Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 540/2017 de 14 de Abril de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000540/2017

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:07321/2017

Demandante:Asociación 'AMALURRA BABESTEKO HARRIZKO EGUZKILORE ELKARTEA'

Demandado:MINISTERIO DE ENERGIA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

S E N T E N C I A Nº :

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a catorce de abril de dos mil veintiuno.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, ha visto el recurso contencioso administrativo núm. 540/2017,interpuesto por la Asociación 'AMALURRA BABESTEKO HARRIZKO EGUZKILORE ELKARTEA', representada por la Procuradora Dª Raquel Vilas Pérez, asistida del Letrado D. Daniel Maeztu Pérez, contra la Orden ETU/486/2017, de 30 de mayo, del Ministerio de Industria, Turismo y Agenda Digital, por la que se declara la suspensión de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal»; siendo parte demandada la Administración General del Estado (Ministerio de Industria, Turismo y Agenda Digital, representada por la Abogacía del Estado.

Y habiéndose personado como codemandada la Sociedad DE HIDROCARBUROS DE EUSKADI, S.A. (SHESA), representada por el Procurador D. Ramón Rodríguez Nogueira,

Antecedentes

PRIMERO.-Con fecha 31 de octubre de 2017 tuvo entrada el recurso contencioso-administrativo interpuesto. Admitido a trámite mediante Decreto de fecha 15 de enero de 2018 y reclamado el expediente administrativo.

Recibido el mismo se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo y forma mediante escrito presentado el día 6 de junio de 2018,exponiendo los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, solicitando:

'. ..Que habiendo por presentado este escrito, con los documentos que citados se acompañan y copia de todo ello, junto con expediente administrativo facilitado a esta parte, se sirva a admitirlo, y en su vista, tenga por formalizado, en tiempo y forma, el trámite de DEMANDA, y en mérito y base a los hechos y fundamentos de derecho expuesto se sirva a dictar sentencia;

DE CLARANDO:

La disconformidad a derecho de la Orden ETU/486/2017, de 30 de mayo, publicada en el BOE el 31 de mayo, del ministerio de Industria, Turismo y Agenda Digital, por la que se declara la suspensión de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal». Declarando la nulidad de la misma.'

SEGUNDO.-De dicha demanda, se dio traslado a la Abogacía del Estado que presentó escrito con entrada el 25 de julio de 2018 en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso.

TERCERO.-La parte codemandada contestó la demanda mediante escrito en el cual manifestó que, previos los trámites oportunos se dictada sentencia desestimando íntegramente el recurso.

CUARTO.-Pr acticada la prueba solicitada y admitida, se continuo con el trámite de conclusiones y evacuadas por las partes, se señaló para votación y fallo el día 7 de abril de 2021, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

QUINTO.-La cuantía del recurso se ha fijado en INDETERMINADA.

Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. Don SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en este recurso jurisdiccional la Orden ETU/486/2017, de 30 de mayo, dictada por el Ministerio de Industria, Turismo y Agenda Digital, publicada en el BOE el 31 de mayo, y por la que se declara la suspensión de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal».

En concreto, en el resuelvo de la Orden se expresa:

'

Primero.

Declarar que los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Enara», «Mirua», «Usoa» y «Usapal» han estado suspendidos desde el 18 de julio de 2016, por causa no imputable al titular, debido a la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental del sondeo Armentia-2 previsto en los trabajos comprometidos durante la vigencia de los permisos.

Tal declaración queda sujeta a la condición de que continúe la tramitación del correspondiente procedimiento de autorización, por lo que no surtirá efectos en el supuesto de que el interesado desista voluntariamente de tal tramitación. A estos efectos, se entenderá que el interesado desiste voluntariamente si lo hace antes de que llegue a ser formulada la correspondiente declaración de impacto ambiental o tras la emisión de declaración de impacto ambiental favorable, salvo que resulte acreditado que el desistimiento viene determinado por cualesquiera actos administrativos impeditivos de la obtención de otras autorizaciones indispensables para la ejecución de los trabajos o por otras circunstancias sobrevenidas que, a juicio de la Administración, otorguen justificación bastante al mismo.

Segundo.

De acuerdo con lo establecido en el artículo 35.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , durante el período de suspensión no será exigible canon ni tasa algunos ni el mantenimiento del plan de inversiones previsto.

Sin perjuicio de lo anterior, durante el periodo de suspensión, los permisos estarán sujetos a todo lo dispuesto en la mencionada Ley 34/1998, de 7 de octubre, y al Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio.

Así mismo, durante el periodo de suspensión, los titulares deberán cumplir las obligaciones de remisión de información detalladas en el artículo 11 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio . Las fechas efectivas para la presentación de los datos y/o documentos, que deberán elaborarse conjunta e inseparablemente contemplando de forma global los cuatro permisos, se corresponderán con el año natural.

Se habilita a la Dirección General de Política Energética y Minas para levantar, mantener y modificar la suspensión de los permisos de investigación «Enara», «Mirua», «Usoa» y «Usapal», en aplicación del artículo 35 de la Ley 3411998, de 7 de octubre, de acuerdo con las siguientes condiciones particulares.

