exclusiva (en el mismo sentido, STS de 6 de junio de 2018 -rec, 1303/2016 -, entre otras, en relación con la competencia exclusiva en materia de industria) , y por tanto, cabe apreciar que en este caso el Estado ha incurrido en una extralimitación de las competencias que tiene constitucionalmente reconocidas.
En cuanto al alcance de la estimación del recurso, el art. 71 LJCA dispone que la estimación del recurso, además de declarar no ser conforme a Derecho la disposición o acto impugnados, los anulará total o parcialmente 'en su caso'. Pronunciamiento contingente que nos permite acotar la invalidez que declaramos atendiendo a la especificidad del objeto de este recurso contencioso y que lo asemejan a los conflictos de competencias. La eventual asimetría de las competencias de cada una de las Comunidades Autónomas o la falta devindicatio potestatisde las que sí las tienen atribuida exige que la invalidez que declaramos se restrinja al ámbito de la Comunidad Autónoma recurrente (vid. STC 95/2002, de 25 de abril ).
Por lo demás, tanto la aplicación del art. 73 LJCA como la aplicación analógica del art. 66 LOTC , determina que la invalidez que declaramos no implique la de aquellas resoluciones que ya hayan agotado sus efectos por referirse a un ejercicio económico cerrado ( STC 9/2017, de 19 de enero , FJ 3).
DECIMOCUARTO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , no procede hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes, da la estimación parcial del recurso.
Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,
Fallo
1º) ESTIMARPARCIALMENTEel recurso contencioso-administrativonúm.5/2016, interpuesto por laGENERALIDAD DE CATALUÑAcontra la Orden IET/2195/2015, de 15 de octubre, por la que se aprueban las bases reguladoras de la concesión de ayudas para Escuelas de Hostelería, en el marco del Plan Nacional Integral de Turismo.
2º) DECLARARqu e de dicha Orden - salvo el Capítulo I- no es conforme a Derecho por vulnerar las competencias de la Generalidad de Cataluña, yDECLARARque es inaplicable en dicha Comunidad.
Sin imposición de costas.
Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
