Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 635/2019 de 31 de Marzo de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000635/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06699/2019

Demandante:CÁMARA DE COMERCIO DE ESPAÑA EN FRANCIA

Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA MARTÍN VALERO

S E N T E N C I A Nº :

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a treinta y uno de marzo de dos mil veintiuno.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 635/2019que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la CÁMARA DE COMERCIO DE ESPAÑA EN FRANCIArepresentada por la Procuradora Dª Raquel García Olmedo y asistida del Letrado D. Yago Fernández Darna frente a la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado, contra la resolución del Secretario General de Inmigración y Emigración, por delegación de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, de 28 de septiembre de 2018, que desestima el recurso de reposición deducido frente a la resolución de la Dirección General de Migraciones, por delegación de la Ministra, de fecha 11 de abril de 2018, por la que se declara la obligación de reintegro parcial de la ayuda concedida para desarrollar el proyecto llamado ' Asesoramiento técnico práctico a los demandantes de empleo y emprendedores'; siendo parte demandada la Administración General del Estado, representada por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución indicada, mediante escrito presentado en fecha 13 de octubre de 2017, el cual fue admitido a trámite por Decreto de 10 de julio de 2019, con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 6 de noviembre de 2019, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos oportunos, terminó suplicando: " (...)dicte sentencia por la que: - Con carácter principal: anule la resolución del Secretario General de Inmigración y Emigración (por delegación de la Ministra de Empleo y Seguridad Social), de 28 de septiembre de 2018, por la que se desestima el recurso de reposición presentado por mi representada contra la resolución de la Dirección General de Migraciones (por delegación de la Ministra de Empleo y Seguridad Social), de 25 de abril de 2018, en la que se declara la obligación de mi representada de reintegrar la cantidad de 49.820,18 euros (exp.: 95/2013); -Con carácter subsidiario: anule parcialmente la resolución antes citada, en lo que al importe que la Cámara debe reintegrar a la Administración se refiere, y fije este último en 4.223,8 euros".

TERCERO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 13 de enero de 2020, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del recurso.

CUARTO.-Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicada la propuesta y admitida, se presentó por las partes escrito de conclusiones, tras lo cual quedaron las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que fue fijado para el día 24 de marzo de 2021, fecha en que tuvo lugar.

QUINTO.-La cuantía del recurso se ha fijado en 49.820,18 €.

Siendo Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Dª Ana I. Martín Valero, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-La CÁMARA DE COMERCIO DE ESPAÑA EN FRANCIA impugna la resolución del Secretario General de Inmigración e emigración, por delegación de la Ministra, de fecha 28 de septiembre de 2018, por la que se desestima el recurso de reposición deducido frente a la resolución de 11 de abril de 2018, por la que se declara la obligación de la recurrente de reintegrar la cantidad de 49.820,18 € (42.397,07 € de principal y 7.423,11 € de intereses de demora) de la ayuda concedida para desarrollar el proyecto llamado ' Asesoramiento técnico práctico a los demandantes de empleo y emprendedores'.

SEGUNDO.-Son antecedentes fácticos relevantes para resolver el recurso los siguientes:

- El 14 de septiembre de 2013 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Orden ESS/1650/2013, de 12 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca para 2013 la concesión de subvenciones destinadas al 'Programa de Jóvenes'.

Según el Preámbulo de la propia Orden Ministerial el objetivo de dicho Programa era subvencionar ' iniciativas destinadas a favorecer la integración social y laboral de los jóvenes españoles residentes en el exterior mediante actuaciones específicas que les permitan continuar con su formación en el exterior o, en su caso, el aprovechamiento de su experiencia para el retorno a España'.

- El 7 de octubre de 2013, la Cámara Oficial de Comercio de España en Francia presentó solicitud de ayuda en el marco de dicha convocatoria, presentando un proyecto consistente en ' Asesoramiento técnico práctico a los demandantes de empleo y emprendedores' que comprendía en síntesis, en las siguientes actividades:

·Asesoramiento permanente jurídico laboral.