La presente suspensión se mantendrá hasta la terminación del procedimiento administrativo de solicitud de autorización del sondeo Armentia-2 o del primer trabajo que permita al titular proseguir con la realización de sus compromisos adquiridos.

Tercero.

En caso de que dicha terminación tenga lugar por resolución favorable a la solicitud del promotor, la Dirección General de Política Energética y Minas, en el momento de autorizar los trabajos, levantará la suspensión de los permisos de investigación. Si, por el contrario, dicha terminación lo fuera en sentido desfavorable, o, si se produjera esta por desistimiento del titular que no deba reputarse voluntario, la Dirección General de Política Energética y Minas podrá levantar, mantener o modificar la presente suspensión en función de las circunstancias concretas que hubiesen producido tal terminación, así como de la situación particular de los permisos de investigación.

Cuarto.

Esta orden surtirá efectos a partir del día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

SEGUNDO.-Se ejercita en el actual proceso una pretensión de carácter anulatorio referida a la indicada Orden ETU/486/2017; cuestionándose la suspensión que la misma acuerda de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Enara», «Mirua», «Usoa»y «Usapal»desde el 18 dicha suspensión y, sobre todo, que haya determinado que dicha suspensión se acuerda ' por causa no imputable al titular, debido a la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental del sondeo Armentia-2 previsto en los trabajos comprometidos durante la vigencia de los permisos'.

En la demanda, tras recogerse una exposición sobre el iter del procedimiento seguido en la vía administrativa hasta dictarse la mencionada resolución, se esgrimen como argumentos en pro de dicha pretensión, expuestos sintéticamente, los siguientes:

a) En primer lugar, infracción del artículo 35.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , del sector de hidrocarburos,que regula el régimen de la paralización del expediente o suspensión de trabajos producida por causas no imputables al titular, a cuyo amparo se ha dictado la Orden ministerial impugnada; negando que nos encontremos ante este supuesto, a tenor del artículo 15 del referido texto legal, que dispone que la duración de estos permisos es de seis años y que ' con carácter excepcional, este período podrá ser prorrogado, a petición del interesado, por un plazo de tres años'.

Ello es así teniendo en cuenta los amplios lapsos temporales acaecidos en la tramitación del procedimiento que nos ocupa, pues nos encontramos ante un permiso de investigación cuya concesión se publica en el BOE el día 19 de diciembre de 2006 y el acto de suspensión aquí recurrido es de 31 de mayo de 2017, esto es, de 10 años, 5 meses y 12 días después; destacándose, en este orden de cosas, que la razón de la petición de suspensión es la paralización producida por la necesidad de someterse al preceptivo procedimiento de evaluación ambiental, siendo lo cierto que la solicitud de inicio del referido procedimiento no se presentó hasta el 18 de julio de 2016, y como quiera que el 24 de octubre de ese año la administración ambiental competente no había realizado el preceptivo informe ambiental, la promotora (SHESA) entendió incorrectamente que estaba autorizada para solicitar esa suspensión prevista en el mencionado artículo 35.2 de la Ley del Sector de Hidrocarburos.

b) Partiendo de lo anterior, resulta ' desproporcionado' considerar que la demora producida está justificada en base a la necesidad de observar lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, que en relación a la evaluación ambiental simplificada preceptúa que ' el órgano ambiental formulará el informe de impacto ambiental en el plazo de tres meses contados desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que la deben acompañar'; lo cual significa que la demora en el momento de solicitarse la suspensión fue tan sólo de 6 días sobre el plazo legalmente establecido.

En orden a demostrar que las dilaciones del procedimiento son imputables al recurrente, se ponen de manifiesto las siguientes circunstancias: en fecha de 18 de julio de 2016 la empresa SHESA presentó en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo el documento ambiental del sondeo exploratorio convencional denominado Armentia-2, que constituye la solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental simplificada, que era la prevista para este tipo de sondeos en el artículo 45 de la Ley 21/2013 (anexo II de la Ley, dentro del Grupo 3 Perforaciones, dragados y otras instalaciones mineras e industriales; epígrafe a) 4º Perforaciones petrolíferas o gasísticas de exploración o investigación); desde la entrada en vigor de dicha ley (diciembre de 2013) la empresa promotora era perfectamente conocedora del trámite de evaluación ambiental que resultaba procedente; frente a la anterior, no puede esgrimirse, como se hace en la contestación de la demandada, que la empresa realizara determinadas actuaciones en el periodo comprendido entre la última ampliación del periodo de vigencia concedida en la Orden IET/2411/2014 y hasta la presentación del referido documento ambiental, ya que desde 2013 a 2016 no consta la aportación de algún plan de labores; siendo así, en definitiva, que dicha empresa no ha observado lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 34/1998, en el que se prevé la obligación que recae en el titular de un permiso de investigación de ' presentar anualmente los planes de labores de acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente'. En este sentido, en el escrito de conclusiones se llama la atención de que, aunque existieron planes de labores en los años 2007 a 2012, no se presentaron posteriormente hasta los años 2017 y 2018, lo que demuestra que se eludió su presentación entre los años 2013 a 2016.

