Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 779/2019 de 06 de Julio de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000779/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:12565/2019

Demandante:GENERALITAT DE CATALUÑA

Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

S E N T E N C I A Nº :

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a seis de julio de dos mil veintidós.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 779/2019que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido LA GENERALITAT DE CATALUÑA, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra la Orden de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social TMS/379/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones por el Servicio Público de Empleo Estatal, para la financiación de planes de formación de ámbito estatal, dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social y la negociación colectiva.

Siendo parte demandada el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, representado y asistido por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- La parte actora interpuso ante esta Sala, con fecha 16 de septiembre de 2019, recurso contencioso-administrativo contra la resolución antes mencionada, acordándose la incoación del proceso contencioso-administrativo, al que se dio el cauce procesal previsto en la Ley reguladora de esta jurisdicción.

SEGUNDO.- Formalizó la demanda mediante escrito presentado el 27 de noviembre de 2019, en el cual, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó suplicando: " Se admita este escrito, se considere presentado en forma, por formulada DEMANDA en este procedimiento para que, previos los trámites legales pertinentes, se dicte sentencia que estime íntegramente este recurso contencioso administrativo, y en consecuencia se anulen, de la Orden TMS/379/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones por el Servicio Público de Empleo Estatal, para la financiación de planes de formación de ámbito estatal, dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social y la negociación colectiva, sus artículos 6 y 8."

TERCERO.- La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado en fecha 6 de febrero de 2020, en el cual, tras exponer los hechos y refutar cada uno de los argumentos de derecho de la actora, terminó suplicando la desestimación íntegra del recurso, confirmando el acto recurrido, con imposición de costas a la recurrente.

CUARTO.- Se fijó la cuantía del procedimiento en indeterminada, declarándose conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento y, para que tuviera lugar la votación y fallo se señalo el día 29 de junio de 2022, fecha en la que tuvo lugar.

Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-La Generalitat de Cataluña interpone el presente recurso jurisdiccional contra la Orden de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social TMS/379/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueban las reguladoras para la concesión de subvenciones por el Servicio Público de Empleo Estatal, para la financiación de planes de formación de ámbito estatal, dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social y la negociación colectiva.

Se pretende un pronunciamiento en el que se declare la nulidad de sus artículos 6 y 8, en los cuales se establece, en el primero, que la aprobación de la respectiva convocatoria corresponde al Director General del Servicio Público de Empleo Estatal y que la instrucción y ordenación del procedimiento de concesión de las subvenciones se atribuye a la Gerencia de la Fundación Estatal para la Formación en el Empleo, y, en el segundo, que la resolución del procedimiento corresponde al Director General del Servicio Público de Empleo Estatal.

Se reprocha fundamentalmente que el sistema de gestión de las subvenciones previsto en los mencionados preceptos vulnera el sistema constitucional del reparto competencial establecido, basado en lo que ahora nos interesa en la territorialización de la actividad de fomento, y ello porque la gestión está totalmente centralizada excluyendo cualquier intervención de las Comunidades Autónomas con competencias en materia laboral, como es el caso de la Comunidad Autónoma de Cataluña.

SEGUNDO.-Más en concreto, se plantea en el escrito rector que la Orden impugnada es nula de pleno derecho al contravenir, en los preceptos indicados, la distribución competencial que deriva de la Constitución Española y del Estatuto de Autonomía de Catalunya, así como también por vulnerar la doctrina contenida en varias sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, refiriéndose de manera especial a la Sentencia del Tribunal Constitucional 71/2018, de 21 de junio de 2018, a la cual se hace referencia en el Preámbulo de la propia Orden recurrida.

Después de transcribirse los preceptos objeto de impugnación, se alude al marco legal y estatutario en materia de subvenciones, con cita de nuevo de la referida sentencia y de otras tantas del Tribunal Constitucional. Se advierte al respecto que la doctrina constitucional toma como premisa la inexistencia de una competencia específica en materia de subvenciones, afirmando el Tribunal Constitucional que ' la subvención no es concepto que delimite competencias, ni puede erigirse en núcleo que atraiga hacia sí toda competencia sobre los variados aspectos a que pueda dar lugar la misma' ( STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4, con cita expresa de la STC 39/1982, de 30 de junio, FF JJ 5 y 10). De esta manera, las normas del bloque de constitucionalidad no han configurado la potestad subvencional como una materia competencial, toda vez que no aparece incluida en los listados referentes a la distribución competencial ( artículos 148.1 y 149.1 CE), pudiendo así los poderes públicos desarrollar la acción administrativa de fomento sobre las materias de su competencia. Se indica también que los Estatutos de autonomía aprobados inicialmente no incluyeron las subvenciones dentro del reparto competencial; lo que se modificó a partir de las reformas estatutarias iniciadas con el Estatuto de Autonomía de Catalunya, donde la importancia de la actividad de fomento se pone de manifiesto en su artículo 114 EAC titulado «actividad de fomento», estableciéndose los poderes que corresponden a la Generalitat sobre las subvenciones estatales y comunitarias en función del tipo de competencia que tenga atribuida sobre la materia, ostentando la competencia tanto sobre las subvenciones estatales como las comunitarias europeas territorializables, y en cuanto a las materias de competencia ejecutiva, la gestión de las subvenciones incluyendo su tramitación y concesión.