·Talleres profesionales/informativos (cómo crear un Cv en Francés, cómo presentar su CV en las redes sociales profesionales, cómo pasar una entrevista de trabajo...).

·Confección e impresión de la guía del emprendedor en Francia.

Se indicaba en la Memoria que el nº de personas que podían resultar beneficiarias eran 5.000.

Y entre los objetivos previstos se señalaba que oscilarían entre el 10% y el 15% de las personas beneficiarias, o sea, unas 750 personas.

- La Dirección General de Migraciones dictó resolución, con fecha 13 de diciembre de 2013, concediendo a la Cámara Oficial de Comercio de España en Francia la cantidad de 50.000 € para desarrollar el Proyecto.

En esta resolución se establecía que el plazo de ejecución de las actividades subvencionadas será desde la fecha de la resolución de la concesión hasta el día 30 de junio de 2014. Y que la justificación de la subvención se realizará de acuerdo con lo previsto en los artículos 18, 19 y 20 de la Orden ESS/1650/2013 y, en todo caso, dentro de los tres meses de la realización de la actividad subvencionada

- A través de la Consejería de Empleo y Seguridad Social en Francia, la Cámara presentó cuenta justificativa de la subvención. Revisada la documentación presentada, con fecha 11 de mayo de 2015, la Subdirección General de Emigración realizó un requerimiento a la entidad solicitando documentación complementaria a dicha cuenta justificativa. Con fecha 9 de junio, se presentó dicha documentación.

- En la Memoria de la actividad presentada por la Cámara para ejecutar la subvención concedida, las actividades a desarrollar se dirigían a un número de beneficiaros de 5.000 jóvenes de los cuales se esperaba cumplir como mínimo un 10%. Sin embargo, el número de beneficiaros que la entidad declaró en fase de justificación resultaron ser 9, si bien manifestó que participaron en varias actividades.

En consecuencia, se consideró por parte de la Administración que se había producido una desviación en el cumplimiento de objetivos del proyecto subvencionado respecto al número de los beneficiarios previstos para el mismo. Así, considerando que 500 jóvenes representarían un 100% de cumplimiento, resulta que la entidad ha alcanzado un 1,8% de cumplimiento, lo que determinaba una cantidad a reintegrar de 49.100,00 €.

- Con fecha 31 de octubre de 2017 la citada Dirección General dictó acuerdo de inicio de procedimiento de reintegro por incumplimiento parcial del objetivo para el que se otorgó la subvención, concediendo plazo para alegaciones a la interesada.

- Con fecha 12 de diciembre, la Cámara presentó alegaciones señalando que el proyecto incluía la edición de la guía del emprendedor para asesorar a los jóvenes en su instalación en Francia, y que dicha Guía no sólo fue entregada a los participantes en los talleres, sino que tuvo difusión a través de Centros, Instituciones de jóvenes, adjuntando declaraciones de dos colaboradores. Posteriormente, el 12 de febrero de 2018, la entidad presentó nueva documentación como ampliación de las alegaciones.

- A la vista de lo anterior la Dirección General resolvió declarar la obligación de reintegrar la cantidad de 49.820,18 €, de la que 42.397,07 € corresponden a principal y 7.423,11 € a intereses de demora.

- Interpuesto recurso de reposición se desestima mediante la resolución que constituye el objeto de la presente impugnación.

TERCERO.-En la demanda se articulan, en esencia, los siguientes motivos de impugnación:

Primero.- El número de beneficiarios directos del Programa no constituía un 'objetivo final' de la subvención. Apunta la Cámara que al elaborar la Memoria del Programa incluyó el número de beneficiarios 'que serían de unas 5.000 personas' y en el apartado Objetivos previstos,se indicaba: ' Los objetivos oscilarán entre el 10% y el 15% de las personas beneficiarias; o sea, unas 750 personas'. Esto es, realizó una simple estimación pero no podía comprometerse a cumplir unos objetivos cuya realización escapaba, en último término, a su control.