Asimismo, se destaca que en la referida Orden IET/2411/2014 se concedía la última ampliación de plazo de vigencia para obtener los permisos ambientales, hasta el 18 de febrero de 2017 que era el último legalmente posible; pero tampoco en esa fecha la empresa había cumplido los deberes ambientales que le incumbían, por lo que solicita el 18 de julio de 2016 el inicio del referido procedimiento de evaluación ambiental; señalando que: ' Teniendo en cuenta los plazos requeridos para la obtención de los permisos medioambientales y ante la inminente caducidad de los permisos, la operadora solicitó el 11 de diciembre de 2013 una nueva adaptación del plazo de vigencia de los permisos «Usoa», «Mirua» y «Usapal». De igual manera, solicitó el 16 de junio de 2014, la adaptación de vigencia en relación al permiso «Enara».'. Y 'como tampoco para esa fecha la empresa había hecho los deberes ambientales, solicita el 18 de julio de 2016, la ahora controvertida suspensión... sin presentar ningún plan de labores en esos años', por lo que no es ajustado a Derecho mantener que la paralización producida es por causa no imputable a la propia promotora.

c) La tramitación de la declaración de impacto ambiental no es una causa que 'per se' justifique la paralización o suspensión de estos permisos de investigación, toda vez que se trata de un requisito que debe cumplirse dentro de los plazos de su vigencia y cuya necesidad era conocida por SHESA desde el principio; cuestionándose también que la suspensión se conceda con efectos de la propia solicitud de suspensión, esto es, de 18 de julio de 2016.

En relación a este motivo se significa que la solicitud de inicio del procedimiento de evaluación ambiental se presenta el día 18 de julio de 2016, utilizándose como argumento torticero para obtener la suspensión de la vigencia de los permisos de investigación el retraso en la tramitación de dicha evaluación de tan sólo 6 días -en que se rebasa el plazo de tres meses que tenía la administración ambiental para pronunciarse-.

También se cuestiona el carácter retroactivo de los efectos que otorga la orden impugnada, pues en el sentir de la parte demandante no es el retraso en pronunciarse por la administración ambiental la causa que provoca la suspensión, si no la propia realización de la tramitación ambiental que se inserta como trámite necesario dentro de la vigencia del permiso de investigación y que debe incardinarse dentro de las labores a realizar.

Al respecto, se invoca el artículo 6 de la Ley 34/1998 ('Las autorizaciones, permisos y concesiones objeto de la presente Ley lo serán sin perjuicio de aquellas otras autorizaciones que los trabajos, construcciones e instalaciones necesarios para el desarrollo objeto de las mismas pudieran requerir por razones fiscales, de ordenación del territorio y urbanismo, de protección del medio ambiente, de protección de los recursos marinos vivos, exigencia de la correspondiente legislación sectorial o seguridad para personas y bienes.'); y el propio Real Decreto 1399/2006, de 24 de noviembre, por el que se otorga el permiso de investigación de hidrocarburos denominado «Enara» ('...Tercero y cuarto años: interpretación de la sísmica adquirida; diseño de un pozo exploratorio y estudio de su viabilidad técnica y económica, y de su impacto ambiental...').

TERCERO.-Antes de abordar los distintos motivos aducidos en el escrito rector, deberemos hacer una glosa de los hechos que resultan relevantes para resolver el presente litigio, que en cuanto tales no presentan una especial controversia, consignándose en su mayor parte en la propia Orden ministerial objeto de impugnación. Son los siguientes:

1º) Por Real Decreto 1399/2006, de 24 de noviembre (BOE núm. 302, de 19 de diciembre de 2006), se concedió a «Sociedad de Hidrocarburos de Euskadi, S.A.» ('SHESA') el permiso de investigación de hidrocarburos «Enara», situado en las comunidades autónomas de Castilla y León y el País Vasco. De acuerdo con lo previsto en su articulado, dicho permiso se otorga a riesgo y ventura del interesado por un periodo de 6 años, quedando sujeto a lo previsto en la Ley del Sector de Hidrocarburos, el Reglamento y la oferta presentada.

2º) Mediante los Reales Decretos 56/2008, 57/2008 y 58/2008 de 18 de enero (BOE núm. 42, de 18 de febrero de 2008), fueron otorgados a la misma compañía los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Usoa», «Mirua» y «Usapal»; igualmente a riesgo y ventura del interesado, por un periodo de 6 años y quedando asimismo sujetos a lo previsto en la Ley del Sector de Hidrocarburos, el Reglamento y la oferta presentada.

3º) Por Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 14 de noviembre de 2008, se autorizó la concentración de inversiones de los cuatro permisos anteriores, al ser todos ellos colindantes.