Partiendo la actora de este esquema, considera que los preceptos impugnados de la orden, artículos 7 y 8, no se adecuan a la distribución competencial en materia de fomento, ya que adolecen del mismo defecto que dio lugar a que la Sentencia número 71/2018 declarase la inconstitucionalidad del primer párrafo de la Disposición Adicional Cuarta del RD 694/2017, de 3 de julio, en el conflicto positivo de competencia número 5240-2017. Este conflicto se planteó en relación con diversos preceptos del mencionado Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, ésta por la que se regula el sistema de formación profesional para el empleo en el ámbito laboral; declarando el Alto Tribunal la nulidad de la atribución a la Administración del Estado del ejercicio de potestades ejecutivas relativas a la financiación de programas formativos que incluyan compromisos de contratación y para nuevas funciones encomendadas a los agentes sociales.

Advierte, en este mismo orden de cosas, que no se observan en la orden recurrida las salvedades introducidas por el TC en esa sentencia para poder considerar su adecuación a la distribución competencial, pues aunque en su Preámbulo se indique que ' no se menoscaba las competencias de gestión de las Comunidades Autónomas', lo cierto es que en el expediente de elaboración nada sobre ello se justifica, y además todo el procedimiento previsto para la concesión de la subvención se hace sin ninguna intervención de las Comunidades Autónomas, sin que se cumplan los requisitos exigidos por el propio TC y sin respetarse la distribución competencial basada en la territorialización de la actividad de fomento.

Así, al final del escrito de demanda (página 11) resume la Comunidad Autónoma recurrente su postura señalando: ' Por todo ello, y más tratándose de una competencia ejecutiva, se considera que la regulación que se hace respecto al procedimiento de concesión, resolución y notificación de las subvenciones reguladas en los artículos 6 y 8 de la Orden que se impugna, no cumple ninguno de los postulados establecidos por el TC transcritos, no respeta la distribución competencial prevista ni justifica suficiente y debidamente la asunción de la competencia por el Estado de acuerdo con los parámetros legalmente establecidos, cosa que comporta la nulidad absoluta de los preceptos impugnados, de la misma manera y por los mismos motivos que fue anulado, en su día, por el TC el primer párrafo de la Disposición Adicional Cuarta del RD 694/2017, de 3 de julio .'

TERCERO.-Antes de abordar la cuestión litigiosa suscitada en el proceso, bueno será referirse al carácter de estas ayudas, que más allá de los particulares preceptos objeto de impugnación, de la Orden TMS/379/2019, de 28 de marzo, se encuentra en el artículo 1 que regula su ámbito de aplicación, su objeto y la finalidad de estas ayudas.

Del análisis de su contenido, como luego veremos, obtendremos con relativa facilidad la respuesta al problema suscitado, de si en el caso que nos ocupa estaba o no justificada la previsión de una gestión centralizada de las ayudas cuyas bases reguladoras se aprueban en la citada Orden, excluyendo de la misma a las comunidades autónomas, y ello en el sentido de si nos encontramos ante uno de los casos en que, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en la sentencia nº 71/2018, está o no legitimada dicha gestión centralizada.

Pues bien, el citado artículo 1, bajo la rúbrica ' Objeto y ámbito de aplicación', establece lo siguiente:

'1. Esta orden tiene porobjetoestablecer las bases reguladoras de la concesión de subvenciones destinadas a la financiación de planes de formación de ámbito estatal, dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social de ámbito estatal y la negociación colectiva.

2. Estas subvenciones tienen como finalidadel desarrollo de planes de formación que incluyan actividades formativas dirigidas a la capacitación de personas vinculadas con organizaciones sindicales y asociaciones empresariales de ámbito estatal para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social de ámbito estatal y la negociación colectiva.

3. A las subvenciones contempladas en la presente orden les será de aplicación lo establecido en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de dicha Ley, en base a la habilitación financiera que prevé el artículo 6.7 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre , por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el empleo en el ámbito laboral y a lo dispuesto en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio , por el que se desarrolla dicha ley.

