Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN CUARTA
Núm. de Recurso:0000629/2018
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:03236/2018
Demandante:ASOCIACIÓN ATANA
Demandado:MINISTERIO DE ENERGÍA, TURISMO Y AGENCIA DIGITAL
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
S E N T E N C I A Nº :
IIma. Sra. Presidente:
Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU
D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA
Madrid, a trece de octubre de dos mil veintiuno.
Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num. 629/2018que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora Dª Rocío Sampere Meneses, en nombre y representación de la ASOCIACIÓN ATANA,contra la Resolución de fecha 20 de marzo de 2018 dictada por el Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, por delegación del Ministro (P.D. Orden EIC/1828/2016), por virtud de la cual se acuerda la revocación total de la ayuda por el importe de 40.996 €, que había sido concedida a la ASOCIACIÓN AITANA, aquí recurrente, en el expediente nº AEI-010300-2013-380 (' Actividades y Proyectos específicos ATANA 2013'), y ordenándose a la vez el reintegro de la cantidad percibida no ejecutada, más 7.436,30 € por el concepto de intereses de demora desde el momento de su abono.
En el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Abogado del Estado.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la recurrente expresada se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 31 de mayo de 2018 contra la resolución antes mencionada, que fue admitido a trámite por decreto de fecha 1 de junio de 2018, y con reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO.-Un a vez recibido el expediente administrativo y en el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 26 de noviembre de 2018,en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando:
'Q ue habiendo por recibido este escrito, con los documentos que lo acompañan, se sirva admitirlo y, en la representación acreditada de la ASOCIACION ATANA, tenga por deducida la demanda para en su día, y previos los trámites legales procedentes, dicte Sentencia por la que, con estimación del presente recurso contencioso-administrativo:
a) Se declare disconforme con el ordenamiento jurídico la Resolución del Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad de fecha 20 de marzo de 2018 y, en su consecuencia, la anule y deje sin efecto, con imposición de costas.
b) Subsidiariamente, y para el caso de que no se estime de forma íntegra el recurso y la Sala considere que hubo un incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la ayuda, se determine la cantidad a reintegrar en 6.603,72 euros, más los intereses de demora.'
TERCERO.-De la demanda se dio traslado al Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso confirmando íntegramente la resolución impugnada.
CUARTO.-Fijada la cuantía del procedimiento en 40.966 euros se declararon conclusas las actuaciones, quedando los autos pendientes de señalamiento; finalmente, se señaló para votación fallo el día 6 de octubre de 2021, fecha en que tuvo lugar.
Siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. Santos Honorio de Castro García, quien expresa el parecer de la Sala
Fundamentos
PRIMERO.-Se impugna en el presente recurso jurisdiccional la Resolución de fecha 20 de marzo de 2018 dictada por el Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, por delegación del Ministro (P.D. Orden EIC/1828/2016), por virtud de la cual se acuerda la revocación total de la ayuda por el importe de 40.996 €, que había sido concedida a la ASOCIACIÓN AITANA, aquí recurrente, en el expediente nº AEI-010300-2013-380 (' Actividades y Proyectos específicos ATANA 2013'), y ordenándose a la vez el reintegro de la cantidad percibida no ejecutada, más 7.436,30 € por el concepto de intereses de demora desde el momento de su abono; consignándose como causa de dicha decisión el ' incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adaptación del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención ( artículo 37.1.b Ley General Subvenciones )'.
Más en concreto, se expresa en el citado acto administrativo que la beneficiaria había acreditado un grado de cumplimiento debidamente justificado inferior al 60% del total del gasto aprobado del proyecto, por lo que se acordaba la referida devolución íntegra de la ayuda concedida, de acuerdo a lo establecido en el apartado vigésimo tercero, punto 2, de la Orden IET/1600/2012, de 16 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras, el régimen de ayudas y la gestión de medidas para mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas mediante el apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras.
SEGUNDO.-A los efectos de resolver las cuestiones suscitadas en el presente litigio, interesa dejar ya sentados los siguientes hechos:
1º) La ASOCIACIÓN ATANA, ahora demandante, presentó el día 26 de abril de 2013 solicitud de ayuda para el desarrollo del proyecto denominado 'Actividades y Proyectos específicos ATANA 2013'; y lo que hico de conformidad con lo dispuesto en la mencionada Orden IET/1600/2012, de 16 de julio.
