Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN QUINTA
Núm. de Recurso:0001205/2020
Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Núm. Registro General:13231/2020
Demandante:D. Jeronimo
Procurador:SRA. DE LA CORTE MACÍAS, ANA
Demandado:MINISTERIO DE INTERIOR
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. JOSE LUIS GIL IBAÑEZ
S E N T E N C I A Nº :
IImo. Sr. Presidente:
D. JOSÉ LUIS GIL IBÁÑEZ
Ilmos. Sres. Magistrados:
D. JESÚS N. GARCÍA PAREDES
Dª. ALICIA SANCHEZ CORDERO
Dª. MARGARITA PAZOS PITA
Dª. FATIMA BLANCA DE LA CRUZ MERA
Madrid, a catorce de octubre de dos mil veintiuno.
Esta Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha visto el recurso contencioso-administrativo número 1205/2020, promovido por la procuradora de los tribunales Dª. Ana de la Corte Macías, en representación de D. Jeronimo, con la asistencia letrada de D. Florentino Martínez Alonso, contra la resolución presunta del Ministerio del Interior recaída en el expediente instado para la concesión de la Encomienda de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo. Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y asistida por el Abogado del Estado.
Es ponente el Ilmo. Sr. D. José Luis Gil Ibáñez, Presidente de la Sección.
Antecedentes
PRIMERO.- Mediante escrito con entrada en el Registro del Ministerio del Interior el 22 de agosto de 2017, el hoy demandante presentó solicitud de concesión de condecoración de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo en relación con el 'acto terrorista'que tuvo lugar el 15 de octubre de 2016 en Alsasua (Navarra).
Por oficio de 1 de septiembre de 2017 se comunicó al interesado, entre otros extremos, la fecha de entrada de la solicitud en el Registro, que el plazo máximo establecido para notificar la resolución expresa era de doce meses, transcurrido el cual se entendería estimada la solicitud y que ese plazo máximo podría suspenderse en los supuestos del artículo 52 del Reglamento de la Ley 29/2011.
Mediante oficio de 7 de diciembre de 2017, notificado el 14 de diciembre siguiente, se comunicó al interesado que se había iniciado un expediente de indemnización cuya resolución tenía 'carácter determinante'para la concesión de la Encomienda, por lo que 'se suspende el transcurso del plazo máximo de un año para resolver el procedimiento de condecoraciones por el tiempo que medie entre la presente notificación y la emisión de la referida resolución, de conformidad con el artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas '.
Por resolución de 5 de diciembre de 2019, de la Directora General de Apoyo a Víctimas del Terrorismo, dictada por delegación del Ministro del Interior, se desestimó la solicitud del interesado de indemnización por los daños derivados de la agresión referida.
SEGUNDO.- Mediante escrito de fecha 4 de diciembre de 2020 se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución presunta del expediente de solicitud de la Encomienda.
Turnado a esta Sección, se reclamó el expediente, para, una vez recibido, dar traslado del expediente administrativo a la parte recurrente para que formalizada la demanda, lo que cumplimentó en un escrito en el que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando 'se dicte sentencia por la que, estimando la pretensión que se deduce, se declare no conforme a derecho la resolución presunta recurrida, y se reconozca el derecho del demandante a que le sea concedida la Encomienda de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas de Terrorismo'.
Dado traslado al Abogado del Estado para que contestara la demanda, así lo hizo en un escrito en el que, tras consignar los hechos y los fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando se 'dicte sentencia por la que se desestime inadmita -sic- el presente por desviación procesal, y en su defecto lo desestime confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con expresa imposición de las costas a la demandante'.
Por auto de 13 de mayo de 2021 se recibió el proceso a prueba, teniéndose por aportado el documento acompañado a la demanda, concediéndose a continuación a las partes, sucesivamente, el plazo de diez días para que presentaran escrito de conclusiones, lo que efectuaron ratificándose en sus respectivas pretensiones.
Con ello quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se efectuó con relación al día 13 de octubre de 2021, en el que así tuvo lugar.
Fundamentos
PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se dirige, según el escrito de interposición, contra la resolución presunta del expediente instruido como consecuencia de la solicitud del ahora demandante de concesión de la Encomienda de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo, prevista en el artículo 52.2 de la Ley 22/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.