4º) Tras la tramitación oportuna y de acuerdo con lo previsto en la Orden IET/564/2012, de 27 de febrero (BOE núm. 68 de 20 de marzo), se acuerda la cesión de parte de la participación de la 'Sociedad de Hidrocarburos de Euskadi, SA' en los permisos de investigación de «Enara», 'Usoa', 'Mirua' y 'Usapal', a 'Petrichor Euskadi Coöperatief UA, Sucursal en España' y a 'Cambria Europe, Inc, Sucursal en España'.

5º) En virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación Ambiental, mediante Resolución de la Secretaría de Estado de Cambio Climático del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino de fecha 1 de marzo de 2010 («BOE» del 16), se establecía: (i) el no sometimiento a estudio de impacto ambiental del proyecto 'Dos pozos para la exploración de hidrocarburos sondeo denominado Enara-16' y (ii) en el ámbito de la Administración General del Estado, corresponderá al órgano ambiental pronunciarse en el plazo de tres meses; razón por la que se había producido una suspensión de los trabajos por causas ajenas al titular, por un período neto de 18 meses.

6º) El 7 de junio de 2010 el operador solicitó una ampliación del plazo de vigencia del permiso, como consecuencia de la paralización del expediente por la tramitación de la evaluación de impacto ambiental del proyecto, invocando el artículo 35.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos. Mediante la Orden ITC/2242/2011, de 14 de julio (BOE núm.189, de 8 de agosto de 2011) se amplió, por primera vez, la vigencia del permiso de investigación de hidrocarburos denominado «Enara» hasta el 19 de junio de 2014.

7º) Por Orden IET/2411/2014, de 4 de diciembre, (BOE núm. 308, de 22 de diciembre de 2014), se adaptó la vigencia de los permisos de investigación de hidrocarburos «Enara», «Usoa», «Mirua», «Usapal» hasta el 18 de febrero de 2017.

8º) Mediante Resolución de 15 de enero de 2015, de la Dirección General de Política Energética y Minas, se autoriza la concentración de trabajos e inversiones entre los permisos de investigación de hidrocarburos «Usoa», «Mirua», «Usapal», «Enara» y «Angosto-1» (BOE núm. 27, de 31 de enero de 2015). Se señala en la propia orden impugnada que el permiso «Angosto-1» actualmente se encuentra en tramitación su extinción por caducidad al vencimiento de sus plazos.

9º) Se dicta luego la Orden ETU/165/2017, de 15 de febrero (BOE núm. 50 de 28 de febrero de 20179, por la que se deniega la solicitud de suspensión de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Angosto-1», «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal», lo que era motivado por la entrada en vigor de la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco 6/2015, de 30 de junio, de medidas adicionales de protección medioambiental para la extracción de hidrocarburos no convencionales y la fractura hidráulica o fracking.

10º) Con fecha 24 de octubre de 2016 se remite solicitud de interrupción del cómputo del plazo de vigencia de los permisos de investigación de hidrocarburos «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal», con ocasión en el inicio de la tramitación de autorización del sondeo exploratorio convencional de hidrocarburos Armentia-2, invocándose lo establecido en el artículo 35.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, ya que había transcurrido el plazo legalmente establecido sin haberse formulado por parte del órgano ambiental el correspondiente informe de impacto ambiental.

11º) El 18 de julio de 2016 el operador había solicitado el inicio del procedimiento de evaluación de impacto ambiental del sondeo exploratorio convencional Armentia-2, ubicado en Vitoria-Gasteiz (Araba/Álava), de conformidad con lo previsto en los artículos 45 a 48 de Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental; y mediante Resolución de 3 de mayo de 2017 («Boletín Oficial del Estado» núm. 118, de 18 de mayo de 2017), la Secretaría de Estado de Medio Ambiente emite el informe de impacto ambiental, de sometimiento a evaluación de impacto ambiental ordinaria del proyecto.

12º) Se dicta al final la Orden ETU/486/2017, de 30 de mayo (BOE núm. 129 de 31 de mayo de 2017), recurrida en este proceso, y por la que se declara la suspensión de los permisos de investigación de hidrocarburos «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal» desde el 18 de julio de 2016, por causa no imputable al titular, debido a la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental del sondeo Armentia-2, de acuerdo con lo previsto en la Ley 21/2013.

13º) En el BOE núm. 145 de 15 de junio de 2018 se publicó el Anuncio del Área de Industria de la Subdelegación del Gobierno en Álava, por el que se somete a información pública el Estudio de Impacto Ambiental y el Informe de Implantación del 'sondeo exploratorio convencional de hidrocarburos Armentia-2', elaborado en relación con el procedimiento que instruye el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital de solicitud de autorización administrativa de dicho sondeo, comprendido en el área del permiso de investigación de hidrocarburos 'ENARA', en el término municipal de Vitoria-Gasteiz (Álava).

En otro orden de cosas, también interesa ahora reseñar los fundamentos de la referida Orden ETU/486/2017, cuya parte resolutiva ha sido recogida en el primer fundamento de derecho, y la cual se basa en las siguientes consideraciones que en la misma se expresan:

'Del análisis de los expedientes de autorización administrativa de trabajos que llevan al cumplimento del plan de trabajos e inversiones se desprende que, en efecto, el único trabajo en tramitación determinante para la declaración de suspensión es el sondeo de exploración, denominado Armentia-2, localizado en el permiso «Enara».