2º) Mediante Resolución de 7 de octubre de 2013 dictada por el Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, se le concedió una ayuda total por importe de 40.966 euros en forma de subvención. La subvención fue abonada en su totalidad anticipadamente el día 28 de noviembre de 2013.
3º) Con fecha 26 de febrero de 2018 la misma Dirección General notificó la propuesta de liquidación del proyecto referido, en la cual se proponía la devolución íntegra de la ayuda abonada, de acuerdo con el apartado vigésimo tercero, punto 2, de la Orden IET/1600/2012, y ello al acreditar la beneficiaria un grado de cumplimiento inferior al 60% del total del gasto aprobado del proyecto -en concreto, la justificación que se consideró fue de 0 euros-.
4º) Tras efectuarse el correspondiente trámite de alegaciones el 19 de marzo de 2018, se dictó Resolución acordando el reintegro total de la subvención, en aplicación del art.37.1.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, la cual es objeto de impugnación en este recurso jurisdiccional.
En ella se fundamenta la desestimación de las alegaciones de la entidad beneficiaria en las siguientes consideraciones:
'En la solicitud, mediante una ficha de proyecto, se describen los proyectos para los que se quiere elaborar la correspondiente Propuesta Técnica para solicitar la ayuda, a la convocatoriase plantean 4 proyectos perfectamente descritos. En la memoria técnica justificativa se describen los proyectos a los que se ha prestado apoyo, los proyectos que se han presentado han sido 3 y ninguno de estos proyectos figura en la memoria de la solicitud y no haberse aprobado expresamente la solicitud de modificación.
El hecho de que la beneficiaria optase por presentar justificación de 3 proyectos completamente diferentes a los previstos en la memoria de solicitud, evidencia sobradamente, la necesidad de solicitar una modificación de la resolución de concesión de ayuda, tal y como efectivamente hizo la beneficiaria el 31/03/2014, de acuerdo a lo establecido en el apartado Vigésimo de la Orden IET/1600/2012 de 16 de julio.
Según lo establecido en dicho apartado Vigésimo, concretamente en el punto 2b), el cambio debe solicitarse antes de que finalice el plazo de ejecución y debe ser aceptado expresamente.
En resumen:
1. La solicitud de modificación realizada por la beneficiaria, no ha sido expresamente aprobada por el órgano concedente de las ayudas, no dándose las condiciones establecidas en el apartado vigésimo, punto 3 de la Orden IET/1600/2012 de 16 de julio.
2. Aunque la solicitud de modificación se realizó en tiempo y forma el día que finalizaba el plazo de ejecución del proyecto (31/03/2014), se deduce que los cambios acaecidos en el proyecto se realizaron sin que previamente se pidiese autorización, por lo que ésta solicitud corresponde más a una solicitud de aprobación de unos hechos consumados.'
TERCERO.-Ar guye la parte demandante en apoyo de la pretensión de plena jurisdicción deducida en el proceso, combatiendo los fundamentos de la resolución de reintegro y tras recogerse la relación de hechos acaecidos, y como primer motivo, que se ha cumplido íntegramente la actividad subvencionada y el objeto de la subvención. Esta principal alegación se desarrolla a través de las siguientes alegaciones que se expresan sintéticamente:
a) El cambio en los proyectos no ha supuesto una alteración de los fines para los que se concedió la ayuda, según aparecen descritos en el apartado 9° c) de la Orden IET/1600/2012 con ocasión de señalar los 'tipos de proyectos y actuaciones objeto de ayuda'.
Al respecto, se hace referencia al artículo 23.1º de la Orden en el que se recogen los ' Criterios de Graduación de los Posibles Incumplimientos'. Se advierte que, en el peor de los casos, no se ha cuestionado la ejecución efectiva de dos de las tres actividades previstas en la memoria -A) Preparación técnica de propuestas; B) Mesas de innovación; y C) Diagnóstico potencial de innovación-, de las que sólo se habría dejado de ejecutar la primera, siendo lo cierto que se desarrollaron diversas Mesas de trabajo que permitieron identificar nuevas ideas de proyectos de I+D, así como un estudio dentro de este ámbito de sus empresas asociadas. En todo caso se mantiene, como primera premisa, que se habrían ejecutado efectivamente las tres actividades, en tanto las llevadas a cabo son las mismas que las recogidas en la Memoria, y además son coherentes con las prioridades definidas en el Plan Estratégico de la AEI.
