Sentencia ADMINISTRATIVO Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 804/2019 de 29 de Diciembre de 2021

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000804/2019

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:13611/2022

Demandante:HARINAS DE ANDALUCÍA, S.L.,

Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

S E N T E N C I A Nº :

IImo. Sr. Presidente:

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. CARMEN ALVAREZ THEURER

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a veintinueve de diciembre de dos mil veintiuno.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 804/2019que ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la entidad HARINAS DE ANDALUCÍA, S.L., representada por el Procurador D. Marcos J. Calleja García bajo la dirección del Letrado D. Carlos Cabrera Blanco, frente a la resolución de 27 de julio de 2019, dictada por la Secretaria General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación de la Ministra del departamento, por la que se acuerda el reintegro parcial, con efectos al día 25 de julio de 2019, del préstamo concedido a la actora para la realización del proyecto 'Traslado y modernización de planta para el aprovechamiento de subproductos de la pesca, con implantación de un nuevo centro productivo'; siendo parte demandada el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, representado por la Abogacía del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la recurrente expresada se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 2 de octubre de 2019 contra la resolución antes mencionada, que fue admitido a trámite por Decreto de fecha 3 de octubre de 2019, y con reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno la parte recurrente presentó escrito de demanda en fecha 2 de diciembre de 2019, en el que tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho, terminó suplicado:

&l t;< (...) tras los trámites oportunos, dicte en su día Sentencia por la que, con estimación del presente recurso, declare la nulidad del acuerdo de reintegro y de la liquidación de interés de demora por importe de 457.338,80 euros por los motivos expuestos.".

TERCERO.-La Abogacía del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 4 de febrero de 2019, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando se dicte sentencia desestimando íntegramente el recurso formulado de contrario.

CUARTO.-Recibido el procedimiento a prueba y practicada la propuesta y admitida, se presentaron por las partes escritos de conclusiones sucintas y, se declararon los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que fue fijado para el día 24 de noviembre de 2021, fecha en que tuvo lugar.

QUINTO.-La cuantía del recurso se ha fijado en 457.338,80 euros.

Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la resolución de 27 de julio de 2019, dictada por la Secretaria General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación de la Ministra del departamento, por la que se acuerda el reintegro parcial, con efectos al día 25 de julio de 2019, del préstamo concedido a la actora para la realización del proyecto 'Traslado y modernización de planta para el aprovechamiento de subproductos de la pesca, con implantación de un nuevo centro productivo'.

SEGUNDO.-Los antecedentes necesarios para resolver este recurso son, sucintamente expuestos, los siguientes:

a) Por resolución de 3 de junio de 2011, dictada al amparo de la orden ITC/3098/2006, de 2 de octubre, se concedió a la actora un préstamo sin interés de 5.802.181,00 euros para la realización del proyecto indicado sobre una inversión subvencionable de 16.471.931 euros. El préstamo, abonado el 14 de julio de 2011, tenía un periodo de carencia de cinco años, debiéndose crear siete nuevos empleos que deberían mantenerse durante cinco años.

b) La entidad demandante reintegró espontáneamente 2.433.062 euros el día 9 de julio de 2012, y 2.000.000 euros el día 31 de diciembre de 2014, ingresos espontáneos que suman 4.422.0621 euros.

c) En la fase de justificación de la inversión realizada, tras la estimación de alguna de las alegaciones de la demandante, se emitió informe técnico definitivo el 1 de marzo de 2016, en el cual se apreció un cumplimiento de la inversión del 24.43% y un 100% de la obligación de creación y mantenimiento de empleo. Se fijaba en 4.384.734,74 euros la cantidad a devolver por incumplimiento de la inversión.

d) Como consecuencia de lo anterior, se inició un primer expediente de reintegro el 17 de marzo de 2016. Este expediente no llegó a concluir, sino que se inició un segundo expediente el 24 de octubre de 2017, el cual finalizó con una resolución de 9 de abril de 2018. Interpuesto recurso contencioso-administrativo frente a esta última resolución, nuestra SAN de 14 de noviembre de 2018 (rec. 618/2018) anuló la resolución entonces impugnada por caducidad, acogiendo así el allanamiento formulado por la Administración.