4. Podrán ser destinatarios finales y participantesen los planes de formación las personas vinculadas con las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales de ámbito estatal, que en razón de su actividad están relacionadas con los procesos de negociación colectiva y/o diálogo social, bien a través de su participación directa, bien a través de su dirección, apoyo, o asistencia técnica sindical o empresarial.'

Por otra parte, el artículo 2 regula los ' Beneficiarios y requisitos', señalando que:

'1. Podrán serbeneficiariosde las subvenciones que se regulan en esta orden:

a) En relación con las subvenciones destinadas a la financiación de actividades formativas dirigidas a lacapacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social de ámbito estatal y la negociación colectiva:

1.º Las organizaciones sindicales que participan en dicho ámbito, en los términos establecidos en el artículo 6 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical , así como las fundaciones u otras entidades constituidas por aquéllas para la consecución de cualesquiera de esos fines.

2.º Las asociaciones empresariales que participan en dicho ámbito, en los términos establecidos en la disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, así como las fundaciones u otras entidades constituidas por aquéllas para la consecución de cualesquiera de esos fines.

b) En relación con las subvenciones destinadas a la financiación de actividades formativas dirigidas a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con la negociación colectiva:

Las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales de ámbito estatal que participan en dicho ámbito, así como las fundaciones u otras entidades constituidaspor aquéllas para la consecución de aquellos fines. A efectos de las subvenciones recogidas en esta letra b), se consideran de ámbito estatallas organizaciones sindicales y asociaciones empresariales que estén legitimadas para la negociación colectiva en un ámbito geográfico y funcional específico referido a más de una Comunidad Autónoma o ciudad con Estatuto de Autonomía, así como las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales de comunidad autónoma que estén legitimadas en los convenios de ámbito estatal, de acuerdo con lo establecido en los apartados 2 , 3 y 4 del artículo 87 del texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores , aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre.

2. En los supuestos contemplados en el apartado anterior, no podrán ser beneficiarias las organizaciones que se encuentren integradas en una entidad de ámbito federal o confederal más amplia, cuando la Federación o la Confederación de la que formen parte sea también beneficiaria de estas subvenciones.

3. En el caso de que el solicitante sea una fundación u otra entidad constituida por una organización sindical o asociación empresarial, sustituirá a esta última a todos los efectos previstos en esta orden.

4. No podrán obtener la condición de beneficiarios de las subvenciones las entidades y organizaciones en quienes concurra alguna de las circunstancias previstas en los apartados 2 y 3 del artículo 13 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones .'

También resulta de especial importancia hacer una referencia al contenido del Preámbulo, en el que se pretende justificar la gestión centralizada de las ayudas cuyas bases reguladoras se aprueban, refiriéndose al ámbito competencial del Servicio Público de Empleo Estatal, y en tanto los planes de formación y acciones formativas son de ámbito exclusivamente estatal que trascienden del ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma.

Y expresa que: 'En este sentido, el mencionado artículo 6.7 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre , establece que a la financiación de las acciones formativas dirigidas a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social se destinará la cuantía que anualmente establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Esta orden ha tenido en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional respecto del marco de distribución de competencias, y en particular su Sentencia 71/2018, de 21 de junio de 2018 , que declara inconstitucional y nulo el párrafo primero de la disposición adicional cuarta.1 del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio , por el que se desarrolla la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, por la que se regula el Sistema de Formación Profesional para el Empleo en el ámbito laboral, lo que afecta de forma directa al desarrollo del mencionado artículo 6.7 de esta Ley .

Por tanto, la regulación efectuada por esta orden respecto de la ejecución de planes de formación y acciones formativas de ámbito estatal no menoscaba las competencias de gestión de las Comunidades Autónomas respecto de los planes de formación y las acciones formativas dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social de los agentes sociales en su respectivo territorio.Corresponde pues, a las Comunidades Autónomas, la gestión de las correspondientes subvenciones en su respectivo ámbito territorial, en base a la normativa que aprueben para ello. A estos efectos, con cargo a los fondos destinados en los Presupuestos Generales del Estado para la financiación de las acciones formativas dirigidas a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social se financiarán tanto las convocatorias de ámbito estatal que gestione el Servicio Público de Empleo Estatal como las que efectúen las Comunidades Autónomas en su respectivo ámbito territorial.

En este sentido, la gestión de las respectivas convocatorias por el Servicio Público de Empleo Estatal, de acuerdo con lo establecido en esta norma, ha de entenderse referida exclusivamente al ámbito competencial de dicho organismo, que es el ámbito estatal. Por ello, los planes de formación y acciones formativas a ejecutar al amparo de esta orden serán de ámbito estatal, por lo que requerirán de una actuación coordinada y homogénea por parte del Servicio Público de Empleo Estatal y han de trascender el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma. A estos efectos, podrán ser entidades beneficiarias las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales de ámbito estatal y las representativas en un ámbito territorial y funcional superior a una Comunidad Autónoma.'

