Sentencia Administrativo Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 1642/2009 de 18 de Enero de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

SENTENCIA

Madrid, a dieciocho de enero de dos mil doce.

VISTOpor la Sección Quinta de laSala de lo Contencioso-Administrativode la Audiencia Nacional el recurso contencioso- administrativo número 1642/2009, promovido porD. Mariano, representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Paloma Miana Ortega, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada articulado contra la Resolución de 6 de febrero de 2009, del Director General de Universidades, que denegó el título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por el Abogado del Estado; cuantía indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.-El hoy demandante solicitó la concesión del título de Psicólogo Clínico Especialista en Psicología Clínica al amparo de la disposición transitoria segunda y tercera del Real Decreto 2.490/1998, de 28 de noviembre .

Previos los trámites oportunos, entre los que figura el informe propuesta negativo evacuado el 7 de marzo de 2008 por la Comisión Nacional de la Especialidad de Psicología Clínica, por Resolución de 6 de febrero de 2009, del Director General de Universidades, se denegó el título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, formulado recurso de alzada y transcurrido el plazo para resolver sin haberse realizado, al estimarlo desestimado, acude a la vía jurisdiccional.

SEGUNDO.- Interpuesto el recurso contencioso-administrativo y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido, emplazar a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que así hizo en un escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando se dicte sentencia:'...declare nulas y no ajustadas a derecho dichas resoluciones y en su lugar ordene reconocer el derecho del recurrente, don Mariano la expedición de dicho titulo de psicólogo especialista en psicología clínica o en su caso, como también se interesa con carácter subsidiario, se reponga el expediente al momento de la emisión del preceptivo informe por la Comisión Nacional de Especialidades para que esta aclare cuales son los requisitos no cumplidos por el recurrente, todo ello con expresa imposición de costas a la parte demandada'.

Emplazado el Abogado del Estado para que contestara la demanda, así lo hizo en un escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando una'sentencia por la que se desestime el presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con expresa imposición de costas a la demandante'.

Recibido el recurso a prueba, se practicaron las que, propuestas por las partes, fueron admitidas, con el resultado que obra en las actuaciones, concediéndose a continuación a las partes, sucesivamente, el plazo de diez días para que presentaran escrito de conclusiones, lo que efectuaron ratificándose en sus respectivas pretensiones.

Concluso el procedimiento, se señaló para votación y fallo el día 17 de enero del presente año, en que así tuvo lugar.

VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE MARIA GIL SAEZ, Magistrado de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.- El recurso contencioso-administrativo se interpone contra la Resolución por la que se ha denegado al actor el título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, que había solicitado al amparo de la disposición transitoria segunda y tercera del Real Decreto 2.490/1998, de 20 de noviembre .

El demandante sostiene su pretensión en base a estimar que como se desprende de la documentación aportada al expediente administrativo, y al amparo de la disposición transitoria segunda del precitado Real Decreto , ha trabajado tres años como colaborador en concepto de psicólogo clínico en el Departamento de Psiquiatría de la Fundación Jiménez Díaz, centro concertado con la Seguridad Social, desde el 1 de enero de 1995 al 31 de diciembre de 1997, como psicólogo colaborador y becario de dicha Fundación, desarrollando todo tipo de actividades clínicas, sin que sea factible la restricción impuesta por la Comisión Nacional de Especialidades, al limitar la homologación del titulo solicitado a la existencia de un nombramiento administrativo o contrato laboral; y en orden a su petición al amparo de la disposición transitoria tercera, alega la existencia de la certificación colegial que acredita su actividad como psicólogo clínico, además de haber aportado facturas, certificados de retenciones y pagos acreditativos de las remuneraciones percibidas a lo largo del tiempo de colegiación como psicólogo clínico, añadiendo la falta de motivación por la indefinición de la Administración carente de argumentación sobre los motivos de la desestimación.

Por la Abogacía del Estado se articula oposición negando que se haya acreditado la actividad profesional dentro de la especialidad de Psicología Clínica en los términos requeridos por la norma aplicable, sin acreditar error del informe emitido por la Comisión Nacional de la especialidad.

SEGUNDO.- La Sección Tercera de esta misma Sala, se ha venido ocupando de distintos problemas relativos a la concesión del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica conforme a las disposiciones transitorias del Real Decreto 2.490/1998, de 20 de noviembre -derogado, excepto en sus disposiciones adicional tercera y transitorias primera a cuarta, por el Real Decreto 183/2008, de 8 de febrero-.