En ejecución de nuestra SAN, el órgano de gestión solicitó de la Delegación Provincial de Economía y Hacienda en Cádiz, la anulación de la liquidación a la que había dado lugar la resolución de reintegro. Igualmente, el 23 de mayo de 2019, emitió un nuevo informe técnico definitivo en el cual se fijaba en el 24,53% el grado de cumplimiento de la inversión, lo que arrojaba un incumplimiento de la inversión proporcional de 4.378.912,49 euros del préstamo concedido.

e) Finalmente, a la vista de lo anterior, mediante resolución de 28 de mayo de 2019 se inició un nuevo procedimiento de reintegro que concluyó con la resolución aquí impugnada, mediante la que se acuerda el reintegro parcial del préstamo concedido correspondiente a la inversión no realizada. Dado que de las devoluciones parciales y a cuenta que la demandante había efectuado en las fechas ya indicadas resultaba una cantidad a reintegrar de cero euros, en la resolución se liquidan intereses de demora sobre los 4.378.912,49 euros a reintegrar, tomando como fecha de inicio el día de pago del préstamo y disminuyendo el principal en las fechas en las que se anticiparon pagos -9 de julio de 2012 y 31 de diciembre de 2014-, de modo que a partir de esta última fecha no se devengaron intereses por haber sido ya reintegrado el importe del préstamo correspondiente a la inversión no realizada.

TERCERO.-En la demanda se esgrime la prescripción de la acción de reintegro. Para ello se razona que los dos expedientes de reintegro anteriormente tramitados habían caducado y, en consecuencia, no interrumpieron el plazo de prescripción de la acción de reintegro de la Administración.

El dies a quodel término de la prescripción de la acción de reintegro lo sitúa el demandante en el día 1 de octubre de 2012, fecha en la cual la resolución de 20 de diciembre de 2012, de modificación de la concesión de la subvención, determina como último día para presentar la justificación de la subvención, todo ello conforme al art. 39. 2. a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS). De ahí que, según se sostiene en la demanda, dicha acción habría ya prescrito cuando se inició el expediente de reintegro aquí controvertido, esto es, el día 28 de mayo de 2019, fecha en la que en la demanda se afirma que se notificó la incoación del expediente de reintegro pese a que en su escrito de alegaciones afirma haberlo 'recibido' el día 29. En tal fecha habrían transcurrido los cuatro años de prescripción de la acción de reintegro fijados por el art. 39.1 LGS.

El plazo de prescripción, siempre según el demandante, no se habría interrumpido por la tramitación de los expedientes caducados ni tampoco por las actuaciones de comprobación de la subvención, sino únicamente por el inicio del procedimiento de reintegro, tal como dispone el art. 94 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (RGS). Sostiene que este precepto reglamentario concreta en el inicio del procedimiento de reintegro la interrupción de la prescripción ante la indeterminación del art. 39 de la LGS, según el cual la prescripción se interrumpe 'por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro'.

La consecuencia de la tesis del actor sería que ninguno de las actuaciones administrativas desplegadas entre el 1 de octubre de 2012, en que concluyó el plazo de justificación, y el día 28 de mayo de 28 de mayo de 2019, en que se inicia el expediente de reintegro, habría interrumpido la prescripción. De modo que la acción de reintegro habría prescrito por el transcurso de cuatro años previsto en el art. 39.1 LGS.

CUARTO.- Tal planteamiento no puede ser aceptado por la Sala. Una cosa es que el art. 94 del RGS establezca que el inicio del procedimiento de reintegro interrumpe la prescripción del derecho de la Administración a reconocerlo o liquidarlo, y otra muy distinta que esta sea la única actuación administrativa que pueda subsumirse entre las que, a tenor de lo dispuesto en el art. 39.1 LGS, interrumpen la prescripción: esto es, 'cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de lascausas de reintegro'. Es decir, además del inicio del expediente de reintegro, tendrán virtualidad interruptiva de la prescripción cualesquiera acciones de la Administración que tiendan o se dirijan a constatar la existencia de las causas de reintegro.

Como en otras ocasiones hemos recordado ( SAN de 23 de junio de 2021, rec. 882/2019) que, de acuerdo con la regulación legal, las actividades de justificación ( artículo 30 LGS) y comprobación ( artículo 32 LGS), o el control financiero ( artículo 44 LGS) constituyen actividades distintas, reguladas de forma separada.