CUARTO.-En el trasfondo del litigio está el tema de la distribución competencial en la materia laboral, debiendo significarse que el Tribunal Constitucional fija al respecto doctrina en el Fundamento Jurídico Tercero de la STC 198/2015, en los siguientes términos:

'El enjuiciamiento de fondo de la cuestión controvertida exige proceder, en primer lugar, al encuadramiento competencial de la materia objeto de la disposición impugnada, tomando en consideración que ambas partes coinciden en considerar que la norma se inserta en el ámbito de las competencias que en materia laboral atribuye al Estado el art. 149.1.7 CE y a la Comunidad Autónoma el art. 170.1 g) de su Estatuto de Autonomía.

El primero de estos preceptos atribuye al Estado competencia exclusiva sobre legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas, y el segundo dispone que corresponde a la Generalitat la competencia de ejecución en materia de trabajo y relaciones laborales, que incluye en todo caso, y por lo que a este recurso de inconstitucionalidad interesa, la prevención de riesgos laborales y la seguridad y salud en el trabajo.

El deslinde competencial en esta materia «ha sido precisado por este Tribunal desde la STC 33/1981, de 5 de noviembre, FJ 2, señalando que la Constitución Española atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia» (entre otras, STC 88/2014, FJ 3).

Como este Tribunal ha señalado reiteradamente, la expresión «legislación» que define la competencia exclusiva del Estado ha de ser entendida en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas ( STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), y comprendiendo, por tanto, no sólo las leyes, sino también los reglamentos ( SSTC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11; 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4; y 111/2012, de 24 de mayo, FJ 7); y la competencia autonómica incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios ( SSTC 249/1988, de 20 de diciembre, FJ 2; y 158/2004, de 21 de septiembre, FJ 5) y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución ( STC 51/2006, FJ 4) y, en general, «el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales» ( STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3), así como el ejercicio de la potestad sancionadora en la materia ( SSTC 87/1985, de 16 de julio, FFJJ 1 y 2; 195/1996, de 28 de noviembre, FFJJ 8 y 9; y 81/2005, de 6 de abril, FJ 11).

En concreto, refiriéndonos específicamente al ámbito de la seguridad e higiene en el trabajo, en el que se enmarca la regulación controvertida, este Tribunal ha declarado que «en materia de legislación laboral, a la que indudablemente pertenece el subsector de seguridad e higiene y salud en el trabajo ... la competencia normativa del Estado es completa ... siendo, pues, susceptible de ejercerse a través de las potestades legislativa y reglamentaria ( STC 360/1993, FJ 4), de modo que ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal. Quiere ello decir que, garantizada en tan alto grado la unidad de acción, ... la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, admitida para supuestos tasados por la doctrina de este Tribunal ... tiene que apreciarse forzosamente de forma mucho más restrictiva» ( STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11)'.

Añadimos que la jurisprudencia constitucional ha destacado que la exclusividad de la competencia estatal sobre la normación laboral obliga a la vez a una apreciación muy restrictiva de las facultades ejecutivas que excepcionalmente puede retener el Estado, en aquellos casos en que la actividad de ejecución trascienda el ámbito de una Comunidad Autónoma y no sea posible garantizar la ejecución autonómica mediante la fijación de puntos de conexión o a través de mecanismos de cooperación o coordinación.

Por lo tanto, el reparto de competencias en materia laboral parte de una nítida distinción entre, de una parte, la competencia normativa para dictar disposiciones legales ad extra, mediante las que se innova el ordenamiento jurídico que el artículo 149.1.7 CE reserva en exclusiva al Estado y, de otra, la competencia de ejecución de la legislación laboral, que conforme al artículo 149.1.7 han asumido estatutariamente las Comunidades Autónomas, entre ellas Cataluña mediante el artículo 170.1 de su Estatuto de Autonomía, comprendiendo dicha competencia de ejecución la potestad reglamentaria para aprobar reglamentos organizativos, así como el conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la Legislación Laboral. En concreto, en lo concerniente al título competencial 'trabajo y relaciones laborales', la competencia autonómica de ejecución prevista en el artículo 170 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, apartado g), sobre Prevención de Riesgos Laborales y la Seguridad y Salud en el Trabajo, como atribución 'en todo caso', resultan muy significativas las especificaciones introducidas por el propio Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, en la que se reitera que en el ámbito ejecutivo de las Comunidades Autónomas puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional y de regulación de la propia competencia de ejecución, así como del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal.

