Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN QUINTA
Núm. de Recurso:0001068/2020
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:11038/2020
Demandante:COLEGIO PROFESIONAL DE PROTÉSICOS DENTALES DE ANDALUCÍA
Procurador:SR. HEBRERO CUEVAS, JESÚS
Demandado:MINISTERIO DE INTERIOR
Codemandado:Dª Matilde
Abogado Del Estado
Ponente IIma. Sra.:Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO
S E N T E N C I A Nº :
IIma. Sra. Presidente:
Dª. ALICIA SÁNCHEZ CORDERO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MARGARITA PAZOS PITA
Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA
Madrid, a nueve de febrero de dos mil veintidós.
Esta Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso contencioso administrativo número 1068/2020, interpuesto por el procurador de los tribunales D. Jesús Hebrero Cuevas, en nombre y representación delCOLEGIO PROFESIONAL DE PROTÉSICOS DENTALES DE ANDALUCÍA, bajo la dirección letrada de D. Juan Manuel Carmona Manga, contra la inactividad de la Administración, al no tramitar un expediente sancionador.
La cuantía del procedimiento se ha fijado en indeterminada.
Han sido parte, además, la Administración General del Estado, representada y defendida por la Abogacía del Estado y Dª. Matilde, representada por el procurador D. Ángel Francisco Codosero Rodríguez, bajo la dirección letrada de D. Manuel Saucedo Pradas.
Es ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. Alicia Sánchez Cordero.
Antecedentes
PRIMERO.- El Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía formuló denuncia el 9 de marzo de 2020 al Ministerio del Interior por infracción de varios preceptos de la Ley 5/2014, de Seguridad Privada, contra la detective privado Dª. Matilde y contra el Colegio Oficial de Dentistas de Sevilla por los hechos que relata, solicitando que se inicie el correspondiente expediente sancionador, teniéndole como parte interesada y dándole traslado de cuantas actuaciones se practiquen.
Por la Unidad Central de Seguridad Privada se comunica el 12 de junio de 2020 que se remite la denuncia al Juzgado de Instrucción número 16 de Sevilla que conoce de los hechos relacionados con la denuncia.
Por escrito de 15 de junio de 2020 el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía presenta requerimiento previo a la interposición de recurso contencioso-administrativo.
El 5 de noviembre de 2020 se interpone el presente recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional por considerar que la competencia para ordenar la incoación del expediente sancionador correspondía al Secretario de Estado de Seguridad.
SEGUNDO.- Turnado a esta Sección, personada como parte codemandada el procurador D. Ángel Francisco Codosero Rodríguez, en nombre y representación de Dª Matilde, fue admitido a trámite, se reclamó el expediente, para, una vez recibido, emplazar a la parte actora a fin de que formalizara la demanda. Tras completar el expediente administrativo según lo interesado, formuló demanda en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando: «dicte Sentencia en su día, tras los trámites de Ley, por la que, estimando el recurso contencioso administrativo:
a) Se declare la disconformidad a Derecho de la decisión de la Administración de archivar la denuncia interpuesta ante el Ministerio del Interior por el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía contra, Dª Matilde, en fecha 6 de marzo de 2.020, con número de Registro General del Colegio denunciante NUM000.
b) Se ordene a la administración recurrida que proceda a la apertura de procedimiento sancionador en virtud de la referida denuncia, practicando las diligencias necesarias para la suficiente comprobación de los hechos.
c) Se declare la obligación de la Administración de notificar al Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía la resolución que ponga fin o impida la continuación del expediente sancionador que se incoe para tramitar dicha denuncia.»
Tras ello se acordó dar traslado al Abogado del Estado para que contestara la demanda, y así lo hizo en un escrito en el que, tras consignar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando «se dicte sentencia en cuya virtud declare la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo o, subsidiariamente, lo desestime, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.»
A continuación se dio traslado a la codemandada que presentó escrito de alegaciones previas solicitando la inadmisibilidad del recurso por la causa del artículo 69.c) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa «Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación»,tanto si se recurre contra la supuesta inactividad de la Administración al no tramitar el expediente sancionador como si, como se hace constar al formular la demanda se dirige contra la decisión de la Administración de archivar la denuncia interpuesta contra mi representada.