En la demanda se postula el reconocimiento del derecho del actor a que le sea concedida la referida Encomienda, 'por las secuelas sufridas a consecuencia del acto terrorista sufrido con fecha 15 de octubre de 2016 en Alsasua (Navarra)', aludiendo a la instrucción de la causa penal seguida por ello, así como al desarrollo del expediente administrativo iniciado por su solicitud y al tiempo transcurrido sin que haya recaído resolución expresa. En la fundamentación jurídica se plantea, como cuestión previa, si se ha producido un acto presunto por silencio positivo, a lo que se responde afirmativamente, pues, entre otras razones, se descarta que los periodos de suspensión puedan computarse por un periodo mayor al previsto legalmente; en otro caso, se considera que hay que atender a lo previsto en el artículo 52.2 de la Ley 29/2011, que prevé la concesión de la Encomienda a los heridos en actos terroristas, sosteniendo la concurrencia de tal presupuesto de hecho, tanto por lo que se refiere a la existencia de un acto terrorista como a las heridas sufridas en su consecuencia.
En la contestación a la demanda se toma como punto de partida que se está impugnando 'la desestimación presunta de la solicitud'de concesión de la Encomienda, advirtiendo de que el mismo demandante había solicitado indemnización para el resarcimiento de los daños causados por la agresión sufrida en Alsasua el 15 de octubre de 2016, que fue desestimada sobre la base de que los hechos fueron calificados como'delitos de atentado a los agentes de la autoridad, lesiones, desórdenes públicos y amenazas, no como delitos de terrorismo', por la sentencia de 1 de junio de 2018, de la Sala de lo Penal de esta Audiencia Nacional, confirmada en este punto en apelación por sentencia de 7 de marzo de 2019 y, finalmente, en casación, por sentencia del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2019, por lo que no sería aplicable la Ley 29/2011. Igualmente se hace notar que el expediente instruido por la solicitud de la Encomienda se suspendió a la espera de que se resolviera el de indemnización, pues, de ser estimada esta última, se le habría conferido al interesado la condición de víctima del terrorismo, rechazando igualmente que pueda adquirirse por acto presunto algo a lo que el interesado no tiene derecho, según resulta de las sentencias que se invocan, careciéndose de los requisitos legales para que prospere la pretensión, pues no puede operar el silencio positivo y el actor no es víctima del terrorismo.
SEGUNDO.- Prescindiendo de que en el suplico de la contestación a la demanda se menciona la inadmisión por desviación procesal, ya que sobre esta pretensión nada se fundamenta en el cuerpo de dicho escrito rector, cabe comenzar recordando que el artículo 52 de la Ley 29/2011 establece una acción honorífica específica del Estado para honrar a las víctimas del terrorismo, que es de diversa intensidad y reserva el grado de Encomienda 'a los heridos [...] en actos terroristas', lo que remite al articulado de la Ley en el que se delimita este último concepto.
Así, la propia Ley define la 'acción terrorista'como 'la llevada a cabo por personas integradas en organizaciones o grupos criminales que tengan por finalidad o por objeto subvertir el orden constitucional o alterar gravemente la paz pública'( artículo 3, primer párrafo), lo que hay que poner en relación con los requisitos para el reconocimiento de las ayudas y prestaciones reguladas en dicha Ley, pues sus destinatarios son las personas en las que concurra alguno de los dos siguientes supuestos: 'a) Cuando en virtud de sentencia firme, se les hubiere reconocido el derecho a ser indemnizados en concepto de responsabilidad civil por los hechos y daños contemplados en esta Ley. b) Cuando, sin mediar tal sentencia, se hubiesen llevado a cabo las oportunas diligencias judiciales o incoado los procesos penales para el enjuiciamiento de los delitos. En estos casos, la condición de víctima o derechohabiente, la entidad de los daños sufridos, la naturaleza de los actos o hechos causantes y los demás requisitos legalmente exigidos podrán acreditarse ante el órgano competente de la Administración General del Estado por cualquier medio de prueba admisible en Derecho'(artículo 3 bis.1).