(...)

Sentado lo anterior, a fin de resolver sobre la solicitud de suspensión, ha de tenerse presente lo previsto en el artículo 35.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre , que establece que cuando la paralización del expediente o suspensión de los trabajos se produzca por causas no imputables al titular, el permiso o concesión se prolongará por el plazo de duración de aquélla. Durante dicho periodo de paralización o suspensión no será exigible canon ni tasa alguno ni el mantenimiento del plan de inversiones previsto en las condiciones que reglamentariamente se establezcan.

A la luz de tal previsión normativa, se ha valorado el periodo efectivo de paralización no imputable al interesado. En este sentido, se constata la pendencia de la tramitación ambiental del proyecto de sondeo exploratorio convencional Armentia-2 en el momento actual. Se concluye que la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental, previa a la autorización de los trabajos solicitados, ha conllevado la paralización del expediente de autorización del sondeo, sin perjuicio de tomar en consideración aquellas demoras imputables al promotor.

Vistos la Ley 34/1998, de 7 de octubre; la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y teniendo en consideración lo anteriormente expuesto, resuelvo:..'

CUARTO.-An alizando ya el primero de los motivos en que se sustenta la demanda, en el mismo, como se ha visto, se plantea la infracción del artículo 35.2 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, negando la parte recurrente que nos encontremos realmente, dadas las circunstancias concurrentes, ante una paralización del expediente no imputable al titular de los permisos de investigación.

Al respecto, pone de manifiesto el exceso de duración del procedimiento del permiso de investigación, cuya concesión se publica en el BOE el 19 de diciembre de 2006, cuando el acto de suspensión es de fecha 31 de mayo de 2017 -10 años, 5 meses y 12 días después-; así como que la petición de suspensión se basa en la necesidad de someter el expediente al preceptivo procedimiento de evaluación ambiental, reparándose en que la solicitud de su inicio se presentó el 18 de julio de 2016, siendo el 24 de octubre de ese año cuando la promotora solicita la suspensión prevista en el citado artículo 35.2 con amparo den la inexistencia de ese informe ambiental. Se señala así que resulta 'desproporcionado' justificar la demora en la necesidad de observar el artículo 47 de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, en relación a los tramites aludidos del proceso de evaluación ambiental simplificada, ya que dicho precepto preceptúa que ' el órgano ambiental formulará el informe de impacto ambiental en el plazo de tres meses contados desde la recepción de la solicitud de inicio y de los documentos que la deben acompañar', lo que significa que la demora producida, en el momento de presentarse aquella solicitud de suspensión, había sido tan sólo de 6 días.

Por otro lado, y en orden a demostrar que las dilaciones del procedimiento son imputables al recurrente, se glosan las siguientes circunstancias: - en fecha de 18 de julio de 2016 la empresa SHESA presenta en el Ministerio de Industria, Energía y Turismo la solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental simplificada respecto al sondeo exploratorio convencional denominado Armentia-2 -que es el tipo de evacuación previsto para este tipo de sondeos de investigación de hidrocarburos en el artículo 45 de la Ley 21/2013 (anexo II de la Ley, dentro del Grupo 3 Perforaciones, dragados y otras instalaciones mineras e industriales; epígrafe a) 4º Perforaciones petrolíferas o gasísticas de exploración o investigación); - desde la entrada en vigor de la referida ley (diciembre de 2013) la empresa promotora era ya conocedora del trámite de evaluación ambiental al que debía someterse el pozo referido; - sin embargo, no llevó a cabo actuaciones en el periodo comprendido entre la última ampliación del periodo de vigencia concedida en la Orden IET/2411/2014, que finalizaba el 18 de febrero de 2017 y que era el último legalmente posible para la presentación del referido documento ambiental, no constando en los años 2013 a 2016 la aportación de los planes de labores, preceptivos durante la vigencia del permiso; - tampoco a fecha 18 de febrero de 2017 cumplió la empresa sus deberes ambientales; - el 18 de julio de 2016 se solicita la suspensión cuestionada en este proceso; - en la Orden IET/2411/2014 se expresa que ' Teniendo en cuenta los plazos requeridos para la obtención de los permisos medioambientales y ante la inminente caducidad de los permisos, la operadora solicitó el 11 de diciembre de 2013 una nueva adaptación del plazo de vigencia de los permisos «Usoa», «Mirua» y «Usapal». De igual manera, solicitó el 16 de junio de 2014, la adaptación de vigencia en relación al permiso «Enara».'

De los anteriores hechos cabe colegir, a juicio de la demandante y entre otras cosas, que la empresa no ha observado lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 34/1998, que contempla como obligación que recae en el titular de un permiso de investigación la de ' presentar anualmente los planes de labores de acuerdo con lo que se establezca reglamentariamente'; llamando la atención, en su escrito de conclusiones, de que aunque se presentaran planes de labores entre los años 2007 a 2012, no se hizo lo propio con posterioridad y hasta el año 2017 y 2018, habiendo eludido su presentación entre los años 2013 a 2016, lo que también demuestra que la paralización fue realmente por causa imputable a la propia promotora.