Dado traslado al recurrente de las alegaciones previas, y formulada su oposición, por auto de 15 de septiembre de 2021 se desestimaron. La codemandada contestó a la demanda, expuso los hechos y los fundamentos de derecho que estimó convenientes, y terminó suplicando: «acuerde la inadmisión del recurso o, subsidiariamente, su desestimación con expresa condena en costas al recurrente.»
TERCERO- Se recibió el proceso a prueba, se admitió la propuesta en la demanda con el resultado que obra en autos. Se dio traslado a las partes para conclusiones escritas, que presentaron por su orden ratificándose en sus respectivas pretensiones. Concluso el procedimiento, se señaló para votación y fallo el 8 de febrero de 2020, en que así ha tenido lugar.
Fundamentos
PR IMERO.- En la demanda se exponen las razones para considerar que la actuación de la detective privada, contratada por el Colegio Oficial de Dentistas de Sevilla y que dio lugar a la denuncia e incoación por el Juzgado de Instrucción nº 16 de Sevilla de las diligencias previas 5/2020, por presunto delito de intrusismo profesional contra uno de los colegiados del Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía, está tipificada como dos faltas graves del artículo 152.1.b) del Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, Reglamento de Seguridad Privada, con base en las prohibiciones contenidas en los artículos 10.2 y 37.4 de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, que prohíben a los detectives privados celebrar contratos que tengan por objeto la investigación de delitos perseguibles de oficio y, en general, investigar delitos de esta naturaleza, así como no denunciar inmediatamente ante la autoridad competente cualquier hecho de esta naturaleza que haya llegado a su conocimiento.
Ta mbién invoca el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece la obligación de la Administración de dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación, alegando que el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía, como denunciante y como garante de los intereses de los protésicos dentales que ejercen en Andalucía, tiene legítimo interés en que su denuncia reciba la tramitación legalmente debida, razón por la cual tiene derecho a conocer la resolución que ponga fin al procedimiento sancionador, sea cual sea el resultado.
En la contestación a la demanda del Abogado del Estado alega la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo por aplicación del art. 69 b) LJCA por haberse interpuesto por persona no legitimada, al tratarse de un procedimiento en que se denuncia una supuesta infracción y se recurre contra el archivo, siendo el recurrente mero denunciante, invocando la sentencia de la Sección Primera de esta Sala de 28 de marzo de 2017, recurso 1833/2015. Con carácter subsidiario, procedería la desestimación del recurso contencioso administrativo por ser conforme a derecho el acuerdo impugnado pues la circunstancia de que el ejercicio de una actividad profesional pueda o no ser constitutiva de un delito, no convierte la investigación sobre cual se esa actividad en una investigación sobre la comisión de un delito.
En el escrito de contestación a la demanda de la codemandada se insiste en que no consta que el Colegio recurrente, una vez tuvo conocimiento del trámite dado a su denuncia y el archivo de la misma, ampliara su recurso contra esa decisión de la Dirección General de Policía. Alega dos causas de inadmisibilidad: (i) por falta de legitimación ex artículo 19 de la Ley Jurisdiccional, conforme al artículo 69.b) de la misma, pues no nos encontramos ante un ligio que afecte a la profesión de protésico, sino que afecta en particular a un protésico dental, que ni tan siquiera sabemos si pertenece al Colegio denunciante, ni está defendiendo un interés colectivo de los protésicos dentales de Andalucía; (ii) Inadmisibilidad por desviación procesal al fijar en el escrito de interposición del presente recurso, en la 'inactividad de la administración' por no tramitar el Ministerio del Interior un expediente sancionador, pero el suplico de la demanda no es congruente con el citado objeto del recurso, y si tuvo conocimiento con posterioridad a interponer el recurso que la Administración había archivado la denuncia debió, en su caso, ampliar el recurso contra ese nuevo acto ( artículo 36.1 y 4 de la LJCA) pero, en ningún caso, modificar o alterar el objeto del recurso.
En cuanto al fondo aduce el acierto de la resolución que decreta el archivo de la denuncia, y que ha quedado firme por no haber sido recurrida, que expone que se llevó a cabo una investigación o estudio por parte de la Unidad Central de Seguridad Privada, sin que se encontrara ninguna circunstancia por la que se induzca una actuación que pudiera ser objeto de un posible procedimiento sancionador por infracción de la legislación sobre seguridad privada, investigación permitida para los investigadores privados en el artículo 48.1, apartado a) de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada. Añade que no ha existido inactividad de la Administración toda vez que consta un informe sobre las actuaciones realizadas y los fundamentos jurídicos que le llevaron a archivar la denuncia del Colegio de Protésicos Dentales.