Asimismo, se llama la atención de que en la Memoria ya se aludía a distintas circunstancias que podían dificultar la presentación de los concretos proyectos iniciales, lo que en su momento no fue objeto de reparo alguno por parte de la Administración, dando pie este hecho a plantear la vulneración del principio de confianza legítima; tratándose tan sólo, en el momento inicial de presentación de la memoria, de identificar cuatro ideas de proyectos para su posible presentación a convocatorias de ayudas públicas de I+D, pero esas ideas podían cambiar en función de las convocatorias, de la evolución de las propuestas y de las mesas de trabajo.
Incluso las modificaciones producidas, lejos de significar un incumplimiento de los fines de la subvención, supusieron un doble trabajo que no ha conllevado un incremento del gasto subvencionado. En este sentido, la Asociación justificó debidamente los motivos que impedían que los proyectos de la memoria se presentaran a programas de subvenciones, habiendo comunicado el cambio de los concretos proyectos de la actividad; mas sin que dicha comunicación fuera una verdadera solicitud de modificación de la actividad subvencionada, sino sólo la facilitación de una información relativa a la sustitución de los proyectos propuestos de forma provisional.
Y, en todo caso, las actuaciones se desarrollaron dentro del tiempo y la forma establecidos en la resolución de concesión.
b) En cualquier caso, el cambio de los proyectos no supuso una modificación de la solicitud inicial.
A este respecto, los proyectos contemplados inicialmente dentro del primer tipo de actividad tenían la finalidad de preparar propuestas técnicas para poder obtener subvenciones públicas, tratándose de proyectos tecnológicos, extremo que no fue objeto de ninguna variación con independencia de sus materias (hostelería, sanidad, gestión hídrica, etcétera), por lo que en realidad no hubo cambios, ni en la naturaleza ni en el objeto de los proyectos a subvencionar, siendo aquí la materia o el sector irrelevantes.
Así, el hecho de que los cuatro proyectos sobre los que se iba a elaborar la propuesta técnica no sufrieran cambios, suponía que no era necesaria la autorización previa para su modificación; razón por la que no cabe estimar que hubiera algún incumplimiento, toda vez que la actividad subvencionada seguía siendo la ' Preparación técnica de propuestas' de empresas innovadoras para presentarlas a otras convocatorias de subvención, actividad que efectivamente se verificó. Y aunque pudiera parecer que el escrito presentado por ATANA era una solicitud de autorización de modificación, el mismo tenía simplemente de un carácter informativo que obedecía al ánimo de transparencia y a la falta de preparación jurídica de quien lo envió, en tanto aquella autorización sólo sería necesaria en los supuestos de cambios en las condiciones técnicas o económicas tenidas en cuenta en la resolución de concesión de la ayuda; incluso los cambios en los proyectos -que no suponen alteración sustancial- se hicieron con el fin de hacer viable la financiación de las propuestas, como se adelantó en la memoria.
En un segundo bloque de argumentos se apoya el petitum formulado con carácter subsidiario, y para el caso de que la Sala concluyese que la entidad ATANA ha incumplido parcialmente los objetivos de la Memoria, en que sería aplicable, a juicio de la recurrente, el artículo 23.2 de la Orden IET/1600/2012, lo que habría de acarrear la devolución de la inversión no efectuada o justificada en el porcentaje del 16,12%, procediendo así el reintegro de la cantidad de 6.603,72 €, y no de todo el importe de la subvención. En este orden de cosas, se invoca el principio de proporcionalidad, aplicable al régimen subvencional de conformidad con los artículos 30.8 y 37.2 de la Ley General de Subvenciones, y conforme al cual cabe emplear criterios de graduación ante los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas en la resolución de concesión siempre que no se trate de incumplimientos absolutos, haciéndose referencia a senda doctrina jurisprudencial sobre dicho principio.
CUARTO.-Por su parte el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración demandada, interesa la desestimación del recurso, considerando que la revocación total de la ayuda es ajustada a derecho, toda vez que en el expediente de referencia se produjo un cambio de los proyectos respecto a los que motivaron la concesión de la subvención; manteniendo que sería improcedente asimismo la petición subsidiaria sobre la posibilidad de acordar un reintegro parcial.