En lo que se refiere al modo de articular la concurrencia de competencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Cataluña, habrá de partirse de que las competencias de las CCAA son las que se han fijado en sus respectivos Estatutos de Autonomía ( SSTC 175/2003 y 87/1989), debiendo observarse como criterio general el de la prevalencia de la regla competencial específica sobre la más genérica, aunque a este criterio no puede otorgarse un valor absoluto ( SSTC 14/2004, 87/1987 y 197/1996)

En este sentido, el FJ 8 de la STC 13/1992, de 6 de febrero, constituye la doctrina constitucional aplicada con reiteración respecto al ejercicio de la potestad subvencional, tanto por dicho Tribunal como por la jurisprudencia del Tribunal Supremo, expresándose que:

'8. Atendiendo a los términos del caso, de la doctrina expuesta en los anteriores fundamentos jurídicos se desprende, lógicamente, un esquema de delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en lo que hace al ejercicio de la potestad subvencional de gasto público que puede resumirse en cuatro supuestos generales, en los que pueden subsumirse las distintas impugnaciones concretas que se examinan en los presentes recursos de inconstitucionalidad, pero que no excluyen cualesquiera otros que en el futuro pudieran derivarse de la Constitución y los Estatutos de Autonomía.

a) Un primer supuesto se produce cuando la Comunidad Autónoma ostenta una competencia exclusiva sobre una determinada materia y el Estado no invoca título competencial alguno, genérico o específico, sobre la misma. El Estado puede, desde luego, decidir asignar parte de sus fondos presupuestarios a esas materias o sectores. Pero, de una parte, la determinación del destino de las partidas presupuestarias correspondientes no puede hacerse sino de manera genérica o global, por sectores o subsectores enteros de actividad. Por otra parte, esos fondos han de integrarse como un recurso que nutre la Hacienda autonómica, consignándose en los Presupuestos Generales del Estado como Transferencias Corrientes o de Capital a las Comunidades Autónomas, de manera que la asignación de los fondos quede territorializada, a ser posible, en los mismos Presupuestos Generales del Estado.

b) El segundo supuesto se da cuando el Estado ostenta un título competencial genérico de intervención que se superpone a la competencia de las Comunidades Autónomas sobre una materia, aún si ésta se califica de exclusiva (v.gr., la ordenación general de la economía), o bien tiene competencia sobre las bases o la coordinación general de un sector o materia, correspondiendo a las Comunidades Autónomas las competencias de desarrollo normativo y de ejecución. En estos supuestos el Estado puede consignar subvenciones de fomento en sus Presupuestos Generales, especificando su destino y regulando sus condiciones esenciales de otorgamiento hasta donde lo permita su competencia genérica, básica o de coordinación, pero siempre que deje un margen a las Comunidades Autónomas para concretar con mayor detalle la afectación o destino, o, al menos, para desarrollar y complementar la regulación de las condiciones de otorgamiento de las ayudas y su tramitación. Además, la gestión de estos fondos corresponde a las Comunidades Autónomas de manera, por regla general, que no pueden consignarse en favor de un órgano de la Administración del Estado u organismo intermediario de ésta. Se trata de partidas que deben territorializarse en los propios Presupuestos Generales del Estado si ello es posible o en un momento inmediatamente posterior, mediante normas que fijen criterios objetivos de reparto o mediante convenios de colaboración ajustados a los principios constitucionales y al orden de distribución de competencias.

c) Un tercer supuesto es aquél en que el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, mientras que corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de ejecución. En este caso la única diferencia con el supuesto anterior es que el Estado puede extenderse en la regulación de detalle respecto del destino, condiciones y tramitación de las subvenciones, dejando a salvo la potestad autonómica de autoorganización de los servicios.

d) El cuarto y último supuesto es aquél en que no obstante tener las Comunidades Autónomas competencias exclusivas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, con la consiguiente consignación centralizada de las partidas presupuestarias en los Presupuestos Generales del Estado. Pero ello sólo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.'

QUINTO.-Ab ordando ya las cuestiones suscitadas, ya se adelanta que esta Sala va a seguir en lo sustancial el hilo argumental efectuado por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda, respondiendo tras ello a la cuestión de si cabe admitir en el supuesto enjuiciado que el Estado asuma excepcionalmente la gestión centralizada de las ayudas que nos ocupan, que en principio y con carácter general podrían asumir las Comunidades Autónomas.

Dado el tema litigioso, interesa transcribir algunos pasajes de la Sentencia del Tribunal Constitucional STC 71/2018 de reiterada cita.