SE GUNDO.-Dada la confusión de las partes en identificar la actuación impugnada, procede en primer lugar precisar la misma en relación a las pretensiones de la demanda a los efectos de examinar las causas de inadmisibilidad invocadas.
El escrito de interposición del recurso se dirige contra «la INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN, al no tramitar el expediente sancionador que se debió incoar a raíz de la denuncia presentada contra una detective».
En la demanda, el suplico solicita «Se declare la disconformidad a Derecho de la decisión de la Administración de archivar la denuncia interpuesta ante el Ministerio del Interior por el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía contra, Dª Matilde, en fecha 6 de marzo de 2.020, con número de Registro General del Colegio denunciante NUM000.»
En realidad, la demanda hace referencia al oficio del Jefe de la Unidad Central de Seguridad Privada de 26 de marzo de 2021, remitido a la Sección con el complemento del expediente solicitado, oficio en el que se exponen las razones por las que se decidió no hacer propuesta de iniciación del procedimiento sancionador por los hechos denunciados conforme al artículo 54 de la Ley 5/2014, de Seguridad Privada. No hay ninguna resolución de archivo de la denuncia, que se remitió al Juzgado de Instrucción.
No existe un procedimiento administrativo incoado a raíz de denuncia de parte conforme al artículo 62 de la Ley 39/2015. Tampoco hay un procedimiento de naturaleza sancionadora que, según establece el artículo 63 de la Ley, se inician siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, sin perjuicio de que la incoación se comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo prevean. No ha habido ningún acuerdo de inicio de ningún procedimiento, ni siquiera propuesta al efecto. Lo que se comunicó al denunciante, según oficio de 1 de junio de 2020 de la Unidad Central de Seguridad Privada de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana, de la Dirección General de la Policía, es el curso que se había dado a la denuncia, que se había trasladado al Juzgado de Instrucción número 16 de Sevilla, donde se instruyen diligencias previas 5/2020.
El expediente administrativo remitido como tal a solicitud de la Sala, es el conjunto de documentos presentados por el recurrente (denuncia con los documentos adjuntos y requerimiento) los justificantes de registro de los escritos, la comunicación de la remisión de la denuncia al Juzgado de Instrucción y la petición de expediente en este recurso por la Letrada de la Administración de Justicia.
Como se expuso en el auto rechazando las alegaciones previas, cuando se trata de una solicitud relativa a la iniciación de un concreto procedimiento administrativo, previsto normativamente, opera el silencio, esto es, cuando la falta de respuesta de la Administración se manifiesta como ausencia de resolución o incumplimiento de su obligación de responder, si bien, el artículo 24 de la Ley 39/2015 precisa para el silencio administrativo que se trate de «una solicitud de un interesado iniciadora de un procedimiento administrativo», no una mera solicitud de un particular. Y ya hemos visto que los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente ( artículo 63 de la Ley 39/2015), aunque haya habido una denuncia, incoación que ni siquiera ha sido propuesta en este caso.
Si falta la actuación de la Administración cuando está obligada a realizar una prestación o ejecutar un acto firme, en virtud de una disposición general, acto, contrato o convenio administrativo, es la inactividad administrativa procesalmente prevista en el artículo 29LJCA.
A pesar de que en el escrito de interposición se diga impugnada la inactividad de la Administración, e incluso se hizo un requerimiento previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo al amparo del artículo 44.1 de la Ley Jurisdiccional para el inicio de expediente sancionador, lo que en realidad debe entenderse impugnada es la ausencia de actuación del Ministerio del Interior tras la denuncia formulada, que no es exactamente la inactividad procesalmente impugnable que requiere que una disposición general, acto, contrato o convenio administrativo obligue a la Administración a realizar una prestación o ejecutar un acto firme.