QUINTO.-Reconoce la Sala que la duración del procedimiento en el seno del cual se ha dictado la Orden impugnada, por la que se declara la suspensión de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal», ha sido efectivamente muy dilatada; ahora bien y con independencia de ello, la única cuestión susceptible de abordarse en esta sentencia no puede ser otra que la de determinar si la referida resolución es ajustada a Derecho, debiendo dejarse al margen, por tanto, la legalidad del resto de las resoluciones, muchas de las cuales también han sido motivadoras de las dilaciones señaladas en la demanda.

Con ello queremos ya advertir que no cabe sustentar que las dilaciones producidas son imputables a la empresa promotora en base a la existencia de un retraso generalizado del procedimiento, que subyace en el conjunto de las alegaciones de la demanda y que efectivamente ha ocurrido, en tanto, como decimos, son ajenas al objeto del proceso las otras tantas resoluciones distintas de las impugnadas y que no consta fueran recurridas, por lo que devinieron firmes y consentidas.

Centrado en estos términos el debate, el punto de partida es necesariamente el artículo 35 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, en el cual se ha basado la resolución recurrida y que establece:

'1. Cuando por causa imputable al solicitante se paralice la tramitación de un expediente, la autoridad competente advertirá a éste que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo, y en el caso de que se trate de un permiso de investigación o concesión de explotación, como de sus prórrogas, el titular perderá a favor de la Administración competente la fianza o garantía depositada.

2. Cuando la paralización del expediente o suspensión de trabajos se produzca por causas no imputables al titular, el permiso o concesión se prolongará por el plazo de duración de aquélla. Durante dicho periodo de paralización o suspensión no será exigible canon ni tasa algunos ni el mantenimiento del plan de inversiones previsto en las condiciones que reglamentariamente se establezcan.'

Ya se ha visto que la suspensión acordada en la resolución recurrida se justifica concretamente en el apartado 2 del precepto transcrito, declarándose que los permisos de investigación de hidrocarburos indicados ' han estado suspendidos desde el 18 de julio de 2016, por causa no imputable al titular, debido a la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental del sondeo Armentia-2 previsto en los trabajos comprometidos durante la vigencia de los permisos'.

De darse el supuesto contrario -que la causa de paralización del expediente fuese imputable al solicitante-, la consecuencia sería su caducidad, y en el caso de tratarse de un permiso de investigación o concesión de explotación, o de sus prórrogas, el titular perdería a favor de la Administración competente la fianza o garantía depositada, en ambos casos previa advertencia de tales efectos una vez transcurridos tres meses.

SEXTO.-Pues bien, respecto al problema de si constituye causa justificadora de la suspensión la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental del sondeo Armentia-2, previsto en los trabajos comprometidos durante la vigencia de los permisos de investigación litigiosos, aspecto que en cuanto tal no cuestionan las partes al margen de hacer algunas aclaraciones, ya se adelanta que esta Sala, atendidas las circunstancias acaecidas en el supuesto enjuiciado, considera que el mismo merece una respuesta positiva, ya que realmente no hubo causa no imputable al titular del permiso. A tal conclusión se llega sin demasiada dificultad si se repara en las siguientes razones.

La primera de ellas viene de reiterar lo ya señalado, en cuanto buena parte de las alegaciones vertidas en el escrito rector sobre las demoras acaecidas no se refieren propiamente a la presentación de la solicitud de inicio y de resolución de la declaración de impacto ambiental, sino a otras distintas.

En segundo lugar, en cuanto a que la suspensión no puede justificarse en un demora de tan sólo seis días -en referencia al periodo comprendido entre la solicitud de la tramitación de impacto ambiental (18 de julio de 2016) y la petición de suspensión del permiso de investigación (24 de octubre de 2016)-, teniendo en cuenta que el plazo para resolver era de tres meses, decir que el demandante parte de un presupuesto fáctico erróneo, ya que sólo toma en consideración el día en que se formuló la solicitud de suspensión para compararlo con el momento en que debió dictarse la resolución ambiental; obviando que realmente la demora se seguía produciendo bastante después, pues no fue hasta el 3 de mayo de 2017 (Boletín Oficial del Estado de 18 de mayo de 2017) cuando se dictó la Resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente emitiendo el informe de impacto ambiental, por el que se determina el sometimiento del proyecto a evaluación de impacto ambiental ordinaria, lo que ya demuestra que ese retraso no se detuvo el 24 de octubre de 2016, sino que superó los siete meses. Item más, tampoco entonces había finalizado el procedimiento ambiental, pues luego, en el BOE núm. 145 de 15 de junio de 2018, tuvo lugar la publicación del Anuncio del Área de Industria de la Subdelegación del Gobierno en Álava, por el que se sometía a información pública el Estudio de Impacto Ambiental y el Informe de Implantación del 'sondeo exploratorio convencional de hidrocarburos Armentia-2', referido precisamente a la solicitud de autorización administrativa de dicho sondeo comprendido en el área del permiso de investigación.