En pro de ello aduce una serie de argumentos que, por lo general, van a ser asumidos por esta Sala y que por ello serán analizados con ocasión de tratar los distintos motivos impugnatorios de la demanda.
QUINTO.-En cuanto al primer bloque de argumentos de la demanda, en el mismo la actora mantiene, como se ha visto, la improcedencia de acordar la revocación total en base a que, a su juicio, en realidad se ha producido un cumplimiento total de la actividad subvencionada y de su objeto; lo que ha de conectarse con la otra alegación acerca de que el cambio del proyectos, que se reconoce existió, en sí mismo no comportó un incumplimiento de los fines de la ayuda; y también con lo que se aduce en último lugar, en cuanto a que dicho cambio tampoco supuso una modificación de la solicitud inicial. Se advierte, en este sentido, que en la Memoria ya se hacía referencia a la posibilidad de introducir cambios en los proyectos propuestos, mas sin que los producidos hayan afectado a la aplicación de los ' criterios de evaluación', habiéndose preservado en todo caso la finalidad de la ayuda.
Pues bien, ya se ha recogido en el segundo fundamento de derecho la motivación esgrimida en la resolución revocatoria de la ayuda, la cual ahora esta Sala comparte; debiendo no obstante añadirse una serie de consideraciones en aras de dar cumplida respuesta a las particulares alegaciones de la demanda.
En la primera de ellas, destacamos que en el núcleo de la decisión que ha de adoptar esta Sala está la previa determinación de si en el supuesto enjuiciado el cambio en los proyectos, que efectivamente se ha producido, ha supuesto o no un incumplimiento de los fines que habían motivado la concesión de la subvención; pues de darse una respuesta negativa a tal cuestión, la respuesta habrá de ser necesariamente desestimatoria de la primera pretensión ejercitada.
Recordemos al respecto que el reintegro se acuerda en base a lo dispuesto en el art. 37.1.b) LGS, que contempla como causa de reintegro ' el incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención'.
En segundo lugar, relacionado con lo anterior y para determinar cuál es el contenido y la finalidad de la actividad subvencionada, habrá de repararse necesariamente en el contenido de la solicitud presentada por la beneficiaria, de la memoria adjuntada a la misma y de la propia resolución concediendo la ayuda.
Así, en la solicitud se hacía constar que la ASOCIACIÓN ATANA plantea 4 proyectos, para los que se quería elaborar la correspondiente Propuesta Técnica para la solicitud de la ayuda, (documento 02 del expediente).
En la memoria (documento 03) se describen estos cuatro proyectos de la siguiente forma:
'> Proyecto I.D.E: Diseño desarrollo y testaje de un sistema para la captura, tratamiento, envío y catalogación de imágenes de accidentes de tráfico para el establecimiento del Índice de Deformación Estructural de los vehículos (páginas 8 a 10 de la memoria).
> Proyecto TERADIAG: caracterización biológica de muestras mediante la tecnología de terahercios para el diagnóstico médico y el análisis forense (páginas 11 a 14).
> Proyecto OPTIMAGED: sistema de medida objetiva de diferentes tipos de tejido adiposo en abdomen, muslo y brazo en imágenes tac y resonancia magnética (páginas 15 a 16).
> Proyecto PAGO PARKING: pago del servicio de estacionamiento con smartphones y dinamización de la actividad local (páginas 17 a 20).'
Analizando su contenido, se comprueba, como bien advierte el Sr. Abogado del Estado, que la propia memoria contiene un cierto desarrollode los mismos, pues se recogen: (i) una breve descripción del proyecto, (ii) los antecedentes, (iii) el objetivo general del mismo, (iv) los objetivos específicos, (v) la innovación que representa la actuación, (vi) las acciones propuestas, (vii) la duración, y (viii) el presupuesto estimado. También indica que 'se describen los proyectos para los que se quiere elaborar la correspondiente Propuesta Técnica para solicitar la ayuda a las convocatorias' (página 6 de la memoria); añadiendo que 'en principio, se presentan 4 proyectos, a lo largo del año se irá viendo, en función de las convocatorias y evolución de las propuestas y de las mesas de trabajo, podrán producirse variaciones' (página 7).