Independientemente de que los Colegios Profesionales no se encuentran en el concepto de Administraciones Públicas del artículo 1.2 de la LJCA, pues serían Corporaciones de Derecho Público cuando ejercen funciones públicas en los términos del artículo 2.c) de la LJCA y, por tanto, no se encontrarían en el ámbito del artículo 44LJCA referido a los «litigios entre Administraciones Públicas», si el requerimiento se registró el 15 de junio de 2020, como el recurso contencioso-administrativo se interpuso el 5 de noviembre de 2020, sería extemporáneo conforme al artículo 46.6 de la Ley Jurisdiccional. Si se atiende a los plazos del artículo 46.2 en relación al artículo 29 (dos meses más tres meses) estaría dentro de plazo.
Ahora bien, debe desestimarse la primera petición del suplico de la demanda que «Se declare la disconformidad a Derecho de la decisión de la Administración de archivar la denuncia interpuesta ante el Ministerio del Interior por el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía [...]»pues, como hemos expuesto, no hay ningún acto de archivo de la denuncia, que, al contrario, se remitió al Juzgado de Instrucción.
TERCERO.-So bre la base de las consideraciones anteriores deben rechazarse las dos inadmisibilidades alegadas en los escritos de contestación a la demanda.
1. En primer lugar, no se estima que exista desviación procesal por no ser congruentes los dos escritos procesales de la parte demandante y no existe ningún acto al que se deba ampliarse el recurso, entendiendo que tanto el escrito de interposición como la demanda se refieren a la misma actuación de la Administración, o a la misma falta de actuación respecto a la solicitud del Colegio recurrente.
2. En segundo lugar, respecto a la falta de legitimación activa, precisamente las sentencias invocadas por el Abogado del Estado llevan a distinguir que en este caso la legitimación no iría referida a la impugnación de ninguna resolución del Ministerio del Interior en relación al resultado del procedimiento sancionador, sino a aspectos distintos del específicamente sancionador, actuaciones previas, como es la decisión de no proponer la incoación del expediente.
Efectivamente, la STS de 28 de enero de 2019 (casación 4580/2017), invocada por el recurrente, hace un estudio de los distintos supuestos en orden a la legitimación de los denunciantes en un procedimiento sancionador que por su interés al caso reproducimos:
«Específicamente, y por lo que respecta a la legitimación del denunciante, la jurisprudencia existente puede sintetizarse en los siguientes puntos:
- Como regla general, el denunciante, por el simple hecho de su denuncia, no tiene interés legitimador para exigir la imposición de sanciones, sean pecuniarias o de otro tipo. Así, se ha afirmado de forma reiterada que «ciertamente, de la condición de denunciante, únicamente y por sí misma, no se deriva legitimación para impugnar la resolución que pone fin al procedimiento sancionador, pues como se viene reiteradamente sosteniendo por la jurisprudencia el concepto de denunciante no es coincidente con el de parte interesada o titularidad de un derecho o interés legítimo en palabras del art. 19 de la LJCA». ( STS, Sala Tercera de 18 de mayo de 2001 -recurso 86/1999 - que recoge sentencias anteriores de 16 de marzo de 1982 y 28 de noviembre de 1983 ).
- Este principio general no implica, sin embargo, que el denunciante carezca legitimación en todos los casos, pues la tendrá cuando, además de ser denunciante, sea titular de un interés legítimo. En este sentido, la STS de 24 de enero de 2000 , sostiene que el denunciante puede tener legitimación activa cuando «la anulación del acto que se recurre produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado». Es por ello, que en la determinación de cuando existe o no ese beneficio o perjuicio hay que acudir a cada supuesto concreto. El Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de enero de 2001 , ha señalado que « [...] el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés». ( SSTS de 21 de noviembre de 2005 , 30 de noviembre de 2005 y más recientemente STS de 22 de mayo de 2007 (rec. 6841/2003 ).
- Se ha reconocido la legitimación activa del denunciante cuando el interés que hace valer en la demanda se centra en que se desarrolle una actividad de investigación y comprobación a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de atribuciones del órgano competente para sancionar ( SSTS, Sala Tercera, Sección 7ª, de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/2001 ), 17 de marzo de 2005 (rec. 44/02 ), 5 de diciembre de 2005 (rec. 131/2002 ), 26 de diciembre de 2005 , 19 de octubre de 2006 (rec. 199/2003 ) y 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003 ), entre otras). Por ello, se ha admitido legitimación para impugnar el archivo de un procedimiento sancionador cuando lo que se pretende en el proceso no es la imposición de una sanción sino que el órgano administrativo desarrolle una actividad de investigación y comprobación suficiente a fin de constatar si se ha producido una conducta irregular que merezca una respuesta en el marco de las atribuciones que dicho órgano tiene encomendadas (por todas STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 12 de febrero de 2007 (rec. 146/2003 ).