Siendo así las cosas, es claro que estos retrasos, producidos en la emisión del informe y en la publicación del referido anuncio, no son en modo alguno imputables a la empresa promotora.

En tercer lugar, resulta esclarecedor a estos efectos que no se discute la necesidad de efectuar el citado sondeo atendiendo al programa de trabajos comprometido en el otorgamiento de los permisos, así como tampoco que el mismo haya someterse a la correspondiente evaluación ambiental, la cual ha de instruirse de acuerdo con lo previsto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. Esto es, resulta indubitada la necesidad de tramitar la reiterada evaluación de impacto ambiental previamente a la autorización de los trabajos, lo que conlleva, a su vez, la paralización del expediente de autorización del sondeo Ar-mentia-2 y, por ende, de los propios permisos de investigación en que estaba comprometido dicho sondeo, lo que por sí solo es suficiente para justificar sobradamente la suspensión acordada en la Orden impugnada.

Es por ello, precisamente, que los permisos se suspenden con efectos retroactivos desde el 18 de julio de 2016, dado que esa era la data en que se había presentado la solicitud de impacto ambiental y en que ya existían las circunstancias que justificaban la suspensión, y hasta la terminación del citado procedimiento administrativo de autorización del sondeo «Armentia-2», o en su caso del primer trabajo que permita al titular proseguir con el cumplimiento de sus compromisos; quedando sujeta dicha suspensión ' a la condición de que continúe la tramitación del correspondiente procedimiento de autorización'. Por lo tanto se requiere, para hacer efectivos los permisos de investigación, del dictado de una resolución por parte de la Dirección General de Política Energética y Minas en la que se autorice el trabajo específico, que una vez producido determinará el levantamiento de la suspensión acordada, volviendo a computarse desde entonces los años de vigencia que restan en los permisos de investigación, que dado que los efectos de la suspensión son de 18 de julio de 2016, faltarían en ese momento 215 días para el fin de dicha vigencia.

En lo que hace, en cuarto lugar, a las alegaciones sobre la falta de presentación de planes de labores entre los años 2013 a 2016, lo que a juicio de la entidad demandante sería un elemento más que demostraría que la paralización del expediente es achacable al titular de los permisos de investigación, señalar que este tema, de la obligación anual de presentar los planes de labores, resulta en cualquier caso ajeno a la cuestión aquí controvertida.

No obstante, procedería asimismo rechazar el argumento si se repara en los siguientes hechos, puestos de manifiesto por el Abogado del Estado en sus conclusiones: 1º) el Permiso de Investigación de Hidrocarburos 'Enara' se publicó en el BOE de 19/12/2006 por un periodo de seis años, que finalizaría el 18/12/2012; 2º) la primera adaptación de vigencia del PIH, publicada en el BOE de 8/8/2011, tenía un periodo de 18 meses, hasta el 19/06/2014, apareciendo recogida la ampliación en el Plan de labores presentado por la empresa SHESA para el sexto año de vigencia (2012), y la cual estaba motivada en la suspensión de los trabajos por causas ajenas al titular originada por el retraso en la tramitación de las autorizaciones medioambientales para la perforación de los sondeos exploratorios Enara-1 y Enara-2; 3º) en el BOE de 22/12/2014 se publica la Segunda adaptación de la vigencia del PIH, esta vez hasta el 18/02/2017; 4º) en el BOE de 31/5/2017 se publica la Orden recurrida, de tal modo que cuando la suspensión se alce restarán 7 meses para que finalice el sexto y último año de vigencia; 5º) de lo anterior se colige que las dos adaptaciones de vigencia del PIH y la suspensión acordada se produjeron dentro del referido sexto año de duración del permiso, produciendo los correspondientes efectos en cuanto a la ampliación de los plazos, si bien con la peculiaridad de que este sexto año de vigencia no coincide con el año natural -las dos ampliaciones hacen que se extienda desde el 20/12/2011 hasta que transcurran 7 meses desde que se levante la suspensión-, razón por la que el PIH sigue entretanto dentro del sexto año de vigencia; 6º) amen de todo ello, en ninguna de las dos resoluciones ampliando la vigencia se aludía a la necesidad de remitir el plan de labores, seguramente que en atención a que se había remitido con anticipación al inicio del año de vigencia correspondiente, estableciéndose no obstante en el apartado segundo de la orden aquí impugnada que ' durante el periodo de suspensión, los titulares deberán cumplir las obligaciones de remisión de información detalladas en el artículo 11 del Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio ...'.

Así pues, habiéndose presentado el plan de labores relativo al citado año dentro de plazo (treinta días de anticipación al inicio del año de vigencia) - reconociendo la actora que se presentaron en 2017 y 2018-, no resultaba necesario haber presentado algún otro plan en los años inmediatos anteriores, dada la suspensión acordada.