Segundo.- La Cámara no está obligada a justificar el número de beneficiarios del programa subvencionado, por que dicha cifra no constituía un 'objetivo' de la subvención. Los principios de buena fe y confianza legítima, reconocidos en el artículo 3.1 e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, limitan el margen de actuación de la Administración, que no puede exigir a la Cámara el cumplimiento de unos objetivos a los que la Cámara nunca se vinculó.

Tercero.- La Cámara justificó debidamente la subvención: no concurre la causa de reintegro aducida por la Administración. La resolución de reintegro no identifica ningún defecto formal de la Memoria de actuación presentada por la Cámara, sino que se refiere, únicamente, a la no consecución de un objetivo (que para la recurrente no es tal).

Cuarto.- El número real de beneficiaros es superior al previsto en las Bases Reguladoras, pues, en la práctica fue de, al menos, 895, y si bien la Cámara hizo todo lo posible por lograr que los (muchos) beneficiarios del programa se inscribieran en el Registro de Matrícula Consular, por razones que se escapan de su control, la mayoría de ellos decidieron no hacerlo. Dada esta situación, no es ajustado a Derecho exigir a la Cámara el reintegro del 98,2% de los fondos de la subvención, por lo que la solución adoptada se opone al principio de proporcionalidad que, de acuerdo con la jurisprudencia, rige las subvenciones.

Quinto.- La exigencia del reintegro de la subvención pone en serio riesgo la viabilidad económica de la Cámara.

CUARTO.-La cuestión litigiosa se circunscribe a determinar si resultaba procedente el reintegro parcial de las cantidades percibidas y la exigencia de los intereses de demora correspondientes, como entiende la Administración, o si, como sostiene la Cámara recurrente, ésta cumplió debidamente con su obligación de justificación de la subvención.

La controversia aparece planteada en términos análogos a la suscitada en el recurso seguido en esta misma Sección bajo el nº 1117/2018, en relación a otro de los proyectos subvencionados en la misma convocatoria, consistente en ' Mantener y desarrollar la actual bolsa de empleo', y que ha sido resuelto mediante la reciente Sentencia de fecha 10 de febrero de 2021, cuyos pronunciamientos vamos a seguir en lo sustancial.

Pues bien, su resolución ha de realizarse teniendo en cuenta la naturaleza promocional de la actuación administrativa que se encuentra en la base del litigio y la normativa aplicable. Nos encontramos, así, en presencia de una actividad de fomento o subvención, para dirigir una serie de acciones a un colectivo marcado específicamente en la Orden de Bases y la Resolución de convocatoria (artículo 1 de la Orden ESS/1650/2013).

La concreta actividad de fomento sobre la que versa el proceso se rige por la Orden ESS/1650/2013, de 12 de septiembre, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca para 2013 la concesión de subvenciones destinas al Programa de Jóvenes de la Dirección General de Migraciones (BOE nº 221, de 14 de septiembre), dentro del marco jurídico que garantiza a los españoles del exterior el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales en términos de igualdad con los españoles residentes en España (Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la Ciudadanía Española en el Exterior, promulgada en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 42 de la Constitución).

Como expresa el Preámbulo de la propia Orden Ministerial, el Programa de subvenciones de Jóvenes que regula se somete a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

El Programa de Jóvenes subvencionará, según la propia exposición de motivos, iniciativas ' destinadas a favorecer la integración social y laboral de los jóvenes españoles residentes en el exterior mediante actuaciones específicas que les permitan continuar con su formación en el exterior o, en su caso, el aprovechamiento de su experiencia para el retorno a España'.

QUINTO.-La actividad administrativa de fomento que se concreta en la subvención del caso, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto beneficiado. Y así, en el caso que resolvemos, la Cámara Oficial de Comercio en Francia quedó vinculada al inexcusable cumplimiento de las obligaciones derivadas de la subvención, desde el momento mismo en que aceptó las condiciones impuestas por la Administración.