- Sin embargo, se ha negado legitimación para solicitar la imposición de una sanción o agravación de la ya impuesta. La jurisprudencia se asienta en la idea de que la imposición o no de una sanción, y con mayor motivo cuando lo que se pretende es cuestionar la gravedad de la sanción impuesta, no produce, como regla general, efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera ( SSTS de 25 de marzo de 2003 y las que en ella se citan de 12 de diciembre de 2012 , 19 de diciembre de 2017 y STS nº 1033/2018, de 18 de junio (rec. 178/2017 ). Partiendo de esta consideración, se afirma que «el interés determinante de la legitimación de un denunciante no comprende, [...] que esa actuación investigadora termine necesariamente con un acto sancionador» ( STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 14 de diciembre de 2005 (rec. 101/2004 ) y STS de 13 de octubre de 2004 (rec. 568/01 ). Esta jurisprudencia ha llevado a esta Sala a denegar la legitimación en numerosos supuestos de actores que reclamaban alguna sanción ante el Consejo General del Poder Judicial, en materia de disciplina de entidades bancarias ( STS de 24 de enero de 2.007 rec. 1.408/2.004 ) o en materia de contabilidad ( STS de 11 de abril de 2.006 -RC 3.543/2.003 -), entre otras.
As í, la jurisprudencia ha descartado que puedan considerarse como beneficios o ventajas la mera alegación de que «la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés» ( STS de 23 de mayo de 2003 y 3 de noviembre de 2005 ). La STS de 26 de noviembre de 2002 ha afirmado que «el denunciante ni es titular de un derecho subjetivo a obtener una sanción contra los denunciados, ni puede reconocérselo un interés legítimo a que prospere su denuncia, derecho e interés que son los presupuestos que configuran la legitimación, a tenor del artículo 24,1 de la Constitución y del art. 31 de la Ley 30/92 , sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante [...]». Jurisprudencia que ha permanecido constante en las STS de 12 de diciembre de 2012 , de 19 de diciembre de 2017 y de 14 de junio de 2018 (rec. 474/2017 ) entre otras muchas, afirmándose que no se ostenta legitimación para la imposición o no de una sanción por entender que 'no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera'.
- Ello no impide apreciar la existencia de un interés legítimo en algunos casos. Así, la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de 11 de abril de 2006 (rec. 2543/2003 ) señalaba que «[...] Así, si bien no existe legitimación para pretender en abstracto la imposición de una sanción y, por tanto, para incoar un expediente sancionador, no puede excluirse que en determinados asuntos el solicitante pueda resultar beneficiado en sus derechos o intereses como consecuencia de la apertura de un expediente sancionador (reconocimiento de daños, derecho a indemnizaciones), lo que le otorgaría legitimación para solicitar una determinada actuación inspectora o sancionadora (en este sentido, sentencia de 14 de diciembre de 2005, recurso directo 101/2004 )» y la STS 21 de septiembre de 2015 (rec. 4179/2012 ) lo ha admitido cuando el interés en que se imponga una sanción pudiese tener incidencia directa en su esfera patrimonial. También se ha reconocido cuando le reporte ventajas que no necesariamente ha de vincularse con la posibilidad de obtener una reparación por los daños y perjuicios causados por la conducta denunciada, sino que puede traducirse en la adopción de diversas medidas correctoras en defensa de la competencia, como las destinadas a acordar el cese de la conducta infractora que le perjudica ( STS de 19 de octubre de 2015 (rec. 1041/2013 ) o la obtención de beneficios competitivos ( STS de 18 de junio de 2014 (rec. 2096/2013 ), 17 de julio de 2014 (rec. 3471/2013 ).
- Finalmente, se ha negado esa legitimación cuando se invoca un mero interés moral afirmándose que «sin que valgan como sostenedores de ese interés los argumentos referidos a que se corrijan las irregularidades, o a que en el futuro no se produzcan, o a la satisfacción moral que comportaría la sanción, o la averiguación de los hechos, para el denunciante, [...]» ( STS, de 26 de noviembre de 2002 y de 22 de mayo de 2007 (rec. nº 6841/2003 ).»