En efecto, el régimen jurídico de justificación sólo afecta al beneficiario que realiza la actividad, regulando la ley res modalidades de justificación y, por otro, los gastos que se considerarán subvencionables. La LGS tiene, además, una regulación específica de la actividad de comprobación por parte de la Administración ( artículo 32 LGS), que no constituye en puridad justificación, en tanto que ésta se reserva para la actividad realizada por el beneficiario, y comporta una rendición de cuentas conforme apuntábamos anteriormente. En las actuaciones de comprobación el órgano concedente verifica la justificación de la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad. A tal efecto, el art. 85 RLGS, regula la'comprobación de la realización de la actividad y del cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión y disfrute de la subvención', disponiendo que 'el órgano concedente de la subvención tendrá la obligación de elaborar anualmente un plan anual de actuación para comprobar la realización por los beneficiarios de las actividades subvencionadas'.

Pues bien, siendo una de las causas de reintegro ex art. 37.1.b LGS, el 'incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad , del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención', resulta patente que las actuaciones de comprobación descritas se orientan a constatar que los fines de la subvención se cumplieron y que, en consecuencia, no concurre la causa de reintegro indicada, razón por la cual tienen efecto interruptivo de la prescripción de la acción de reintegro conforme al ya transcrito art. 39.3.a) LGS.

QUINTO.- Descartado el planteamiento del actor que restringe los actos de la Administración con virtualidad interruptiva de la prescripción de la acción de reintegro a la incoación del expediente, no puede sino atribuirse efecto interruptor de la prescripción a actuaciones administrativas tales como el requerimiento de subsanación de la cuenta justificativa (25 de septiembre de 2009); Informe Económico Provisional (25 de octubre de 2013); Informe Económico Definitivo (29 de octubre de 2015); y Certificación final (16 de marzo de 2016), actos todos ellos anteriores a los procedimientos de reintegro que se declararon caducados pero no separados por cuatro años del inicio del expediente de reintegro -el 28 de mayo de 2019- que terminó con la resolución aquí impugnada.

Por lo demás, expresiva de este criterio es la STS de 27 de julio de 2016 (cas. 162/2016), en la cual, tras estimar el recurso de casación para unificación de doctrina, resuelve el recurso contencioso-administrativo señalando que 'cumple los requisitos del apartado 39.3.a) LGS e interrumpió sin duda el plazo prescriptivo el Informe Económico Definitivo ... que fue practicado en las actuaciones seguidas por la Dirección General de Industria para la verificación del cumplimiento del proyecto, en el que se compararon las inversiones comprometidas y las acreditadas y admitidas como válidas, y se determinó, previo trámite de audiencia, que el cumplimiento se limitaba al 79,24 % de la cantidad prevista en la concesión de la subvención, por lo que se fijó en ... el importe del préstamo a devolver'.

Del mismo modo, en esta STS se atribuye eficacia interruptiva a las solicitudes de información formuladas al beneficiario de la subvención, toda vez que constituyen 'tales actuaciones un trámite que no puede ser calificado de irrelevante, sino necesario en el marco de la instrucción de un expediente conducente a determinar el cumplimiento de las condiciones de la subvención, que cabe equiparar a los trámites de alegaciones en el mismo expediente, a los que esta Sala ha reconocido eficacia para interrumpir la prescripción, en sentencia de 12 de abril de 2012 (recurso 2028/2010 )'.

SEXTO.- En un segundo motivo, la actora aduce que, con independencia de la anterior causa de nulidad de la resolución, el derecho de la administración a liquidar los intereses habría también prescrito con independencia de la prescripción de la acción de reintegro.

A tal fin razona que el art. 37.1 LGS dispone el devengo de intereses hasta la fecha del reintegro voluntariamente efectuado en los siguientes términos:

'T ambién procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:...'

Por su parte, el art. 90 del RGS regula la devolución de las subvenciones a iniciativa del perceptor, disponiendo, en lo relativo al devengo de intereses, que 'cuando se produzca la devolución voluntaria, la Administración calculará los intereses de demora de acuerdo con lo previsto en el artículo 38 de la Ley General de Subvencionesy hasta el momento en que se produjo la devolución efectiva por parte del beneficiario'.