En numerosas Sentencias, como en la de 19 de febrero de 2009 , ha recordado que el Real Decreto 2.490/1998, siguiendo el camino previamente marcado por los Reales Decretos 127/1984, de 11 de enero, y 2.708/1982, de 15 de octubre, crea el título oficial de Psicólogo Especialista en la especialidad de Psicología Clínica, necesario para utilizar de modo expreso esta denominación y para ocupar puestos de trabajo en establecimientos o instituciones públicas o privadas que así lo exijan, con la finalidad, según la exposición de motivos, de'consagrar un sistema de formación de especialistas sanitarios que asegura el alto nivel profesional de quienes desarrollan su actividad en el ámbito de la atención sanitaria y, con ello, un elevado índice de calidad de los centros, servicios y profesionales a los que corresponde hacer efectivo el derecho a la protección de la salud que proclama elartículo 43 de la Constitución'.

Pero, advierte, la propia norma, para no perjudicar los derechos de aquellos titulados que, antes de la entrada en vigor de la misma, ya habían venido ejerciendo tal especialidad, arbitró mecanismos transitorios y excepcionales para acceder a la obtención del título. A ello respondían las disposiciones transitorias segunda y tercera, desarrolladas por la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo.

En concreto, los apartados 1 y 2 de la disposición transitoria segunda exigen ser licenciado en Psicología y, mediante nombramiento administrativo o contrato laboral, haber desempeñado puesto de trabajo o plaza en Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud o concertadas con él, cuyo contenido funcional se corresponda con el ámbito profesional del Especialista en Psicología Clínica, durante un período no inferior a tres años, dentro de los cinco anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto, si bien con la modificación llevada a cabo por el Real Decreto 654/2005, de 6 de junio, era necesario que el periodo de ejercicio profesional exigido se hubiera iniciado dentro de los cinco años anteriores a la entrada en vigor del Real Decreto 2.490/1998, pero admitiéndose la posibilidad de que se completara, hasta el mínimo requerido, con periodos de ejercicio profesional desarrollados hasta la fecha de entrada en vigor del Real Decreto 654/2005.

Por su parte, la disposición transitoria tercera exigía ser licenciado en Psicología y haber ejercido, con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto, las actividades profesionales propias de la Especialidad de Psicología Clínica durante un tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa formativo de la especialidad. Este tiempo de ejercicio profesional requerido por la norma fue considerado conforme a Derecho por la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2002 , razonando que'la exigencia de un período de tiempo de ejercicio profesional propio de la especialidad para la obtención del título de especialista por la vía transitoria de que se trata no puede considerarse arbitraria, sino que, por el contrario, se adecua a la finalidad perseguida por la norma creadora del título encaminada a establecer un sistema de formación que asegure un alto nivel profesional. Existe, por tanto, una evidente relación entre el medio que constituye la exigencia, el desarrollo de la actividad profesional durante un periodo de tiempo, y el fin, la adquisición de cualificados conocimientos en psicología clínica para poder atribuirse la condición de Especialista en la materia. Y tampoco se acredita que la duración prevista del período de actividad profesional requerido sea desproporcionado respecto a la obtención normal u ordinaria del título mediante las correspondientes convocatorias, la realización íntegra de la formación en la especialidad y la superación de las evaluaciones que se establezcan'.

TERCERO.- En las mismas Sentencias de esta Sala se explicaba que, conforme a lo anteriormente expuesto, el mero hecho de ser licenciado en Psicología y haber acreditado el tiempo exigido de ejercicio profesional en la especialidad en Psicología Clínica con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto, no garantizaba la obtención automática de la titulación pretendida, sino sólo que las solicitudes que cumplieran estos requisitos mínimos deberían ser examinadas por la Comisión Nacional de Psicología Clínica.

Así, la disposición transitoria segunda y tercera indican que las solicitudes que cumplan estos requisitos mínimos serán examinadas por la Comisión Nacional de Psicología Clínica, órgano consultivo formado por 11 vocales, todos ellos especialistas en la materia, encargados de emitir una de estas tres propuestas: a) la expedición directa del título, cuando el interesado haya acreditado, al menos, una experiencia profesional durante un período igual o superior al de la duración del programa formativo de la Especialidad de Psicología Clínica o a la vista del historial profesional del interesado debidamente documentado, la Comisión estime que la formación es análoga a la exigida por el programa de la especialidad; b) Seguimiento en una unidad acreditada para la docencia de un programa formativo complementario o la superación de las pruebas que se determinen, cuando, la formación y experiencia acreditadas por el interesado, aun cuando sea superior al plazo de tres años, no sea susceptible de ser completado mediante el programa formativo complementario previsto, o, cuando la formación y el ejercicio profesional acreditados, aun siendo superior al 150 por 100 del plazo fijado en el programa formativo de la especialidad, no revistan la entidad suficiente para acceder al título de Psicólogo especialista en psicología clínica por las anteriores letras.