Atendiendo a esta doctrina, a que el recurrente es un Colegio Profesional que tiene entre sus fines, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Andalucía, la representación y defensa de los intereses generales de la profesión de protésico dental, así como la representación y defensa de la profesión, al conflicto anunciado entre las profesiones de dentista y protésico dental, y a que en definitiva se está pretendiendo que el órgano competente para sancionar desarrolle una actividad de investigación y comprobación en relación a la conducta irregular de una detective privada y que se dé una respuesta, «practicando las diligencias necesarias para la suficiente comprobación de los hechos»dice el suplico de la demanda, no llegando a la pretensión de una determinada resolución condenatoria, se debe admitir la legitimación del colegio recurrente.
Cuestión distinta, que debemos valorar, es si había obligación de tramitar el expediente sancionador a raíz de dicha denuncia teniendo en cuenta que el poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que es quien tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora.
CUARTO.- Es criterio de la Sección que la valoración de si una determinada actividad, función o servicio se incardina o no en el ámbito de la Ley 5/2014, a los efectos de aplicación del procedimiento sancionador, exige «realizar un examen de los elementos fácticos aportados en el expediente administrativo, tales, como lugar y hora de la prestación de servicios, características propias del local o inmueble en que se realizan y actividad a la que se dedica, y por ello, la intensidad de la naturaleza de control y vigilancia que dimana de su propio destino, uniformidad de quienes desarrollan la actividad, y valoración del marco jurídico suscrito entre las partes intervinientes en la conducta enjuiciada.» (Entre otras, Sentencias de esta Sección Quinta de 5 de octubre de 2008, (apelación 52/08), 14 de diciembre de 2016 (apelación 11/2016) y de 9 de mayo de 2018 (apelación 118/2017).
Como viene reiteradamente manteniendo esta Sección, la «seguridad», tanto la de las personas -que, conforme al apartado 1 del artículo 17 de la Constitución, constituye un derecho fundamental- como la de los bienes, se configura como uno de los pilares básicos de la convivencia, pues, como recoge la Exposición de Motivos de la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada, «no es solo un valor jurídico, normativo o jurídico; es igualmente un valor social. Es uno de los pilares primordiales de la sociedad, se encuentra en la base de la libertad y la igualdad y contribuye al desarrollo pleno de los individuos».
Pe ro la materia «seguridad»es muy amplia, ofreciendo gran variedad de aspectos. Por eso, el artículo 2 de la Ley establece varias definiciones, distinguiendo: seguridad privada, actividades de seguridad privada, servicios de seguridad privada, funciones de seguridad privada y medidas de seguridad privada, entre otras. Así, la seguridad privada es «el conjunto de actividades, servicios, funciones y medidas de seguridad adoptadas, de forma voluntaria u obligatoria, por personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, realizadas o prestados por empresas de seguridad, despachos de detectives privados y personal de seguridad privada para hacer frente a actos deliberados o riesgos accidentales, o para realizar averiguaciones sobre personas y bienes, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, proteger su patrimonio y velar por el normal desarrollo de sus actividades.»
Da da la importancia del bien jurídico afectado, la Ley 5/2014 y el Reglamento de Seguridad Privada, aprobado por el Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre, en vigor en lo que no contravenga la Ley (disposición derogatoria única.2 de la Ley 5/2014), regulan con detalle el régimen sancionador.
En este caso,estaría en cuestión la infracción muy grave del artículo 58.1 f) de la Ley 5/2014 referido a «La realización de investigaciones sobre delitos perseguibles de oficio o la falta de denuncia a la autoridad competente de los delitos que conozcan los detectives privados en el ejercicio de sus funciones».
Los hechos que se relatan en la demanda y que deben examinarse son los siguientes:
- El Colegio Oficial de Dentistas de Sevilla encargó a la detective privado Dª. Matilde que investigara a un protésico dental por un posible delito de intrusismo.
- A raíz del informe de la detective, el citado Colegio denunció al protésico dental incoándose diligencias previas en el Juzgado número 16 de Sevilla.
