Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 782/2019 de 16 de Marzo de 2022

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000782/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:12827/2019

Demandante:Dª Estela

Demandado:MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

S E N T E N C I A Nº :

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER D. MARCIAL VIÑOLY PALOP

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a dieciséis de marzo de dos mil veintidós.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 782/2019que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido Dª Estela, representada por el Procurador D. Javier Lorente Zurdo, frente a lo que él califica de inactividad de la Administración, consistente en no resolver la solicitud de revisión de oficio formulada el 5 de diciembre de 2018 en relación con la resolución de 1 febrero de 2012, por la que la Delegación del Gobierno en Tarragona, denegaba su solicitud de residencia de larga duración. Esta última resolución había sido confirmada por la de 30 de abril siguiente, desestimatoria del recuso de reposición interpuesto el día 2 de febrero anterior; siendo parte demandada el Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, representado por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la recurrente expresada se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 19 de septiembre de 2019 contra la resolución antes mencionada, cuya competencia fue asumida por la Sala y admitido a trámite por Providencia de fecha 18 de noviembre de 2019, con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte recurrente presentó escrito de demanda en fecha 27 de enero de 2020, en el que tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho, terminó suplicado:

&l t;Ley 29/98, de JCA, en tanto no dictar resolución expresa a la solicitud de revisión de oficio presentada en fecha 5/12/2018 por mi representada en el expediente NUM000,

Y solicitamos a este Tribunal con todos los respetos, que venga a otorgar la debida tutela judicial a mi representada, y tenga a bien proceder a la estimación de la presente demanda íntegramente, debiendo ser dictada Sentencia que condene a la demandada a que tras la instrucción del correspondiente expediente conforme a lo procedimentalmente establecido por la Ley, debe ser emitida en forma una Resolución expresa a la solicitud efectuada.".

TERCERO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 5 de marzo de 2020, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando se dicte sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso o, en todo caso, se desestime el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO.-La cuantía del recurso se ha fijado en indeterminada y, no habiéndose solicitada prueba ni conclusiones, se declararon los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que fue fijado para el día 9 de marzo de 2022, fecha en que tuvo lugar.

Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El demandante interpuso recurso contra 'la INACTIVIDAD del Excmo. Sr. Ministro de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, a tenor de lo contemplado por el artículo 25.2 de la Ley 29/98 , de JCA, en tanto no dictar resolución expresa a la solicitud de revisión de oficio presentada en fecha 5/12/2018 por mi representada en el expediente NUM000, incurriendo con ello en incumplimiento a lo dispuesto por el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 octubre , PACAP, dado el plazo contemplado al efecto de ser emitida dicha Resolución expresa'.

SEGUNDO.-La más que escueta demanda solicita que 'venga a otorgar la debida tutela judicial a mi representada, y tenga a bien proceder a la estimación de la presente demanda íntegramente, debiendo ser dictada Sentencia que condene a la demandada a que tras la instrucción del correspondiente expediente conforme a lo procedimentalmente establecido por la Ley, debe ser emitida en forma una Resolución expresa a la solicitud efectuada'.

Busca amparo para ello en que 'ostenta el derecho a que sea emitida una Resolución a su solicitud. Recordamos lo dispuesto entre otros, por los siguientes artículos de la Ley Orgánica 39/2015, PACAP, que entendemos de aplicación al presente procedimiento', reproduciendo seguidamente los arts. 20 y 21 de la indicada ley.

El Abogado del Estado solicita la inadmisión del recurso, y subsidiariamente su desestimación. Considera a tal efecto que no nos encontramos ante una disposición, resolución o acto de trámite cualificado, ni ante una vía de hecho que, conforme a los arts. 25 a 30 LJCA, puedan constituir el objeto del recurso contencioso-administrativo.

TERCERO.-El art. 29 LJCA dispone:

'Artículo 29.

1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.

2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78'.

Aquilatando el alcance de esta modalidad de actividad administrativa impugnable, la STS de 3 de maño de 2022 (cas. 3479/2021) señala:

&l t;Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). De otra parte, el proceso contencioso puede incorporar concretas pretensiones, es decir, el reconocimiento de situaciones jurídicas individualizadas a que se refiere reiteradamente nuestra Ley procesal; pretensiones que han de estar vinculadas a aquella actividad y se delimitan en la demanda y, en su caso, en la contestación ( artículo 56 de la Ley procesal).

Pu es bien, la actividad administrativa, en sentido amplio, que se impone en el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa como objeto del proceso, se concreta en el artículo 25 en varias modalidades, las más genuinas y tradicionales son los actos administrativos y los reglamentos, pero además de ellos, se añade en nuestra Ley procesal de 1999, tanto la inactividad de la Administración como las vías de hecho, que se equiparan, en cuanto que objeto del proceso, a aquellas modalidades tradicionales.