Por tanto, la Ley impone una vinculación con las actuaciones penales que, en su caso, se hayan llevado a cabo, estableciendo las mismas como presupuesto para el reconocimiento de los derechos y prestaciones previstas e, incluso, para concretar su alcance, diferenciando expresamente según que el proceso penal haya terminado por sentencia o de otro modo.
Pero esta vinculación se extiende a todo tipo de resoluciones judiciales dictadas en los procesos penales, es decir, no sólo a las que, en su caso, puedan calificar jurídicamente determinados hechos como terroristas a los efectos del Código Penal, sino también a las que, igualmente en su caso, los excluyan, no siendo admisible que la misma actuación pueda ser calificada de'acto terrorista'o excluida de tal calificación según se esté en el ámbito penal o en el administrativo y más si se tiene en cuenta la consideración de 'delito de terrorismo'que se recoge en el Código Penal, que expresamente se refiere a la subversión del orden constitucional y a la alteración grave de la paz pública (artículo 573.1.1.ª y 2.ª), aunque la finalidad de la tipificación en el Código y del establecimiento de la protección a las víctimas sea diferente, dado que parten de conceptos sustancialmente coincidentes, subsumiéndose el utilizado en la Ley 29/2011 en el plasmado en el Código.
Y estas prevenciones de los artículos 3 y 3 bis de la Ley 29/2011, aunque referidas específicamente a las 'ayudas y prestaciones', se contienen dentro de las 'disposiciones generales'de la Ley, por lo que también se proyectan sobre los 'reconocimientos y condecoraciones', en el sentido de que la referencia al 'acto terrorista'en unos lugares y en otros del texto legal han de encontrar una misma referencia, que es la que se acaba de exponer, debiendo rechazarse que para otorgar un derecho o prestación económica, ya por daños personales, ya materiales, se acuda a un concepto de 'acto terrorista'y para otorgar una condecoración se utilice otro.
Por tanto, si los mismos hechos que sirven de base a la solicitud de una condecoración han sido ya examinados por la jurisdicción penal en lo que respecta a su calificación jurídica de'actos terroristas', hay que estar a lo que allí se haya decidido, pues lo contrario subvierte el sistema establecido y contraría principios básicos del ordenamiento jurídico, como el de seguridad jurídica.
TERCERO.- La proyección de lo que se acaba de exponer al caso de autos requiere tener en cuenta que, si bien los hechos ocurridos el 15 de octubre de 2016 en Alsasua (Navarra) se calificaron jurídicamente por el Ministerio Fiscal y las demás partes acusadoras como constitutivos de diferentes delitos de terrorismo previstos y penados en el Código Penal, la sentencia de 1 de junio de 2018, de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, la descartó expresamente, acogiendo una calificación alternativa que supuso castigarlos como delitos de desórdenes públicos, de amenazas, de atentado a los agentes de la autoridad y de lesiones; en este sentido, la sentencia se pregunta sobre 'si lo descrito en el relato de hechos probados es o no una conducta susceptible de ser calificada como de terrorismo en cualquier de las modalidades delictivas propuestas y solicitadas por el Ministerio Fiscal y las acusaciones', respondiendo, tras los razonamientos que se exponen al respecto, 'que la acción llevada a cabo por los procesados no ha de ser calificada como una acción terrorista'.
Es más, en la sentencia de 7 de marzo de 2019, de la Sala de Apelación de la Audiencia Nacional, se desestimó el recurso de apelación deducido contra la anterior en lo referido, precisamente y entre otras cuestiones, a la calificación jurídica de los hechos; y la sentencia de 9 de octubre de 2019, de la Sala Segunda del Tribunal Supremo, se pronunció sobre los recursos de casación formulados por los condenados, no corrigiendo la calificación en lo que ahora interesa, es decir, sobre la comisión de algún delito de terrorismo en los hechos declarados probados.
Por tanto, si la jurisdicción penal ha enjuiciado los hechos y expresamente ha descartado que constituyan actos de terrorismo, no puede desconocerse tal apreciación y pretender que la Administración primero y este Tribunal después caractericen los mismos hechos como tales actos de terrorismo, por más que no se trate ahora de aplicar normas represivas, sino reparadoras.
De lo que sigue que la pretensión del demandante no puede acogerse.