Así, en el Fundamento Jurídico 3, letra b) se establece:

'La STC 81/2017 , señaló que la previsión de una gestión centralizada enunciada en el artículo 24.2 b) de la Ley 30/2015 , cuando se trate de programas o acciones formativas que trasciendan el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma y sea necesario garantizar una acción coordinada y homogénea no es en sí inconstitucional, si bien son criterios que «se plasmarán en las disposiciones que reglamenten -en el futuro- dichas acciones formativas, de manera que solo una vez que éstas acciones formativas se concreten, deberá examinarse si concurren o no las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de facultades de gestión»[FJ 6.b)].

La genérica previsión del citado precepto legal se concreta en este caso en un programa que, trascendiendo claramente el ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, exige además la movilidad geográficade los trabajadores desempleados que participen en las acciones formativas. Como advirtiera la STC 22/2014, de 13 de febrero , el ámbito geográfico supraautonómico y la exigencia de movilidad geográfica son condición necesaria, pero no suficiente: como excepción a la regla que atribuye la competencia ejecutiva a las Comunidades Autónomas, ha de demostrarse además la necesidad de una coordinación unificada[FJ 7 a)]. Según consolidada doctrina constitucional, esta se puede producir«cuando no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas, o bien cuando, además de tratarse de un fenómeno supraautonómico, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejecutada sobre él, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera de un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad para integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad ... Habrá de ser pues, de conformidad con estos parámetros, como ha de procederse el examen pormenorizado de los preceptos impugnados'( STC 22/2014, de 13 de febrero , FJ 2) ... Para llevar a cabo esta valoración deberá atenderse tanto a los argumentos aportados para fundamentar dicha excepcionalidad en la asunción de funciones ejecutivas ( STC 194/2011 , FJ 6), como a que se establezca un criterio de delimitación competencial congruente con el régimen jurídico de la materia de que se trate ( STC 95/2013 , FJ 7)». ( STC 81/2017 , FJ 3). La STC 88/2014, de 9 de junio , se pronunció en el mismo sentido al analizar en conjunto el artículo 6.4 del Real Decreto 395/2007, de 23 de marzo , cuyo último párrafo es de contenido análogo al precepto ahora examinado: «el mismo efectúa una mera declaración enunciativa de las circunstancias o criterios que habrán de aplicarse a los planes o acciones formativas, para que su financiación pueda realizarse mediante subvenciones gestionadas por el Servicio Público de Empleo Estatal, criterios que se plasmarán en las disposiciones que reglamenten en el futuro dichas acciones formativas. Serán pues estas disposiciones, en las que se concreten las distintas acciones formativas, las que permitirán apreciar si concurren o no las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de facultades de gestión». Refiriéndose siempre al conjunto de los supuestos de gestión centralizada regulados en el citado precepto, añade esta Sentencia que «las características o criterios aplicables a las acciones formativas que el precepto regula, se incluyen dentro de los supuestos en los que se ha venido considerando por la jurisprudencia constitucional que concurren las circunstancias justificativas de la excepcionalidad determinante de la atribución al Estado de las facultades de gestión.» (FJ 6).'

SEXTO.-En el caso que aquí nos ocupa, una primera afirmación que puede sentarse es que, de las características de las subvenciones cuyas bases reguladoras se aprueba en la Orden impugnada, se desprende que su objeto se refiere concretamente a subvenciones de planes de formación de ámbito estatal para la capacitación sobre el desarrollo de las funciones relacionadas con el dialogo social y la negociación colectiva en el mismo ámbito estatal y que están dirigidas, como entidades beneficiarias, a las organizaciones sindicales y asociaciones empresariales también de ámbito estatal.

Teniendo ello en cuenta, será importante reparar en que la STC 71/018 de continua cita considera que puede ajustarse al sistema de distribución de competencias, aunque con carácter excepcional y previo análisis de las circunstancias concurrentes en cada supuesto, el criterio de la gestión centralizada por parte del Estado, fijando para ello una serie de parámetros, como son: que no quepa establecer puntos de conexión con el ejercicio de las competencias autonómicas; o cuando tratándose de un fenómeno supraautonómico, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejecutada y siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación.

Pues bien, partiendo de estas premisas, esta Sala va a acoger en lo sustancial los argumentos esgrimidos en la contestación a la demanda, al considerar que concurren efectivamente los presupuestos que permiten la mencionada aplicación excepcional del criterio de gestión centralizada. Y son varias las razones que nos conducen a esta conclusión.

La primera de ellas tiene que ver con el contenido del Preámbulo de la Orden, al que se ha hecho referencia en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia.