Esta descripción ya revela, como explicaremos enseguida, que la concesión de la ayuda tenía por objeto los proyectos que específicamente se identificaban en la memoria, sin perjuicio de que también se indicase -en la última observación transcrita- que podrían producirse variaciones o modificaciones, mas lo que en todo caso requeriría de las presentación de las pertinentes solicitudes de modificación y correspondientes autorizaciones, como así hizo la demandante en el último día posible para ejecutar el proyecto, pese a que ahora mantenga en su demanda lo contrario.
También es obvio que la resolución de concesión de la ayuda tenía por objeto tales proyectos cuando como ' título del proyecto' indica las 'ACTIVIDADES Y PROYECTOS ESPECIFICOS ATANA 2013'.
En tercer lugar, con el fin de comprobar si se produjo o no una alteración sustancial del objeto de la subvención, hay que confrontar el contenido de aquellos proyectos con los que realmente fueron ejecutados, lo que nos permitirá así determinar si se produjo efectivamente el incumplimiento apreciado por la Administración. Para ello es preciso hacer referencia a la forma en que los segundos se describen en la memoria técnica justificativa (documento 29), donde se recogen los proyectos a los que se ha prestado apoyo y a los que se destinó la ayuda concedida, y que son los tres siguientes:
'> BREATHLAB: Plataforma para la evaluación y mejora de la calidad de la espirometría en centros sanitarios de proximidad.
> SENEGAAL: Sensores energéticamente eficientes para la gestión hídrica y energética integral.
> BLUE HOTEL: Control de accesos Smart Bluetooth para hoteles.'
Y bien, confrontando simplemente el título de los proyectos, se colige sin ninguna dificultad, no solo que los ejecutados no eran los que figuraban en la memoria de la solicitud, o que se había realizado un proyecto menos (tres en vez de cuatro), sino que su contenido es totalmente distinto; lo que ya nos permite afirmar que la variación producida ha sido importante -no meramente accesoria- y que la misma no fue autorizada por la Administración. Como decimos, la simple confrontación de los proyectos impide sostener que pudieran tener una misma naturaleza, finalidad y objeto.
Si son así las cosas, y en cuarto lugar, parecerá ya clara la procedencia de desestimar la pretensión principal deducida en el escrito rector, pues tal y como también consta en el Acta de Comprobación (documento 10), una vez analizada la documentación de justificación presentada por la beneficiaria se concluye que ninguno de los gastos resulta subvencionable, toda vez que, precisamente, los proyectos que constaban en la justificación presentada no eran los de la memoria de la solicitud, y además porque no se había aprobado expresamente por la Administración la solicitud de modificación.
En quinto lugar, y dado que la recurrente mantiene que realmente no llegó a presentar la autorización de modificación, ya que el escrito presentado el día 31/03/2014 sólo era una ' información relativa a la sustitución de los cuatro proyectos propuestos de forma provisional y tentativa en la solicitud aprobada', la Sala ha de advertir que, por el contrario, dicho escrito constituía una verdadera solicitud de autorización de modificación, como bien lo ha explicado el Abogado del Estado.
En efecto, este hecho no puede ser puesto en cuestión si se repara en el mismo título dado al escrito: ' Solicitud de Modificación ayuda para ACTIVIDADES Y PROYECTOS ESPECÍFICOS' (documento 2_02 del complemento del expediente).
Además del título, su contenido revela asimismo que no se perseguía otra finalidad distinta que la de obtener de la Administración una autorización para modificar los proyectos iniciales. Nótese que en el referido escrito se explicaban las razones por las que no se pudieron ejecutar los cuatro proyectos iniciales, pidiéndose su sustitución por los tres nuevos proyectos señalados.
También en el encabezamiento se hace referencia a la ' solicitud Modificación ayuda', expresión que es reiterada después: en los Antecedentes (página 4 'Así pues, la solicitud tiene el objeto simplemente de modificar los proyectos específicos que han sido situados por otros por diversas circunstancias...'); y en el epígrafe relativo a 'Proyectos objeto de la solicitud de modificación' (página 12,'...se detalla cada uno de los tres proyectos que forman parte de la solicitud de modificación y sustituyen a los inicialmente previstos. El cuarto proyecto se está trabajando junto con otros pero que no pueden ser presentados antes del plazo que cubre esta solicitud de ayuda').
No cabe duda, pues, de que la propia solicitante era consciente de que estaba formulando una solicitud de modificación, lo que ahora pretende negar con el fin de sostener su tesis de que no era necesaria la misma al no tratarse de una modificación sustancial.