De este modo, se afirma en la demanda que cuando se inició el expediente de reintegro el 28 de mayo de 2019 habrían transcurrido también los cuatro años de prescripción desde que la Administración pudo liquidar los intereses de demora, esto es, desde la fecha del último de los ingresos espontáneamente efectuados -31 de diciembre de 2014-, toda vez que según dispone el art. 15 de la LGP:

'Artículo 15. Prescripción de los derechos de la Hacienda Pública estatal.

1. Salvo lo establecido por las leyes reguladoras de los distintos recursos, prescribirá a los cuatro años el derecho de la Hacienda Pública estatal:

a) A reconocer o liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse'.

SÉPTIMO.-Tampoco consideramos atendible este motivo del recuso.

Los preceptos invocados se limitan a especificar los días inicial y final del devengo de intereses, fijando este último en la fecha del ingreso espontáneo cuando el beneficiario así lo haya efectuado, pues desde ese momento se ha completado ya, total o parcialmente, el reintegro de la subvención. Es lógico que desde que el subvencionado no disfruta ya indebidamente del préstamo, no deba intereses. Es decir, los preceptos señalados regulan la cuantificación de los intereses.

Pero la determinación de cuál es la cantidad a reintegrar en función del grado de cumplimiento de la actividad subvencionada o de las condiciones de inversión a las que se encontraba sujeta modalmente la subvención, así como el cálculo de los intereses que por tal causa sean procedentes, se determina en la resolución que acuerda el reintegro. En este sentido el art. 37 LGS alude a que la procedencia del reintegro de las cantidades percibidas y de los intereses de demora surgen simultáneamente de la constatación de la concurrencia de una de las causas previstas en dicho artículo. Es desde este momento que la obligación de intereses es ya cuantificable y, consecuentemente, comienza el plazo de prescripción para liquidarlos (conforme a los criterios expuestos) y exigirlos, todo ello según dispone el art. 15 LGP invocado por la parte.

El anticipo de las cantidades a reintegrar tiene la virtualidad de detener el devengo de intereses correspondiente a esas cantidades, pero no implica el inicio de la prescripción del derecho de la Administración a cuantificarlos y a exigirlos, lo cual tiene lugar cuando se fija la deuda principal respecto de la que los intereses son deuda accesoria.

Por lo demás, no hay discrepancia entre las partes acerca de que a partir del momento en que se realizaron los reintegros espontáneos, se detiene el devengo de intereses por tales cantidades, precisamente porque el anticipo supone el reconocimiento de'la improcedencia total o parcial de la subvención otorgada'(pág. 13 de la demanda), esto es, de la procedencia del reintegro en esa cuantía. Y eso es precisamente lo que ha hecho la Administración: i) evaluar el grado de cumplimiento de la inversión en el 24,53%, de modo que procedía el reintegro de 4.378.912,49 euros; ii) constatar que cuando se acuerda el reintegro el beneficiario de la subvención ya ha reintegrado anticipadamente la correspondiente cantidad; y iii) calcular los intereses de demora desde que el préstamo se anticipó a la demandante hasta las fechas en que se realizaron los dos ingresos voluntarios que suponían el reintegro de toda la cantidad debida.

OCTAVO.- En materia de costas, a tenor de lo dispuesto en el art. 139.1LJCA, procede su imposición a la Administración demandada.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo núm. 804/2019, interpuesto por el Procurador don Marcos Juan Calleja Garcia, en nombre de HARINAS DE ANDALUCÍA, S.L., contra la resolución de 27 de julio de 2019, dictada por la Secretaria General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, por delegación de la Ministra del departamento, por la que se acuerda el reintegro parcial, con efectos al día 25 de julio de 2019, del préstamo concedido a la actora para la realización del proyecto 'Traslado y modernización de planta para el aprovechamiento de subproductos de la pesca, con implantación de un nuevo centro productivo'.

CONDENAMOSa la demandante al pago de lascostas procesales.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta.

Así por esta nuestra Sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la Oficina Pública de origen, a los efectos de legales oportunos, junto con el expediente de su razón, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-La anterior Sentencia ha sido publicada en la fecha que consta en el sistema informático. Doy fe.