CUARTO.- La conclusión a la que se ha llegado en el fundamento anterior no se desvirtúa por las referencias al transcurso del plazo para resolver y el posible silencio positivo que se hubiera producido.
En efecto, aunque el artículo 54.3 de la Ley 29/2011 dispone que las solicitudes se entenderán estimadas si no se resuelven en el plazo legal de doce meses, esta Sección ha explicado en sentencias anteriores (así entre otras, sentencias de 25 de marzo de 2015 - recurso 259/2012-, de 13 de enero - recurso 337/2014- y de 1 de junio - recurso 249/2015- de 2016, de 7 de diciembre de 2017 - recurso 247/2015-, de 28 de febrero de 2018 - recurso 436/2016-, o las más recientes de 3 de marzo - recurso 72/2020- y de 19 de mayo - recurso 232/2020- de 2021), que la regulación del silencio administrativo en las leyes de procedimiento se dirige directamente a la Administración, siendo la función de este órgano judicial la de controlar la legalidad de la actuación administrativa ( artículo 106.1 de la Constitución), con sometimiento únicamente al imperio de la ley ( artículo 117.1 de la misma Constitución), sin que incumba a los tribunales de lo contencioso- administrativo sustituir a la Administración que controlan, señalando que ' si, como se pretende, el Tribunal, tras verificar y declarar el incumplimiento de las reglas sobre el silencio administrativo positivo, con la consecuencia anulatoria subsiguiente, reconoce sin más en su plenitud el derecho contenido en la solicitud presentada ante la Administración, queda impedida aquella vía administrativa de revisión, pues no se estaría ante la revisión de un acto de la Administración, sino de una sentencia judicial. En suma, un órgano judicial no puede, al amparo del silencio administrativo positivo y de la vulneración de sus reglas por la Administración, reconocer un derecho que carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, es decir, consagrar una palmaria vulneración del ordenamiento jurídico'. Además, conforme a la sentencia de 28 de junio de 2004, del Tribunal Supremo, Sección Sexta -casación 573/2000- 'la teoría del silencio positivo no implica de ningún modo que su consecuencia permanente, aun en el caso de que hayan transcurrido los plazos legalmente previstos, sea la de reconocer incólume y sin objeción alguna la petición formulada por el administrado, sino que además ha de constar el requisito sustancial de que el contenido de la petición sea acorde con el ordenamiento, de forma que de ningún modo cabe obtener por vía de silencio lo que no fuese pertinente con arreglo a derecho'. Lo que explica que, con carácter general, esta Sección mantenga que los efectos que comporta la vía del silencio positivo tienen como límite lo establecido en el artículo 47.1.f) de la Ley 39/2015, citada -y, antes, en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común-, que considera nulos de pleno derecho 'los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición', como sería el caso, según resulta de lo expuesto.
Por otro lado, según se ha hecho constar con más detalle en el primer antecedente de hecho de esta sentencia, el expediente iniciado por la solicitud de concesión de la Encomienda se suspendió porque también se había iniciado otro expediente al amparo de la misma Ley 29/2011, en este supuesto para obtener una indemnización, de modo que, como indicó la Administración, lo resuelto en este segundo expediente tenía 'carácter determinante'en el otro, siendo así que también este otro expediente estaba condicionado por lo que se resolviera finalmente por la jurisdicción penal, al estar en juego la calificación como terrorista de los hechos en los que se causaron las lesiones al demandante, por lo que las fechas tomadas como referencia en la demanda no evidencian el transcurso del plazo en los términos requeridos.
QUINTO.- De cuanto antecede se deduce la desestimación del recurso contencioso-administrativo si bien, en cuanto a las costas, en el sentir de esta Sala cabe apreciar la concurrencia de serias dudas de hecho y de derecho que justifican su no imposición, a tenor del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
POR TODO LO EXPUESTO
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jeronimocontra la resolución presunta del Ministerio del Interior recaída en el expediente instado para la concesión de la Encomienda de la Real Orden de Reconocimiento Civil a las Víctimas del Terrorismo.
Sin hacer expresa imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
Recursos: La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta, así como la constitución del depósito de 50€, en caso preceptivo, en la cuenta del B. Santander 2605000000, más el número de procedimiento y año.