Con ese contenido del escrito, no es de recibo el pretexto de que la entidad actora utilizó erróneamente el término 'solicitud', lo que además le colocaría en una peor situación, pues en tal eventualidad ni siquiera la habría llegado a presentar cuando ello resultaba necesario atendiendo al distinto contenido de los proyectos.
Por otro lado, en sexto lugar, significar que sería en todo caso irrelevante que no se calificase el referido escrito como una solicitud de modificación -cosa muy difícil como hemos explicado-, ya que el requisito de la previa autorización resulta de la propia Resolución de Concesión de la Ayuda, donde se indica que cualquier modificación que altere las condiciones tenidas en cuenta para la concesión exigirá al beneficiario que solicite la aprobación de la misma, lo que deberá verificar ' antes de que finalice el plazo de ejecución de las activadas objeto de subvención y deberá ser aprobado por el órgano concedentes de la ayuda' (resuelvo Quinto (página 2).
También se contempla este requisito en la Orden IET/1600/2012, de 16 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras, el régimen de ayudas y la gestión de medidas para mejorar la competitividad de las pequeñas y medianas empresas mediante el apoyo a agrupaciones empresariales innovadoras, cuyo apartado Vigésimo dispone:
'1. Las actuaciones subvencionadas deberán ejecutarse en el tiempo y forma que se establezcan en las resoluciones de concesión. No obstante, cuando surjan circunstancias concretas que alteren, siempre que no sea de manera sustancial, las condiciones técnicas o económicas tenidas en cuenta para la concesión de la ayuda, el beneficiario podrá solicitar la modificación de la resolución de concesión.
2. La autorización de una modificación en el proyecto requerirá acumulativamente:
a) Que el cambio no afecte a los objetivos perseguidos con la ayuda, incluidos los de finalidad regional, a sus aspectos fundamentales, a la determinación del beneficiario.
b) Que el cambio sea solicitado antes de que finalice el plazo de ejecución del proyecto, y sea aceptado expresamente.
3. Las modificaciones deberán ser aprobadas por el órgano concedente de las ayudas. (...)'
En séptimo lugar, y puesto que la recurrente plantea, como se ha visto, que el cambio de proyectos no comportó un incumplimiento de los fines de la ayuda ni de los ' criterios de evaluación' previstos en el art. 18 de la citada Orden, habremos de abundar lo ya dicho con los siguientes argumentos.
Así, hemos apuntado que la confrontación entre los proyectos incluidos en la memoria adjuntada a la solicitud y los otros justificados no cabe apreciar igualdad o similitud, habiéndose producido unas modificaciones sustanciales, además de que los ejecutados eran también inferiores en número; también hemos afirmado que la modificación de aquellos requeriría de una aprobación por parte de la Administración previa su solicitud, la cual no se llegó a producir, con la circunstancias que ya han quedado expresadas. Y hemos descartado que los nuevos proyectos tuvieran una misma naturaleza, finalidad y objeto que los iniciales que motivaron la concesión de la ayuda, ya que en otro caso no tendría sentido la descripción que se hace en la memoria de los proyectos o su propia aportación. A los mismos también se refería indudablemente la resolución de concesión de la ayuda, cuando en la parte superior y con ocasión de recoger el ' título del proyecto' indica que el mismo viene determinado por 'ACTIVIDADES Y PROYECTOS ESPECIFICOS ATANA 2013', lo que es una clara remisión a los cuatro proyectos según eran descritos en la memoria, teniéndose en cuenta, de nuevo, que no se había otorgado una autorización de las modificaciones. Eran esos cuatro proyectos específicos perfectamente descritos, y no otros, los que se tuvieron en cuenta para la concesión de la ayuda, que como se ha dicho no son los mismos ni similares a los que luego se ejecutaron; por lo que no tiene razón la recurrente cuando afirma que ese cambio de proyectos no comportó un incumplimiento de los fines de la ayuda o de los 'criterios de evaluación' del art. 18 de la Orden.