- El denunciado informó al Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Andalucía, que presentó denuncia dirigida al Ministerio del Interior contra la detective y contra el Colegio Oficial de Dentistas haciendo referencia a los artículos 10.2 y 37.4 de la Ley 5/2014, en relación a la infracción muy grave del artículo 58.1.f), tanto por investigar sobre delitos perseguibles de oficio como por no denunciar a la autoridad competente del delito conocido en el ejercicio de sus funciones.
- La Unidad Central de Seguridad Privada de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana, de la Dirección General de la Policía, remitió la denuncia al Juzgado de Instrucción que estaba conociendo de la causa penal contra el protésico dental.
En el ámbito de la Ley 5/2014, de Seguridad Privada, corresponde a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad el ejercicio de las funciones de control de los despachos de detectives (artículo 53), instar a la autoridad competente para la incoación del correspondiente procedimiento sancionador por detectar la posible comisión de una infracción administrativa, así como el ejercicio de funciones de inspección (artículo 54). Disponen dichos preceptos que cuando se reciba una denuncia por irregularidades cometidas en el ámbito de la seguridad privada, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad procederán a la comprobación de los hechos denunciados y, en su caso, a instar la incoación del correspondiente procedimiento sancionador.
El examen judicial queda limitado por el suplico de la demanda, a determinar si corresponde a este órgano judicial que «ordene a la administración recurrida que proceda a la apertura de procedimiento sancionador en virtud de la referida denuncia, practicando las diligencias necesarias para la suficiente comprobación de los hechos».
Pues bien, ni el denunciante tiene un derecho subjetivo a que se inste la incoación de un procedimiento sancionador, ni se considera que la Administración esté obligada a iniciar dicho procedimiento. Los artículos 53.4 y 54.2 de la Ley 5/2014 no establecen dicha obligación de modo imperativo, sino que dicen, respectivamente (la negrita es nuestra):
«Toda persona que tuviera conocimiento de irregularidades cometidas en el ámbito de la seguridad privada podrá denunciarlas ante las autoridades o funcionarios competentes, a efectos del posible ejercicio de las actuaciones de control y sanción correspondientes»
«Al margen de los citados planes de inspección, cuando recibieren denuncias sobre irregularidades cometidas en el ámbito de la seguridad privada procederán a la comprobación de los hechos denunciados y, en su caso, a instar la incoación del correspondiente procedimiento sancionador».
En palabras de la STS de 6 de octubre de 2009 (casación 4712/2005), que reproducen las sentencias de la Sección Primera de esta Sala citadas por el Abogado del Estado:
«[...] El argumento crucial en esta materia es que el denunciante, incluso cuando se considere a sí mismo 'víctima' de la infracción denunciada, no tiene un derecho subjetivo ni un interés legítimo a que el denunciado sea sancionado. El poder punitivo pertenece únicamente a la Administración que tiene encomendada la correspondiente potestad sancionadora [...] y, por consiguiente, sólo la Administración tiene un interés tutelado por el ordenamiento jurídico en que el infractor sea sancionado. [...] llevaría también a transformar a los tribunales contencioso-administrativos en una especie de órganos de apelación en materia sancionadora. Esto último supondría dar por bueno que pueden imponer las sanciones administrativas que no impuso la Administración, lo que chocaría con el llamado 'carácter revisor' de la jurisdicción contencioso-administrativo. En otras palabras, los tribunales contencioso-administrativos pueden y deben controlar la legalidad de los actos administrativos en materia sancionadora; pero no pueden sustituirse a la Administración en el ejercicio de las potestades sancionadoras que la ley encomienda a aquélla.»
En resumen de todo lo razonado, debe desestimarse el recurso contencioso-administrativo.
QUINTO.- Las costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, han de imponerse en su totalidad a la parte recurrente, debiendo abonarse por mitad a ambos codemandados.
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal del COLEGIO PROFESIONAL DE PROTÉSICOS DENTALES DE ANDALUCÍA, contra la inactividad de la Administración por no tramitar un expediente sancionador en materia de seguridad privada.
Con expresa imposición de costas a la parte demandante.
Así se acuerda, pronuncia y firma
Recursos: La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, así como la constitución del depósito de 50€, en caso preceptivo, en la cuenta del B. Santander 2605000000, más el número de procedimiento y año.