Se ha visto que justifica la gestión centralizada de las ayudas que nos ocupan en base al ámbito competencial del Servicio Público de Empleo Estatal y toda vez que los planes de formación y acciones formativas son de ámbito exclusivamente estatal que trascienden el ámbito territorial de cada Comunidad Autónoma; haciéndose referencia al artículo 6.7 de la Ley 30/2015, de 9 de septiembre, sobre la financiación de las acciones formativas dirigidas a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social, así como y precisamente a la Sentencia 71/2018, la cual declara inconstitucional y nulo el párrafo primero de la disposición adicional cuarta.1 del Real Decreto 694/2017, de 3 de julio, por el que se desarrolla la Ley 30/2015. Y se considera que la regulación efectuada en la orden respecto de la ejecución de planes de formación de ámbito estatal no menoscaba las competencias de gestión de las Comunidades Autónomas respecto de los planes de formación y las acciones formativas dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con la negociación colectiva y el diálogo social de los agentes sociales en su respectivo territorio.

En segundo lugar, lleva a la misma conclusión el también transcrito artículo 1 de la Orden, que demuestra que el ámbito objetivode estas ayudas es supraautonómico, señalando reiteradamente (apartados 1, 2 y 3) que operan sólo en el ' ámbito estatal', lo que cuando menos dificulta severamente la posibilidad de su fraccionamiento.

Asimismo, en tercer lugar, adviértase que su finalidades la financiación de planes de formación para la ' capacitación de personas vinculadas con organizaciones sindicales y asociaciones empresariales de ámbito estatalpara el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social de ámbito estatal y la negociación colectiva'. Significar que el diálogo social y la negociación colectiva en dicho ámbito estatal opera de forma unitaria, pues es distinta de la negociación que pudiera llevarse a cabo en cada comunidad autónoma, en cuyo supuesto evidentemente no estaría justificada una gestión centralizada de las ayudas por parte del Estado. Precisamente y como bien dice el Abogado del Estado, la existencia de diferentes ámbitos de la acción sindical justifica aquí la aplicación del criterio excepcional de la gestión centralizada, toda vez que las ayudas están destinadas, como decimos, a financiar planes de formación de ámbito estatal dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el dialogo social y la negociación colectiva en el mismo ámbito, lo cual se compadece con la distinción que realiza la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, entre la mayor representatividad sindical a nivel estatal (artículo sexto) y la mayor representatividad sindical a nivel autonómico (artículo séptimo).

En cuarto lugar, si se parte de lo anterior, tampoco cabe en abstracto apreciar puntos de conexión entre la negociación colectiva en el ámbito estatal y el ejercicio de las mismas competencias en el autonómico, en el bien entendido que nos encontramos ante ayudas a planes de formación que afectan a en materia y la negociación colectiva y dialogo social del ámbito que inequívocamente ha de ser estatal.

Por lo tanto, aunque ordinariamente la competencia de las Comunidades Autónomas de ejecución en materia laboral incluye la materia de subvenciones, no puede comprender un ámbito que le supera y trasciende, que en este caso es estatal que precisamente y como consecuencia de ello no resulta susceptible de fraccionamiento. Esto es, los planes de los que derivan las actividades formativas se vinculan a actividades que no son susceptibles de fraccionarse territorialmenteal tratarse de la negociación colectiva de convenios nacionales de ámbito estatal y cuyas ayudas están destinadas a sindicatos y organizaciones sindicales asimismo de ámbito estatal.

Puede así decirse, en los términos de la STC 71/2018 (FJ 3, letra b), que la Orden no se limita a proyectarse sobre un ámbito supraautonómico -lo que por sí solo no sería suficiente-, sino que regula su ámbito, objeto y finalidad de una manera que se hace imposible el fraccionamiento, estando en definitiva justificada la excepción de la gestión centralizada de las ayudas que en ella se regulan.

En quinto lugar, también la regulación de la Orden desde el punto de vista subjetivo ha de llevar a idéntica conclusión. A los destinatarios de estas ayudas se refiere el artículo 2, señalando que los sujetos beneficiarios de la subvención se definen, en las dos modalidades contempladas, por realizar funciones de diálogo social o negociación colectiva de ámbito estatal.

Notar que esta previsión no contraviene la doctrina de la reiterada STC 71/2018 cuando en su FJ 3, letra b), señala:

'(ii) La existencia de centros de trabajo en más de una Comunidad Autónoma tampoco es «una circunstancia que permita justificar per se la reserva de la gestión de las subvenciones al Estado, ya que, de acuerdo con la doctrina de este Tribunal, establecida, entre otras, en la STC 38/2012, de 26 de marzo , FJ 5, ésta no es, por sí misma, una razón suficiente para proceder a la centralización total de la gestión de las ayudas: 'El criterio territorial del radio de acción de los solicitantes no puede resultar relevante, pues el ejercicio de las competencias de desarrollo de las ayudas y de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio. Por tanto, el hecho de que las entidades beneficiarias de las ayudas vengan desarrollando su actividad, o lo tengan previsto en su título constitutivo, en distintas Comunidades Autónomas no puede determinar, por sí solo, la centralización de la regulación y la gestión de aquéllas'»(FJ 7).