El cumplimiento de los requisitos previstos en las disposiciones transitorias constituye, por tanto, el mínimo necesario para poder acceder a esta vía transitoria, destinada a obtener la especialidad, pero, según se ha anticipado, no conlleva la expedición directa del título, pues, su obtención se condiciona a la valoración de esta experiencia y de su historial profesional por la Comisión Nacional de expertos que pueden incluso denegarlo cuando, pese a disponer de dicha experiencia, consideren que esta no reviste la entidad suficiente como para acceder al titulo de especialista.

Esta preceptiva intervención de la Comisión Nacional fue también considerada conforme a Derecho por la citada Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de octubre de 2002 , afirmando que el propio Real Decreto crea tal Comisión'como órgano consultivo del Ministerio [...], con una composición y unas funciones que le hacen especialmente idóneo para su participación en el procedimiento establecido en la disposición transitoria tercera que se impugna. Los problemas científicos en orden a la diferenciación de los distintos aspectos de la psicología no dotan de incertidumbre jurídica a la norma, sino al contrario, justifican la necesidad de un asesoramiento cualificado a la hora de valorar el período de actuación profesional que se alegue para la obtención del título de Especialista por la vía transitoria que se arbitra'.

CUARTO.- De lo anteriormente expuesto se infiere, de entrada, que son varias las vías transitorias previstas para obtener el título de Psicólogo Especialista, cada una de ellas condicionada al cumplimiento unos requisitos diferentes, aunque algunos de ellos estén conectados. Por tanto, ha de analizarse la pretensión atendiendo, individualizadamente, a cada uno de sus fundamentos jurídicos. En este sentido, debe resaltarse que la propia Comisión Nacional de la Especialidad distingue, acertadamente, las dos formas transitorias de acceso a la titulación invocadas por el demandante en su solicitud: las de las disposiciones transitorias segunda y tercera del Real Decreto 2.490/1998 .

En cuanto a la obtención del título al amparo de la disposición transitoria segunda del Real Decreto 2.490/1998, la Comisión Nacional de la Especialidad , en el informe-propuesta que sirve de base a la Resolución impugnada, ha razonado lo siguiente:

'Por la disposición transitoria segunda:

Se acuerda emitir informe-propuesta negativo por no hacer acreditado actividad profesional como psicólogo dentro del ámbito profesional de la especialidad de Psicología Clínica, vinculado mediante nombramiento o contrato a instituciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud o concertadas, durante un periodo de tiempo no inferior a tres años, según lo previsto en el Real Decreto 2.490/1998,Real Decreto 654/2005 y artículo 4de la Orden de desarrollo PRE/1107/2002.

Estas apreciaciones no se ven desvirtuadas por las alegaciones formuladas por el demandante, ya que, como se ha expuesto con anterioridad, para conseguir el título sobre la base de la indicada disposición transitoria segunda se exige ser licenciado en Psicología y el desempeño en Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud -o concertadas con él- durante un periodo predeterminado, iniciado con anterioridad a la entrada en vigor el Real Decreto, de un empleo cuyo contenido funcional se corresponda con el ámbito profesional de la especialidad, y, además, que esa actuación se haya realizado mediante nombramiento administrativo o contrato laboral, siendo clara la ausencia de este último condicionante.

De la certificación aportada por el recurrente, procedente del Jefe del Servicio de Psiquiatría de la Fundación Jiménez Díaz, folio 64 y siguientes del expediente administrativo, se desprende que el recurrente trabajó como colaborador y becario investigador a tiempo completo.

Ahora bien, como ha manifestado la Abogacía del Estado y se aparece de la documentación aportada, se desprende que por la Comisión Nacional de la Especialidad se fijaron una serie de criterios en orden a la obtención del Titulo Especialista en Psicología Clínica, que en orden a esta disposición transitoria, establecía con respecto de la Investigación, punto 3.6 'Puede incluir o no actividad sanitaria asistencial propia de la psicología clínica. En caso de que exista, debe estar claramente documentada y certificada (por ejemplo, en los proyectos de investigación debe incluirse como parte importante de los mismos dichaactividad)'.