La Exposición de Motivos de la Ley justifica el acogimiento de esa modalidad de actividad administrativa cuando declara: «Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad...

«En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa... Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial.

«En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso.»

Se delimita la actividad en el artículo 29, que en su párrafo primero dispone que «[c]uando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.»

Cl aramente se refleja la intención del Legislador de establecer una modalidad diferente del objeto del proceso, que difiere de los actos administrativos, y en la cual la potestad jurisdiccional no es revisar acto alguno, que compete a la Administración, sino simplemente hacer efectivo el derecho ya reconocido a los ciudadanos de manera concreta y específica bien por la norma, bien por una previa actividad administrativa que no se ha ejecutado.

A tenor del mencionado precepto, lo que caracteriza la inactividad es, de un lado, una prestación específica en favor de persona o personas concretas; y, en segundo lugar, que esa prestación aparezca ya reconocida de manera expresa en una disposición general que no requiera acto de aplicación, un acto, contrato o convenio.Dichas exigencias han sido delimitadas reiteradamente por la jurisprudencia de esta Sala Tercera, en concreto, en la sentencia 187/2019, de 18 de febrero, dictada en el recurso 3509/2017, que contiene una abundante cita, y la más reciente 1394/2021, de 29 de noviembre, dictada en el recurso cede casación 7680/2019.

Co nforme a dicha jurisprudencia, lo que caracteriza la inactividad como objeto del proceso contencioso, desde el punto de vista del derecho, es que ya exista un específico reconocimiento del mismo, de tal forma que en el devenir de la actividad de la Administración ya no se requiere actividad administrativa alguna para reconocer el derecho, sino simplemente ejecutarlo, hacerlo efectivo. Como se declara en la jurisprudencia mencionada «cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración...»

CUARTO.- En el presente caso la parte actora se duele de la falta de respuesta a la solicitud de revisión de oficio presentada el 5 de diciembre de 2018 en relación con la resolución de 1 de febrero de 2012 por la que se denegó al actor la autorización de residencia de larga duración que había solicitado.

Pues bien, en relación con la falta de respuesta a la solicitud de revisión de oficio que los interesados pueden instar, el art. 106.5 dispone que:

'Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo'.

De esta manera, a la falta de respuesta a la solicitud formulada por el actor el legislador le anuda el específico efecto del silencio administrativo, razón por la cual tiene su cauce de impugnación a través de la técnica del silencio administrativo prevista en el art. 46. 1 y 2 LJCA y la jurisprudencia que lo interpreta (por todas la importante STC 52/2014, de 10 de abril). Pero de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo acabada de reproducir, no constituye un supuesto de inactividad de la Administración en el cual la parte demandante pretende sustentar su pretensión.

Todo ello sin perjuicio de las acciones que el demandante pueda emprender en relación con la revisión de oficio acudiendo a la técnica del silencio administrativo, toda vez que la muy escueta demanda, ayuna de fundamentación alguna acerca de las razones por las cuales la revisión de oficio debiera haber prosperado, no nos permite abordar tal cuestión. Cumple recordar al respecto que, parafraseando lo afirmado con reiteración por el Tribunal Constitucional, no nos corresponde reconstruir de oficio las demandas, supliendo las razones que las partes no hayan expuesto, por ser carga procesal de la parte 'no solamente abrir la vía para que podamos pronunciarnos, sino también proporcionar la fundamentación fáctica y jurídica que razonablemente es de esperar ...'( STC 96/2015, de 25 de mayo, entra otras muchas, por referencia a las demandas de amparo constitucional).

Lo hasta aquí razonado conduce a la desestimación del recurso, rechazando la inadmisión propuesta por el Abogado del Estado en la medida en que existe actuación administrativa impugnable, si bien el cauce elegido no se compadece con la naturaleza de lo impugnado, ni se nos proporcionan elementos de juicio necesarios para abordar la impugnación de acuerdo con la verdadera naturaleza de la actividad administrativa en relación con la cual se han de esgrimir las pretensiones ex art. 1 LJCA.

QUINTO.-En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA, la desestimación del recuso determina la imposición de las costas al recurrente.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo núm. 782/2019,interpuesto por el Procurador don Javier Lorente Zurdo, en nombre de DOÑA Estela,contra la inactividad de la Administración reseñada en el fundamento jurídico primero de esta sentencia.

CONDENAMOSa la demandante al pago de las costas procesales.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen, junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- La anterior sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.