En este sentido, no resulta correcto circunscribir la finalidad del proyecto, como pretender hacer la actora, a los fines descritos en el apartado 9° c) de la Orden IET/1600/2012, que son la ' realización de actividades específicas dirigidas a fortalecer el potencial innovador y la competitividad de las empresas integrantes de la AEI, orientados a la preparación de proyectos que permitan acceder a los programas comunitarios, estatales, autonómicos y municipales de apoyo vigentes, así como a la utilización de infraestructuras científicas, tecnológicas, de servicios y apoyo a la innovación existentes'. Estas son, sí, las finalidades que en abstracto han de satisfacer los particulares proyectos que se presenten, pero no cabe desligar el cumplimiento del objeto y el fin de una determinada subvención del contenido de los proyectos específicos que se presentaron en la solicitud y que motivaron la concesión de la ayuda.
Nótese también que el apartado vigésimo, punto 1, de la Orden, antes transcrito, al referirse a la posibilidad de solicitar la modificación de la resolución de concesión, alude a que ' surjan circunstancias concretas que alteren... las condiciones técnicas o económicas tenidas en cuenta para la concesión de la ayuda', pero ello 'siempre que no sea de manera sustancial'; lo cual significa que si la solicitud entraña una modificación de ese carácter no podría llegar a otorgarse. Lo que se corrobora a través de los requisitos exigidos para la autorización que se prevén en el punto dos, en particular el de la letra a) acerca de que 'el cambio no afecte a los objetivos perseguidos con la ayuda'.
Así las cosas, en fin, no resulta admisible la justificación de la subvención en base a otros tres proyectos cuyo contenido es totalmente distinto a los cuatro que motivaron su concesión; siendo un tanto artificial el argumento de la demanda consistente en que la actividad subvencionada no viene determinada por los proyectos en sí mismos sino por la actividad preparatoria y de diseño para su elaboración, pues incluso con ello no podrá negarse la conexión con los mismos según aparecen identificados en la resolución de concesión, que deberán estar en todo caso presentes salvo que mediase autorización expresa de su modificación. Esto es, como advierte el Abogado del Estado, no es razonable desligar ambas cuestiones, ya que todas las actividades habrán de referirse a la preparación técnica de las propuestas de los cuatro concretos proyectos iniciales, pues en caso contrario se alterarían los términos y las condiciones bajo las que se concedió la ayuda, en que los que evidentemente se tuvieron en cuenta tales proyectos que a su vez habrían de ser objeto de una preparación técnica.
Es cierto que la recurrente ya advertía en la memoria inicial de la eventualidad de que se produjeran variaciones; ahora bien, aunque ciertamente las bases prevén la posibilidad de modificar la resolución de concesión, ello sólo cabe si medida, como se ha dicho, la correspondiente aprobación por la Administración y siempre que no se trate de modificaciones sustanciales.
Tampoco se ignora que la beneficiaria llegó a presentar la solicitud de modificación; ahora bien, dado que la misma ahora descarta expresamente esta posibilidad en su demanda, ya de entrada, la eventual estimación de su pretensión no podría ya apoyarse en dicha circunstancia.
Pero ciertamente presentó la referida solicitud, en teoría antes de que finalizara el plazo de ejecución -el último día-, lo que formalmente se ajustaría a la previsión del apartado Vigésimo.2.b) de la Orden, cuando establece que ha de presentarse 'antes de que finalice el plazo de ejecución del proyecto', mas requiriendo el precepto a continuación que 'sea aceptado expresamente'; aceptación que sin embargo aquí no se llegó a producir. Esta forma de actuar revela, como mantiene la resolución impugnada, que los cambios acaecidos necesariamente se habían realizado antes de solicitarse y obtenerse la reiterada autorización, que ya sólo iría dirigida a conseguir la convalidación de lo ya hecho; de lo contrario sería materialmente imposible realizarlos una vez que el plazo de ejecución había finalizado, tratándose con ello de dar carta de naturaleza a unos hechos ya consumados, cuando el hecho de que la beneficiaria optase por presentar justificación de tres proyectos completamente distintos ya evidencia la necesidad de solicitar y obtener la referida autorización de modificación de la resolución de concesión, con las limitaciones que ya han sido apuntadas.