Estamos por tanto en presencia de una relación contractual de carácter público en que la Administración y el beneficiario tienen inexcusables obligaciones, descartando la hipótesis del incumplimiento de una obligación modal.

La actora, como beneficiaria de la subvención al asumir el compromiso de realización de los gastos subvencionables, aceptó que los mismos debían realizarse en las condiciones previstas en la resolución administrativa de concesión de la subvención del caso. Es relevante que los gastos que con fondos públicos hayan de realizarse, se efectúan dentro del plazo establecido en el propio acuerdo de concesión y en las condiciones en que tal subvención fue concedida. Ha de considerarse que la subvención que nos ocupa supone la entrega de fondos públicos a la Cámara de Comercio con una finalidad concreta, lo que nos lleva a interpretar tal finalidad con la debida exigencia propia del control de los fondos públicos.

Y es sobre la base de lo anterior como debemos analizar las alegaciones formuladas por la actora.

SEXTO.-En este caso, la Administración ha considerado insuficientemente justificada la subvención concedida dado que la recurrente presentó un proyecto dirigido al asesoramiento técnico-práctico a los demandantes de empleo y emprendedores, dirigida a un número de beneficiaros de 5.000 jóvenes de los cuales se esperaba cumplir como mínimo un 10%. Sin embargo, el número de beneficiaros que la entidad declaró en fase de justificación resultaron ser 9, de lo que resultaba un 1,8% de cumplimiento.

Frente a ello la recurrente insiste en su demanda en que el número de beneficiarios del programa no constituía un 'objetivo final' de la subvención ya que, no obstante haber incluido en su Memoria el número de beneficiarios, dentro de los 'Objetivos previstos', indicando que los objetivos de la actividad de asesoramiento serían de unos 750 jóvenes (entre un 10% y un 15% de los 5.000 beneficiaros previstos), sostiene que ello era una simple estimación, y que la Cámara no estaba obligada a justificar el número de jóvenes que realmente resultaron beneficiarios, pues ello no dependía solo de ella sino de circunstancias que escapaban de su control, como el hecho de que los interesados tuvieran que estar inscritos en el Registro de Matrícula Consular, lo que la mayoría de los jóvenes no quiso realizar, por diferentes razones.

Considera, pues, que la actuación de la Administración, en este caso, es contraria a los principios de buena fe y confianza legítima al exigirle el reintegro parcial de la subvención.

SÉPTIMO.-El punto de partida en el examen de las alegaciones de la parte actora debe ser en primer lugar, la Orden ESS/1450/2013 así como la Resolución de concesión de la subvención, previendo ésta última la justificación de la subvención de acuerdo con lo previsto en los artículos 18, 19 y 20 de la referida Orden.

Pues bien, la Orden de referencia, en su artículo 9, prevé los criterios objetivos de valoración de la solicitud de subvención, entre los cuales, se encuentra, en el apartado 1 a), que 'se valorará el número de personas que se prevé resultarán beneficiadas, así como los programas que se presenten...'.

El artículo 18 se refiere a la 'Justificación de la subvención' en los siguientes términos:

'1. De acuerdo con lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, y en su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, los beneficiarios de las subvenciones quedarán obligados a justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención, de conformidad con las instrucciones dictadas por el órgano concedente'.

(...)

El artículo 20 referido a la 'Memoria de actuación justificativa' establece también el contenido mínimo de dichas Memorias haciendo también expresa referencia a los 'Objetivos previstos, cuantificados en la medida de lo posible'.

La Sala ha examinado detenidamente la documentación aportada por la recurrente y la explicación dada en las Memorias explicativas y, muy particularmente los objetivos que inicialmente se planteó la Entidad, pretendiendo llegar hasta unos 5.000 beneficiarios y conseguir un objetivo de entre un 10% y un 15% de los mismos, esto es, unos 750 beneficiarios. Extremos estos que fueron considerados por la Administración cuando valoró su solicitud de subvención frente al resto de solicitudes, cifras ciertamente alejadas de las consignadas en su Memoria de actuación justificativa, que se circunscribió a 9 beneficiarios

Por ello no podemos dar la razón a la actora cuando pretende desconocer su propio compromiso que le hizo beneficiaria de la subvención ni tampoco suplir el déficit de justificación con beneficiarios que no cumplían los requisitos establecidos en las bases de la convocatoria, aceptadas por la Cámara, como es la inscripción en el Registro Consular.