Así mismo, este Tribunal tiene conocimiento por procesos anteriores sobre esta misma materia, baste a titulo de ejemplo la Sentencia de 29 de septiembre de 2010, recurso 526/2009 , que a los efectos de la disposición transitoria tercera, el criterio 6º de la Comisión Nacional de la Especialidad, dispone que'En los supuestos de solicitantes que ejercen su actividad profesional como becarios o personal investigador, adscritos a proyectos de investigación con financiación pública, cuyo lugar de realización son centros sanitarios o departamentos universitarios, la actividad desarrollada sólo se considera incluida dentro del campo propio y específico de la especialidad de Psicología Clínica si el proyecto incluye actividad sanitaria asistencial propia de la psicología clínica, y el solicitante la acredita debidamente mediante los certificados previstos en los apartados a) y c) del artículo 4 de la Orden PRE/1107/2002, de 10 de mayo'.

En el supuesto de autos, el recurrente no ostentaba nombramiento administrativo o contrato laboral en la Fundación Jiménez Díaz y, además, su actividad profesional era como becario e investigador, y no ha acreditado la existencia de una actividad asistencial sanitaria propia de la psicología clínica.

Sin que sea aceptable la tesis de interpretación extensiva planteada por el actor en orden a la exigencia de estos requisitos, por cuanto esta Sala en sentencias precedentes, baste a titulo de ejemplo la reciente Sentencia de 30 de noviembre de 2011, recurso 1.485/2009 , ha establecido: 'En efecto, como se ha expuesto con anterioridad, para conseguir el título sobre la base de ladisposición transitoria segunda del Real Decreto 2.490/1998no sólo se exige ser licenciado en Psicología y el desempeño en Instituciones Sanitarias del Sistema Nacional de Salud -o concertadas con él- durante un periodo predeterminado, iniciado con anterioridad a la entrada en vigor el Real Decreto, de un empleo cuyo contenido funcional se corresponda con el ámbito profesional de la especialidad, sino que esa actuación se haya realizado mediante nombramiento administrativo o contrato laboral, elemento éste que constituye un presupuesto objetivo cuya ausencia impide la concesión del título por la indicada vía'.

QUINTO.- Corresponde ahora verificar la conformidad a Derecho de la denegación del título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica, a tenor de la vía de la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2.490/1998 .

La Comisión Nacional de la Especialidad, en el informe-propuesta de 7 de marzo de 2008 expone:

'Por la disposición transitoria tercera:

Se acuerda emitir informe-propuesta negativo por no hacer acreditado actividad profesional como psicólogo dentro del ámbito profesional de la especialidad de Psicología Clínica, derivada del ejercicio colegiado de la misma, durante un periodo de tiempo superior al 150 por 100 del fijado en el programa oficial de la especialidad, según lo previsto en el Real Decreto 2.490/1998,Real Decreto 654/2005 y artículo 5de la Orden de desarrollo PRE/1107/2002, dado que, si bien el solicitante aporta el certificado del Colegio Profesional de Psicólogos, requisito esencial para que el expediente sea examinado por dicha Comisión Nacional, el resto de la documentación presentada no acredita suficientemente los requisitos exigidos'.

Como denuncia el demandante, la transcrita es una motivación manifiestamente insuficiente y estereotipada que impide conocer, en concreto, la causa o las causas en que la Administración fundamenta la ausencia o falta de acreditamiento suficiente del ejercicio profesional como psicólogo clínico del recurrente, máxime, cuando de la prueba aportada y practicada en este proceso se ha acreditado que el actor ha trabajado desde 1998 a 2011 como psicólogo clínico en el gabinete medico formado por el Doctor Estomatólogo, unidad del dolor, Don Salvador , así como consta su actividad profesional en el Instituto de Psicoterapia e Investigación Psicosomática de forma ininterrumpida desde enero de 1998 hasta la actualidad, con una frecuencia de cuatro días a la semana, realizando actividades que, prima facie, pueden ser catalogadas como integrantes de psicología clínica; sin que la Administración haya expresado las razones de su no catalogación como actividad profesional de la rama de psicología clínica.