SEXTO.-En lo que hace a la pretensión subsidiaria ejercitada en la demanda, para el caso de no aceptarse el cumplimiento total de la finalidad de la subvención, se postula a la Sala que acuerde, en lugar del reintegro total, uno de carácter parcial. Se sustenta la misma en el hecho de que se realizaron efectivamente las actividades B y C descritas en la memoria, referidas respectivamente a ' Mesas de Innovación' y 'Diagnóstico Potencial de Innovación', habiéndose dejado de realizar únicamente la A sobre la 'Preparación Técnica de Propuestas'. Por ello se considera que habría quedado justificada la cantidad de 57.269,56 euros de un presupuesto subvencionable de 68.278 euros, lo que supone que se habría ejecutado el 83,88 %, de suerte que la inversión no efectuada o no justificada sería sólo del 16,12 %, con la consecuencia de que procedería reintegrar 6.603,72 euros equivalente a ese porcentaje.
Tampoco esta pretensión puede ser acogida, ya que a través de esa argumentación se vuelven a desligar artificialmente dos de las actividades descritas en la memoria de los proyectos que las sirven de soporte, cuando la más importante es precisamente la relativa a la 'P reparación Técnica de Propuestas', que en la tesis que aquella propugna pasaría a tener un carácter no preponderante, cuando sucede que las otras dos son instrumentales. De hecho, la propia demandante lo viene a reconocer expresamente cuando manifiesta, en su alegación quinta del escrito de conclusiones, que 'la actividad subvencionada era la preparación técnica de propuestas de empresas innovadoras para presentarlas a otras convocatorias de subvención', admitiendo así el carácter central de esta actividad como objeto de la subvención.
Adviértase, en este sentido, que en el importe de 57.269,56 euros se incluyen unos gastos que no resultan subvencionables como consecuencia de la modificación de proyectos sin autorización. Así, el propio Acta de Comprobación que contiene la liquidación practicada, impide en todo caso acoger esta pretensión en base al principio de proporcionalidad, que en la subvención que nos ocupa tiene un reflejo específico en el apartado Vigésimo tercero de la Orden IET/1600/2012.
En dicho precepto se recogen, efectivamente, los ' Criterios de graduación de los posibles incumplimientos', señalando que:
'1. El incumplimiento total de los fines para los que se concedió la ayuda, o de la realización de los gastos financiables, o de la obligación de justificación, dará lugar a la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida y, en su caso, al reintegro del pago anticipado más los intereses de demora desde el momento del pago hasta la fecha en que se acuerde el reintegro.
2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario sea según la documentación justificativa aceptada al menos un 60 por ciento del cumplimiento total y se acredite por éste una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos y de las condiciones de otorgamiento de la ayuda, se tendrá en cuenta el siguiente criterio: El incumplimiento parcial de los fines para los que se concedió la ayuda, o de la realización de la inversión financiable, o de la obligación de justificación, dará lugar a la pérdida del derecho al cobro de la ayuda asignada al beneficiario o, en su caso, al reintegro del pago anticipado más los intereses de demora, en el porcentaje correspondiente a la inversión no efectuada o no justificada'.
Así las cosas, y siendo claro, como se deduce del mencionado Acta de comprobación, que el cumplimiento por parte del beneficiario es en todo caso inferior al 60% del importe total del proyecto -era de 0 euros-, no podrá sostenerse que el mismo se aproxima de modo significativo al cumplimiento total, en los términos del art. 37.2 en relación con art. 17.3.n) de la Ley General de Subvenciones. Y ante ello, resulta ya irrelevante que los cambios de proyectos efectuados pudieran suponer, como mantiene la recurrente, un trabajo mayor por el hecho de realizarse los trabajos de preparación de los cuatro proyectos identificados en la memoria y los otros tres que finalmente sí se presentaron, pues tal circunstancia no implica, se insiste, que se cumpliesen las condiciones establecidas en la resolución de concesión; como también es ahora irrelevante el motivo que impidiera la ejecución de los cuatro inicialmente descritos, aspecto sobre el que por cierto no se detiene la demanda.
SÉPTIMO.-En atención a las razones expresadas en los precedentes fundamentos jurídicos procederá, en fin, desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.
En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.1 de la LRJCA, procederá su imposición a la parte recurrente.
VISTOSlos preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso administrativo nº 629/2018, interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN ATANAcontra la Resolución de fecha 20 de marzo de 2018 dictada por el Director General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, por delegación del Ministro, y por la que se acuerda la revocación total de la ayuda que le fue concedida por el importe de 40.996 €, en el expediente nº AEI- 010300-2013-380 (' Actividades y Proyectos específicos ATANA 2013'); imponiéndole las costas causadas en dicho recurso.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.
Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.