El apartado 1.3 de la Orden reguladora de las Bases es claro al establecer que:

'Las actividades subvencionadas tendrán como destinatarios finales a jóvenes españoles, menores de 35 años, que acrediten un periodo de residencia en el exterior de al menos un mes en el momento de publicarse esta convocatoria. El requisito de residencia previa no será necesario para las acciones de información, orientación profesional y asesoramiento en el exterior sobre empleo y emprendimiento.En todo caso, los destinatarios finales deberán estar inscritos en el Registro de Matrícula consular correspondiente al momento de inicio de la actividad'

OCTAVO.-La jurisprudencia del Tribunal Supremo en relación con el alegado principio de confianza legítima que se habría infringido, sostiene que está relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, y comporta «el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones».

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con la sentencia de la Sala Tercera de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009), ' en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002) y nuevamente la ya citada de 20 de septiembre de 2012, «si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado».

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011), se refiere a «la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión», y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014), tan solo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, «que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes».

La violación del principio de confianza legítima debe ser apreciada por los tribunales de lo contencioso-administrativo cuando constaten que el poder público utiliza de forma injustificada y abusiva sus potestades normativas, adoptando medidas desvinculadas de la persecución de fines de interés general, que se revelen inadecuadas para cumplir su objetivo y que sorprendan las expectativas legítimas de los destinatarios de la norma.

No es este el caso, en el que, por las razones expuestas en los fundamentos anteriores, ni del tenor de la convocatoria, ni del de la resolución de adjudicación resulta que la Administración haya expuesto elementos que creasen en la beneficiaria de la subvención la creencia racional que ahora alega.

NOVENO.-En este caso puede hablarse de un incumplimiento de los objetivos de la subvención, en el sentido legal del término, y pese a que la Cámara actuase diligentemente en su papel de promotora de las relaciones comerciales entre España y Francia, lo que no se discute, no cabe duda que hubo un incumplimiento parcial de los objetivos de la subvención que la misma se había propuesto.

Frente a otras causas de incumplimiento, se trata de aquí de un incumplimiento puramente objetivo debido a no haberse alcanzado los objetivos perseguidos con la subvención ( STS de 16 de septiembre de 2015, R.C. 4356/2012), lo que no implica una actuación negligente de la Cámara.

De ahí la procedencia del reintegro parcial acordado de la cantidad no empleada en la actividad subvencionada, así como los intereses de demora correspondientes con arreglo al artículo 37 de la Ley General de Subvenciones y los artículos 23 y 24 de la Orden ESS/1650/2013 de 12 de septiembre y la correlativa desestimación del presente recurso

DÉCIMO.-Pr ocede, pues, desestimar el recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1º LJCA.

VISTOS los preceptos constitucionales y legales citados y los demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMARel recurso contencioso administrativo nº 635/2019interpuesto por la representación procesal de la CÁMARA DE COMERCIO DE ESPAÑA EN FRANCIAcontra la resolución del Secretario General de Inmigración y Emigración, por delegación de la Ministra de Trabajo. Migraciones y Seguridad Social, de 28 de septiembre de 2018, por la que se desestima el recurso de reposición deducido frente a la resolución de la Dirección General de Migraciones, por delegación de la Ministra, de fecha 11 de abril de 2018, por la que se declara la obligación de reintegro parcial de la ayuda concedida para desarrollar el proyecto llamado ' Asesoramiento técnico práctico a los demandantes de empleo y emprendedores'

Con imposición de costas a la parte recurrente.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. De la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta

Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitida en su momento a la oficina de origen, a los efectos legales, junto con el expediente -en su caso-, lo pronunciamos, mandamos y fallamos.

PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.