Esta insuficiente motivación hace aplicable al supuesto de autos la doctrina mantenida por esta Sección en casos similares, también referidos al título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica (entre otras, Sentencias de 11 y de 25 de noviembre - recursos números 668/2008 y 714/2008 , respectivamente- de 10 de diciembre -recurso número 516/2008- de 2009 o las más recientes de 17 de febrero -recurso número 1.144/2008 -, de 17 de marzo -recurso número 1.284/2008 - y de 24 de marzo (2) - recursos números 1.296/2008 y 557/2009 - o de 30 de junio -recurso número 396/2009- de 2010), sosteniendo que'el deber de la Administración de motivar sus actos, como señala, entre otras, laSentencia del Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 2001, tiene su engarce constitucional en el principio de legalidad que establece elartículo 103 de la Constitución, así como en la efectividad del control jurisdiccional de la actuación de la Administración reconocido en elartículo 106 de la Constitución, siendo en el plano legal, elartículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Comúnel precepto que concreta con amplitud los actos que han de ser motivados, con suscita referencia a los hechos y fundamentos de derecho. La exigencia de la motivación de los actos administrativos responde, según reiterada doctrina jurisprudencial, de la que es exponente laSentencia del Tribunal Supremo de 16 de julio de 2001, a la finalidad de que el interesado pueda conocer con exactitud y precisión el cuándo, cómo y por qué de lo establecido por la Administración, con la amplitud necesaria para la defensa de sus derechos e intereses, permitiendo también, a su vez, a los órganos jurisdiccionales el conocimiento de los datos fácticos y normativos que les permitan resolver la impugnación judicial del acto, en el juicio de su facultad de revisión y control de la actividad administrativa; de tal modo que la falta de esa motivación o su insuficiencia notoria, en la medida que impiden impugnar ese acto con seria posibilidad de criticar las bases y criterios en que se funda, integran un vicio de anulabilidad, en cuanto dejan al interesado en situación de indefensión. Todo ello sin perjuicio de la lógica discrepancia de quien obtiene una resolución desfavorable a sus intereses, lo que no constituye falta de motivación, porque su derecho no alcanza a la concesión de lo pedido, ya que nadie tiene derecho a que le den la razón, sino a que la decisión que se le brinda ofrezca la explicación necesaria para que el administrado pueda conocer con exactitud y precisión el contenido del acto'.

Razones por la que procede declarar la disconformidad a derecho de la resolución administrativa impugnada, ahora bien dado que esta se residencia en la falta de expresión de las razones o fundamentos en los que la Administración ha concluido en su afirmación de ausencia de acreditamiento de los requisitos exigidos para el otorgamiento del titulo de psicólogo especialista en psicología clínica, frente a lo que se alza la actividad probatoria existente en este proceso, a la que nos hemos referido con anterioridad, procede retrotraer el procedimiento administrativo, para que por la ComisiónNacional de la Especialidad, a la luz de los datos fácticos realmente existentes en el currículo del recurrente y teniendo en cuenta su real trayectoria profesional, emita nuevo dictamen, en orden a sí concurren los elementos de hecho necesarios para otorgar la titulación pretendida, por cuanto que tratándose de un juicio valorativo técnico, este Tribunal no puede suplantar o sustituir el criterio técnico, dado que su ámbito de actuación se circunscribe a los elementos jurídicos de la actuación administrativa.

SEXTO.- Por todo lo expuesto procede la estimación parcial del recurso formulado, en el sentido de declarar la conformidad a Derecho en cuanto deniega el titulo pretendido al amparo de la disposición transitoria segunda, y debemos anular y anulamos la resolución administrativa impugnada, en cuanto deniega la concesión del titulo de psicólogo especialista en psicología clínica, al amparo de la disposición transitoria tercera, ordenando la retroacción del procedimiento administrativo a los efectos que hemos indicado en el anterior fundamento jurídico.

Sin que, por lo que se refiere a las costas, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se estimen méritos para hacer expresa imposición a alguna de las partes procesales.

POR TODO LO EXPUESTO

Fallo

Queestimando parcialmenteel recurso contencioso administrativo formulado porD. Mariano, representado por la Procuradora de los Tribunales Doña Paloma Miana Ortega, contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada articulado contra la Resolución de 6 de febrero de 2009, del Director General de Universidades, que denegó el título de Psicólogo Especialista en Psicología Clínica; debemos declarar y declaramos la conformidad a Derecho del acto administrativo, en cuanto deniega la concesión del titulo instado al amparo de la Disposición Transitoria 2ª del Real Decreto 2.490/1998 , y debemos declarar y declaramos la disconformidad a Derecho de la precitada resolución, dejando sin efecto la resolución administrativa impugnada en cuanto deniega el titulo solicitado al amparo de la Disposición transitoria 3ª del precitado Real Decreto , ordenando la retroacción del procedimiento administrativo, para que por la Comisión Nacional de Psicología Clínica se emita nuevo dictamen a la luz de los datos fácticos aportados por el recurrente y, emitido el mismo, se dicte nueva resolución administrativa.

Todo ello, sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, contra la que cabe recurso de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia en la forma acostumbrada, de todo lo cual yo, la Secretaria Judicial, doy fe.