En quinto lugar, y por último, esta Sala hace cuyos los razonamientos expresados por el Abogado del Estado en el informe nº 1066/2015, en tanto de ellos se explica el problema planteado en este tipo de supuestos: '...del tenor literal del artículo 66 del Real Decreto 2362/1976 parece desprenderse que dicha suspensión de los trabajos, ya sea temporal o definitiva, exige la adopción de una resolución expresa que así lo acuerde. ... Sobre esta base, se consideró entonces que la necesaria evaluación ambiental del proyecto determinaba, por sí y sin necesidad de que así se declarase en virtud de una resolución expresa la obligada suspensión de su actividad por el titular del permiso en tanto dicha evaluación no fuera resuelta con carácter favorable(so pena de incurrir en la comisión de la infracción muy grave tipificada en el artículo 20.2.a) del Real Decreto Legislativo 112008, de 11 de enero. En otras ocasiones, dicha consideración se ha traducido en la expresa modificación de la vigencia de los permisos correspondientes. No obstante, en rigor, dicha modificación de la vigencia es mera consecuencia legal de la suspensión que no resulte imputable al titular, tal y como expresa el artículo 35.2 LSH, por lo que parece más propio que la constatación de tal circunstancia encuentre expresión, como así ocurre en el caso analizado, en un resolución que, expresamente, declare que ha mediado tal suspensión, atendido que las consecuencias de tal pronunciamiento (entre ellas, las relativas a la vigencia del permiso) vienen expresamente definidas en la Ley, precisando únicamente de la previa declaración del presupuesto de su aplicación.'

SÉPTIMO.-En otro bloque argumental de la demanda se plantea que la tramitación de la declaración de impacto ambiental no es una causa que 'per se' justifique la paralización o suspensión de estos permisos, ya que se trata de un requisito que debe cumplirse dentro de los plazos de su vigencia y que en su momento tuvo que ser conocido por SHESA, quien asumía que deben también incluirse los trámites ambientales dentro de los años de vigencia.

Pues bien, pese a que este argumento puede gozar de cierta razonabilidad, prescinde sin embargo de las particulares circunstancias concurrentes en el caso enjuiciado, a las que ya se ha hecho referencia con ocasión de hacer la glosa del iter del procedimiento (FD 3º) y en el precedente fundamento jurídico. En este sentido, no resulta ocioso reiterar la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental con carácter previo a la autorización del trabajo, que es precisamente lo que ha conllevado la paralización del expediente de autorización del sondeo Armentia-2. Junto a ello, han de tenerse en cuenta, además, el resto de circunstancias concurrentes, como son: 1º) la causa de la dilación no es tanto la obligación de tramitar le evaluación ambiental, sino que la propia Administración no ha cumplido con los plazos legalmente establecidos para dictar las resoluciones pertinentes a estos efectos, en particular las relativas al sondeo Armentia-2- en que ha incurrido en importantes demoras; 2º) sobre todo, los varios cambios normativos producidos en el régimen de autorización exigible desde la concesión de los PIH -en cuanto a la exigencia o no de la declaración ambiental, y si era la simplificada o la ordinaria abreviada, de cuya evolución normativa hace una descripción la codemandada, exigiéndose finalmente que el proyecto se someta a la evaluación de impacto ambiental ordinaria-; y 3º) la necesidad de modificar la técnica de explotación inicialmente proyectada. Circunstancias, todas ellas, que hacen imposible la previsión por parte de la empresa promotora a la hora de definir los trámites que resultaban procedentes, ante el elevado grado de inseguridad jurídica, siendo obligado concluir que no pueden imputarse a la misma las dilaciones debidas a las circunstancias mencionadas.

Por otro lado, y como bien mantiene la codemandada, si se tiene en cuenta que conforme a la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (su exposición de motivos) ' la declaración ambiental estratégica, el informe ambiental estratégico, la declaración de impacto ambiental y el informe de impacto ambiental, tienen la naturaleza jurídica de un informe preceptivo y determinante', resultará entonces de aplicación el artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en relación a la ' Suspensión del plazo máximo para resolver' dispone: '1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: ... d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos... .'

OCTAVO.-La consecuencia de todo lo expuesto, en fin, es que la suspensión acordada en la Orden impugnada en el actual proceso, de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal», es ajustada a Derecho, en tanto fue la consecuencia legalmente procedente en atención a la necesidad de tramitar la evaluación de impacto ambiental del sondeo Armentia-2, de acuerdo con lo previsto en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.

NOVENO.-En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LRJCA, procederá su imposición a la parte demandante cuyas pretensiones son desestimadas.

Vistos los preceptos legales citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMARel presente recurso contencioso administrativo nº 540/2017interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Raquel Vilas Pérez en nombre y representación de la Asociación 'AMALURRA BABESTEKO HARRIZKO EGUZKILORE ELKARTEA', contra la Orden ETU/486/2017, de 30 de mayo, del Ministerio de Industria, Turismo y Agenda Digital, por la que se declara la suspensión de los permisos de investigación de hidrocarburos denominados «Enara», «Usoa», «Mirua» y «Usapal»; imponiéndole la costas causadas en el mismo.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.