(iii) Aunque a diferencia del precepto ahora impugnado, en el supuesto entonces examinado la movilidad geográfica no constituyó un parámetro exigible para la concesión de la subvención, recuerda la STC 178/2015 la doctrina de la STC 25/2015, de 19 de febrero : «La movilidad 'no es, por sí misma, una razón suficiente para proceder a la centralización total de la regulación del régimen de otorgamiento y de la gestión de tales ayudas, pues el ejercicio de las competencias de gestión de las mismas por parte de la Comunidad Autónoma cabría siempre en la medida en que el programa se ejecute en su propio territorio... la fijación en la normativa de criterios precisos reduce la discrecionalidad e intensifica la conexión con el objeto perseguido, haciendo aún más inexcusable la gestión autonómica de las subvenciones. Y ello resulta todavía más patente en una materia como la laboral, en la que corresponde al Estado la competencia plena sobre la regulación» (FJ 8).'

Conforme a esta doctrina constitucional, el hecho de que la actividad se desarrolle en distintas Comunidades Autónomas, o incluso la movilidad de los beneficiarios de la subvención por todo el territorio nacional, ciertamente no justifican por sí solos la gestión centralizada de las subvenciones; ahora bien, no son estos aspectos los que justifican la orden recurrida, sino el desarrollo de unas funciones -el dialogo social y la negociación colectiva en el ámbito estatal-, que aun cuando puedan ser en parte coincidentes con las que puedan llevar a cabo las distintas Comunidades Autónomas, lo cierto es que éstas podrían intervenir cuando las ayudas afectasen de alguna manera a la negociación colectiva de su ámbito autonómico, lo que no es el caso.

Y por último, ha de reseñarse que los propios apartados de la STC 7/2018 abundan en la misma conclusión alcanzada, pues en la misma se establecía: 'La disposición impugnada contempla por tanto unas ayudas dirigidas a la formación interna del conjunto de los agentes sociales,sin especificar su ámbito sectorial o territorial de actuación, o las características de las acciones formativas. Se establece su gestión centralizada sin justificar en ningún momento la concurrencia de las circunstancias excepcionales que pueden llevar a admitir la utilización de la supra territorialidad, como criterio determinante para la atribución o el traslado de la titularidad de competencias al Estado, en ámbitos reservados como regla general a la gestión autonómica, como ha reiterado este Tribunal (por todas, STC 81/2017 , FJ 3). El artículo 6.7 de la Ley 30/2015 se limita a prever una partida anual a este fin, sin recoger criterio alguno acerca de su gestión. En ese marco legal, ni la disposición adicional cuarta.1 impugnada ni las alegaciones del Abogado del Estado aportan elemento alguno que permita entrar en la inexcusable valoración de las circunstancias que pueden justificar la gestión centralizada de subvenciones en este ámbito competencial. Por ello se impone concluir que esta disposición altera de modo injustificado la regla general que atribuye la competencia ejecutiva a las Comunidades Autónomas, lo que supone «un empleo del principio de supra territorialidad impropio; esto es, como principio delimitador de competencias fuera de los casos expresamente previstos por el bloque de la constitucionalidad» ( STC 81/2017 , FJ 5, y las allí citadas)'.

A sensu contrario de lo señalando en dicha sentencia, es evidente que aquí no nos encontramos ante un supuesto asimilable al que en ella se contempla, ya que en el Preámbulo de la Orden se justifican la gestión centralizada, especificándose su ámbito territorial de actuación y las características de las acciones formativas, expresándose que se refieren a la negociación colectiva de ámbito estatal y que están destinadas a organizaciones sindicales y organizaciones empresariales del mismo ámbito; siendo claro, por otro lado, que la realización de estas funciones por parte del Estado no excluyen las de análoga naturaleza y alcance que pudieran llevar a cabo las Comunidades Autónomas en relación a la negociación colectiva en su ámbito específico.

SÉPTIMO.-Todo cuanto se ha expuesto en los precedentes fundamentos jurídicos conduce, en fin, a la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo.

En lo que hace al pronunciamiento sobre las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional y dada dicha desestimación de las pretensiones, procederá imponerlas a la parte recurrente.

Vistos los preceptos ya citados, así como los demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo núm. 779/2019interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUNYA,contra los artículos 6 y 8 de la Orden de la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social TMS/379/2019, de 28 de marzo, por la que se aprueban las reguladoras para la concesión de subvenciones por el Servicio Público de Empleo Estatal, para la financiación de planes de formación de ámbito estatal, dirigidos a la capacitación para el desarrollo de las funciones relacionadas con el diálogo social y la negociación colectiva; imponiéndole las costas causadas en dicho recurso.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.